Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero
El Sur, periódico de Guerrero
Corre ya el plazo de un año para que los diputados guerrerenses
trabajen en la confección de una nueva ley estatal de archivos. En
efecto, el 15 de junio del año en curso, luego de más de cinco años de
análisis, foros, deliberaciones, parlamento abierto y propiamente
legislación, por fin entró en vigor la Ley General de Archivos que
establece un plazo de un año para que las legislaturas estatales diseñen
y aprueben su propia ley basada en el ordenamiento general.
La importancia los archivos es capital para la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. El comisionado presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, Francisco Javier Acuña, afirmó que “los derechos humanos de acceso a la información y de protección de datos personales, no pueden ser ejercidos ni garantizados sin la adecuada gestión documental y conservación de archivos;” de hecho, considera que la Ley General de Archivos es la “última piedra angular en el andamiaje jurídico normativo”, que establece la reforma constitucional en materia de transparencia de 2014, para la rendición de cuentas en México.
Asimismo, el director del Archivo General de la Nación, Carlos Enrique Ruiz Abreu, sostuvo que con la reforma constitucional publicada el 7 de febrero de 2014, de la cual se deriva la expedición de la Ley General de Archivos, se buscó consolidar las bases de organización y funcionamiento de un Sistema Nacional de Archivos, asignando a nivel constitucional el compromiso de documentar todo acto que derive del ejercicio de las facultades, competencias o funciones de los sujetos obligados; y el de mantener los documentos en torno de los archivos administrativos actualizados.
Qué contiene la ley
La Ley General de Archivos se presenta como una política pública nacional para la administración archivística, necesaria para dar sustento y agilidad al acceso a la información y también para contribuir al ejercicio del derecho a la verdad y a la memoria como derechos humanos, en los sujetos obligados.
La ley prevé la integración de un sistema nacional de archivos donde un Consejo Nacional definirá de manera colegiada la política nacional en la materia y ésta tendrá una incidencia obligatoria y vinculante en el país. Esa fue la razón por la que se buscó que el Consejo tuviera una amplia representación para que participaran, además de las instituciones gubernamentales, los archivos privados e instituciones de docencia y expertos, así como los presidentes de los consejos estatales, ya que ahí se tomarán decisiones como establecer la normativa relativa a la gestión documental y administración nacional de archivos y la aprobación de la política en ese rubro.
La ley establece que cada entidad federativa tenga su sistema local de archivos –con una estructura espejo del sistema nacional– y éste se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos”. En los estados, el órgano de coordinación será un consejo local en donde participarán los municipios.
Uno de los temas incluidos en la ley es que toda la información contenida en los documentos de archivo producidos, obtenidos, adquiridos, transformados o en posesión de los sujetos obligados, será pública y accesible a cualquier persona; es decir, salvo excepciones, la información de los archivos deberá tener ese carácter.
Asimismo, todas las dependencias públicas deberán producir, registrar, organizar y conservar los documentos de archivo sobre todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Con esto se ratifica que ninguna dependencia podrá declarar la inexistencia de información cuando se trate de actividades que por ley debe realizar, pues éste ya se había convertido en un recurso frecuente para negar la información.
Uno de los artículos más importantes de la Ley General de Archivos es el que establece las funciones que tendrán los sujetos obligados, como por ejemplo, administrar, organizar, y conservar de manera homogénea los documentos de archivo que produzcan, reciban, obtengan, adquieran, transformen o posean; asimismo, establece un sistema institucional para la administración de sus archivos, para llevar a cabo los procesos de gestión documental, y para inscribir en el Registro Nacional la existencia y ubicación de archivos.
Otras funciones son integrar un grupo interdisciplinario, destinar los espacios y equipos necesarios para el funcionamiento de sus archivos, así como promover el desarrollo de infraestructura y equipamiento para la gestión documental y administración de archivos, y resguardar los documentos contenidos en sus archivos.
Como puede observarse, este apartado de la ley obliga a las dependencias públicas a tener un papel activo en la gestión de sus archivos, lo que implica tener personal especializado, espacios apropiados y recursos financieros para invertir en estas tareas. Destaca la obligación de resguardar los archivos de las distintas áreas de la administración pública y dependencias gubernamentales, para facilitar su consulta y evitar su destrucción, ya que, especialmente en los ayuntamientos, ya que es una práctica frecuente la desaparición y las purgas desde oficinas de gobierno.
