La inseguridad como causa de la opacidad de salarios

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Son muchas las ventajas que se obtienen al hacer públicas las remuneraciones de los servidores públicos. Además de que es útil para el escrutinio ciudadano y el seguimiento al desempeño del trabajo en la administración pública –que podría redundar en el mejoramiento de la gestión pública–, la transparencia de los salarios también tiene un significado relevante para la democracia participativa y especialmente para construir confianza entre la ciudadanía, tan necesaria para incorporar su participación en diferentes procesos del quehacer gubernamental.
En esta edición de Monitor de Guerrero, y continuando con la discusión sobre la transparencia de salarios de servidores públicos iniciada en el número anterior, se abordarán los principales argumentos de quienes opinan que no deben darse a conocer los emolumentos de funcionarios, tales como la inseguridad y el riesgo de extorsión y otros delitos que conlleva la publicación. Pero hay otras voces que sostienen lo contario, es decir, que es necesario publicarlos incluso sobre factores de peso como es la propia situación de inseguridad, que, opinan, es generalizada y no limitativa de los servidores públicos. Es una discusión que no termina de resolverse, que no ha encontrado puntos intermedios.
Los que no
Aunque es casi generalizada la tendencia a clasificar como confidencial la información sobre los salarios de los servidores públicos, ningún sujeto obligado en Guerrero ha desarrollado un documento donde argumente las razones de esa clasificación, y más bien, predominan la ausencia de estos datos o su difusión parcial, sin ninguna explicación. Sólo la Secretaría de Finanzas y Administración (Sefina), desde el primer tramo del gobierno de Héctor Astudillo Flores, emitió un amplio documento de justificación.
En un acuerdo del Comité de Transparencia de la Sefina, de fecha 30 de junio de 2016, la dependencia clasifica como información confidencial “los contratos de trabajo, los expedientes laborales y médicos, así como las percepciones del personal de la Secretaría. Se considera información confidencial con fundamento en el artículo 129 primer párrafo de la Ley, dado que los mismos contienen datos personales de los empleados”.
Y es precisamente la inseguridad que impera en el estado lo que motivó la clasificación de la información; justifica la Sefina en este acuerdo que en los últimos años se han documentado “a través de medios de información una gran cantidad de agresiones que van desde amenazas, extorsiones, privación ilegal de la libertad, secuestro y homicidio, en perjuicio de servidoras y servidores públicos (…) cuya responsabilidad pública estaba vinculada al