Otro artículo relevante para Guerrero es el 17, el cual establece que “Los servidores públicos que deban elaborar un acta de entrega-recepción al separarse de su empleo, cargo o comisión, deberán entregar los archivos que se encuentren bajo su custodia.” Con este enunciado también se busca garantizar que la entrega de archivos, especialmente en los gobiernos municipales, entre una administración y otra, realmente se cumpla.
Un aspecto que puede disminuir y erradicar la discrecionalidad en el manejo de los archivos es que la nueva ley introduce la obligación de inscribir la documentación en un Registro Nacional de Archivos y además deberá actualizarse anualmente la información. Con esto, se reconoce la preeminencia del interés colectivo de la nación respecto a cualquier otro tipo de interés, ya que busca inhibir posibles actos u omisiones que puedan afectar la salvaguarda tanto del patrimonio documental de la nación.
Finalmente, también se considera un apartado de sanciones (Libro tercero, De las infracciones administrativas y delitos en materia de archivos), en donde se describe que las infracciones a la ley pueden ameritar sanciones de carácter administrativo (amonestaciones, inhabilitación, etc.), pero también penas de carácter económico y de privación de la libertad. Al respecto, el artículo 12 establece que son los órganos internos de control y sus homólogos en la federación y las entidades federativas las entidades que vigilarán el estricto cumplimiento de la Ley General de Archivos, de acuerdo con sus competencias e integrarán auditorías archivísticas en sus programas anuales de trabajo.
Historia en el estado
El primer antecedente jurídico acerca de los archivos en el estado se encontró durante el gobierno de José Francisco Ruiz Massieu; el 29 de noviembre de 1988, se publicó la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que consideraba la creación de un Consejo Estatal de Archivos integrado por representantes de los tres poderes del Estado, la entonces Secretaría de Desarrollo Administrativo y Control Gubernamental, un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor), por las unidades de archivo y documentación del gobierno del estado y de los municipios, por todo archivo federal o de los sectores social y privado que se incorporen.
Como sucede con frecuencia, la inercia de legislaciones a nivel nacional son retomadas por los congresos locales, pero los resultados son parciales y disparejos. A menudo, se crean leyes locales que nunca se utilizan, como es el caso de esta Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, de la que no se conoce ningún trabajo o actividad significativa, amén de que tampoco se encontró su reglamento, no obstante que la propia daba un plazo perentorio para diseñarlo y ponerlo en marcha.
El ex diputado José Donoso Pérez, de la LVIII Legislatura y autor de la iniciativa de la ley que precisamente sustituía a esta de sistema estatal de archivos, aseguraba en los antecedentes de su propuesta que “En nuestro Estado de Guerrero existen leyes que son antiguas, leyes caducas (…) que no han sido reformadas desde su aparición. En consecuencia, estas leyes son en cierta forma inservibles para el Estado, para nuestra sociedad, es ejemplo la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que data de 1988 y que no ha tenido reforma alguna desde 1989”.
La ley Número 875 de Archivos Generales del estado de Guerrero, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 30 de diciembre de 2008, ya consideraba la significativa importancia y relación entre el acceso a la información, la transparencia y los archivos. El propio ex legislador Donoso argumentó en su iniciativa que “debemos tener algo en claro, que los documentos, los archivos de la administración pública, son sólo el medio para conseguir el fin de transparentar la información, es por ello que la ley de archivos complementa en su generalidad a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
El sistema estatal de archivos propuesto por esta nueva ley consideró la participación de un Consejo Estatal de Archivos, una Secretaría Técnica (el director general del Archivo General del Estado), un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor integrado por personas que se hayan distinguido en la materia), el personal especializado que presten sus servicios en el Archivo General del Estado y en las Unidades de Archivo Municipales.
Sin embargo, la autoridad máxima del sistema recaería en el Consejo Estatal de Archivos, integrado por el gobernador del Estado, el presidente del Tribunal Superior de Justicia, el diputado presidente de la Comisión de Educación, dos de los diez presidentes municipales, dos representantes de los sectores social y privado y un secretario técnico, que será el titular del Archivo General del Estado.
Entre los temas nuevos destaca que esta ley contenía un capítulo de responsabilidades y sanciones. Sin embargo, no hay noticia pública de que los órganos que ordenaba la ley se integraran, ni de que se hubiese expedido el reglamento correspondiente ni que se hayan aplicado sanciones. Parece que esta ley también nació muerta.
Cómo se va a legislar
Es una buena oportunidad para que la ley estatal de archivos se legisle con los principios del parlamento abierto. Aunque la iniciativa de Ley General de Archivos fue presentada por los ex senadores Cristina Díaz (PRI), Héctor Larios (PAN), y Zoé Robledo y Alejandro Encinas (PRD), en el proceso de elaboración participaron el Archivo General de la Nación, la Red por la Rendición de Cuentas, Artículo XIX, El Colegio de México, la Escuela Mexicana de Archivos y la Asociación Mexicana de Archivos y Bibliotecas Privadas. Nada impide para que en los estados se lleven a cabo procesos similares.
Quizás lo más difícil y complicado de una ley de esta envergadura sea, no tanto la propia confección de la norma, pues la ley general ya establece las bases, sino su aplicación. Las dos leyes de archivos anteriores en el estado (1988 y 2008) fueron prácticamente leyes muertas porque nunca pudieron aplicarse, por desinterés gubernamental, por falta de capacidades técnicas y administrativas o por falta de presupuesto, o por todo a la vez. Por eso es importante tener ideas innovadoras y específicas para el estado desde la propia confección de la ley, a efecto de dotar de los mecanismos que hagan viable su implementación.
En el reciente foro Ley General de Archivos, Armonización e Implementación, organizado por el INAI y el AGN, los comisionados del órgano garante, legisladores y especialistas en temas de transparencia, advirtieron que el recorte presupuestal del gobierno federal impacta en la aplicación de esta legislación, y pidieron los recursos suficientes para su aplicación.
Las recomendaciones que hicieron en el foro diversos especialistas fueron desde evitar el copy page de la ley general a las estatales, hasta considerar las condiciones específicas de cada entidad federativa, como los municipios con población indígena, los requerimientos de capacitación y sensibilización, hasta las condiciones climatológicas para la conservación de los archivos.
Los legisladores de Guerrero tienen, en suma, una gran tarea por delante que pueden sacar a flote con mucha imaginación, ideas innovadoras y parlamento abierto.
La importancia los archivos es capital para la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. El comisionado presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, Francisco Javier Acuña, afirmó que “los derechos humanos de acceso a la información y de protección de datos personales, no pueden ser ejercidos ni garantizados sin la adecuada gestión documental y conservación de archivos;” de hecho, considera que la Ley General de Archivos es la “última piedra angular en el andamiaje jurídico normativo”, que establece la reforma constitucional en materia de transparencia de 2014, para la rendición de cuentas en México.
Asimismo, el director del Archivo General de la Nación, Carlos Enrique Ruiz Abreu, sostuvo que con la reforma constitucional publicada el 7 de febrero de 2014, de la cual se deriva la expedición de la Ley General de Archivos, se buscó consolidar las bases de organización y funcionamiento de un Sistema Nacional de Archivos, asignando a nivel constitucional el compromiso de documentar todo acto que derive del ejercicio de las facultades, competencias o funciones de los sujetos obligados; y el de mantener los documentos en torno de los archivos administrativos actualizados.
Qué contiene la ley
La Ley General de Archivos se presenta como una política pública nacional para la administración archivística, necesaria para dar sustento y agilidad al acceso a la información y también para contribuir al ejercicio del derecho a la verdad y a la memoria como derechos humanos, en los sujetos obligados.
La ley prevé la integración de un sistema nacional de archivos donde un Consejo Nacional definirá de manera colegiada la política nacional en la materia y ésta tendrá una incidencia obligatoria y vinculante en el país. Esa fue la razón por la que se buscó que el Consejo tuviera una amplia representación para que participaran, además de las instituciones gubernamentales, los archivos privados e instituciones de docencia y expertos, así como los presidentes de los consejos estatales, ya que ahí se tomarán decisiones como establecer la normativa relativa a la gestión documental y administración nacional de archivos y la aprobación de la política en ese rubro.
La ley establece que cada entidad federativa tenga su sistema local de archivos –con una estructura espejo del sistema nacional– y éste se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos”. En los estados, el órgano de coordinación será un consejo local en donde participarán los municipios.
Uno de los temas incluidos en la ley es que toda la información contenida en los documentos de archivo producidos, obtenidos, adquiridos, transformados o en posesión de los sujetos obligados, será pública y accesible a cualquier persona; es decir, salvo excepciones, la información de los archivos deberá tener ese carácter.
Asimismo, todas las dependencias públicas deberán producir, registrar, organizar y conservar los documentos de archivo sobre todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Con esto se ratifica que ninguna dependencia podrá declarar la inexistencia de información cuando se trate de actividades que por ley debe realizar, pues éste ya se había convertido en un recurso frecuente para negar la información.
Uno de los artículos más importantes de la Ley General de Archivos es el que establece las funciones que tendrán los sujetos obligados, como por ejemplo, administrar, organizar, y conservar de manera homogénea los documentos de archivo que produzcan, reciban, obtengan, adquieran, transformen o posean; asimismo, establece un sistema institucional para la administración de sus archivos, para llevar a cabo los procesos de gestión documental, y para inscribir en el Registro Nacional la existencia y ubicación de archivos.
Otras funciones son integrar un grupo interdisciplinario, destinar los espacios y equipos necesarios para el funcionamiento de sus archivos, así como promover el desarrollo de infraestructura y equipamiento para la gestión documental y administración de archivos, y resguardar los documentos contenidos en sus archivos.
Como puede observarse, este apartado de la ley obliga a las dependencias públicas a tener un papel activo en la gestión de sus archivos, lo que implica tener personal especializado, espacios apropiados y recursos financieros para invertir en estas tareas. Destaca la obligación de resguardar los archivos de las distintas áreas de la administración pública y dependencias gubernamentales, para facilitar su consulta y evitar su destrucción, ya que, especialmente en los ayuntamientos, ya que es una práctica frecuente la desaparición y las purgas desde oficinas de gobierno.
Otro artículo relevante para Guerrero es el 17, el cual establece que “Los servidores públicos que deban elaborar un acta de entrega-recepción al separarse de su empleo, cargo o comisión, deberán entregar los archivos que se encuentren bajo su custodia.” Con este enunciado también se busca garantizar que la entrega de archivos, especialmente en los gobiernos municipales, entre una administración y otra, realmente se cumpla.
Un aspecto que puede disminuir y erradicar la discrecionalidad en el manejo de los archivos es que la nueva ley introduce la obligación de inscribir la documentación en un Registro Nacional de Archivos y además deberá actualizarse anualmente la información. Con esto, se reconoce la preeminencia del interés colectivo de la nación respecto a cualquier otro tipo de interés, ya que busca inhibir posibles actos u omisiones que puedan afectar la salvaguarda tanto del patrimonio documental de la nación.
Finalmente, también se considera un apartado de sanciones (Libro tercero, De las infracciones administrativas y delitos en materia de archivos), en donde se describe que las infracciones a la ley pueden ameritar sanciones de carácter administrativo (amonestaciones, inhabilitación, etc.), pero también penas de carácter económico y de privación de la libertad. Al respecto, el artículo 12 establece que son los órganos internos de control y sus homólogos en la federación y las entidades federativas las entidades que vigilarán el estricto cumplimiento de la Ley General de Archivos, de acuerdo con sus competencias e integrarán auditorías archivísticas en sus programas anuales de trabajo.
Historia en el estado
El primer antecedente jurídico acerca de los archivos en el estado se encontró durante el gobierno de José Francisco Ruiz Massieu; el 29 de noviembre de 1988, se publicó la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que consideraba la creación de un Consejo Estatal de Archivos integrado por representantes de los tres poderes del Estado, la entonces Secretaría de Desarrollo Administrativo y Control Gubernamental, un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor), por las unidades de archivo y documentación del gobierno del estado y de los municipios, por todo archivo federal o de los sectores social y privado que se incorporen.
Como sucede con frecuencia, la inercia de legislaciones a nivel nacional son retomadas por los congresos locales, pero los resultados son parciales y disparejos. A menudo, se crean leyes locales que nunca se utilizan, como es el caso de esta Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, de la que no se conoce ningún trabajo o actividad significativa, amén de que tampoco se encontró su reglamento, no obstante que la propia daba un plazo perentorio para diseñarlo y ponerlo en marcha.
El ex diputado José Donoso Pérez, de la LVIII Legislatura y autor de la iniciativa de la ley que precisamente sustituía a esta de sistema estatal de archivos, aseguraba en los antecedentes de su propuesta que “En nuestro Estado de Guerrero existen leyes que son antiguas, leyes caducas (…) que no han sido reformadas desde su aparición. En consecuencia, estas leyes son en cierta forma inservibles para el Estado, para nuestra sociedad, es ejemplo la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que data de 1988 y que no ha tenido reforma alguna desde 1989”.
La ley Número 875 de Archivos Generales del estado de Guerrero, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 30 de diciembre de 2008, ya consideraba la significativa importancia y relación entre el acceso a la información, la transparencia y los archivos. El propio ex legislador Donoso argumentó en su iniciativa que “debemos tener algo en claro, que los documentos, los archivos de la administración pública, son sólo el medio para conseguir el fin de transparentar la información, es por ello que la ley de archivos complementa en su generalidad a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
El sistema estatal de archivos propuesto por esta nueva ley consideró la participación de un Consejo Estatal de Archivos, una Secretaría Técnica (el director general del Archivo General del Estado), un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor integrado por personas que se hayan distinguido en la materia), el personal especializado que presten sus servicios en el Archivo General del Estado y en las Unidades de Archivo Municipales.
Sin embargo, la autoridad máxima del sistema recaería en el Consejo Estatal de Archivos, integrado por el gobernador del Estado, el presidente del Tribunal Superior de Justicia, el diputado presidente de la Comisión de Educación, dos de los diez presidentes municipales, dos representantes de los sectores social y privado y un secretario técnico, que será el titular del Archivo General del Estado.
Entre los temas nuevos destaca que esta ley contenía un capítulo de responsabilidades y sanciones. Sin embargo, no hay noticia pública de que los órganos que ordenaba la ley se integraran, ni de que se hubiese expedido el reglamento correspondiente ni que se hayan aplicado sanciones. Parece que esta ley también nació muerta.
Cómo se va a legislar
Es una buena oportunidad para que la ley estatal de archivos se legisle con los principios del parlamento abierto. Aunque la iniciativa de Ley General de Archivos fue presentada por los ex senadores Cristina Díaz (PRI), Héctor Larios (PAN), y Zoé Robledo y Alejandro Encinas (PRD), en el proceso de elaboración participaron el Archivo General de la Nación, la Red por la Rendición de Cuentas, Artículo XIX, El Colegio de México, la Escuela Mexicana de Archivos y la Asociación Mexicana de Archivos y Bibliotecas Privadas. Nada impide para que en los estados se lleven a cabo procesos similares.
Quizás lo más difícil y complicado de una ley de esta envergadura sea, no tanto la propia confección de la norma, pues la ley general ya establece las bases, sino su aplicación. Las dos leyes de archivos anteriores en el estado (1988 y 2008) fueron prácticamente leyes muertas porque nunca pudieron aplicarse, por desinterés gubernamental, por falta de capacidades técnicas y administrativas o por falta de presupuesto, o por todo a la vez. Por eso es importante tener ideas innovadoras y específicas para el estado desde la propia confección de la ley, a efecto de dotar de los mecanismos que hagan viable su implementación.
En el reciente foro Ley General de Archivos, Armonización e Implementación, organizado por el INAI y el AGN, los comisionados del órgano garante, legisladores y especialistas en temas de transparencia, advirtieron que el recorte presupuestal del gobierno federal impacta en la aplicación de esta legislación, y pidieron los recursos suficientes para su aplicación.
Las recomendaciones que hicieron en el foro diversos especialistas fueron desde evitar el copy page de la ley general a las estatales, hasta considerar las condiciones específicas de cada entidad federativa, como los municipios con población indígena, los requerimientos de capacitación y sensibilización, hasta las condiciones climatológicas para la conservación de los archivos.
Los legisladores de Guerrero tienen, en suma, una gran tarea por delante que pueden sacar a flote con mucha imaginación, ideas innovadoras y parlamento abierto.
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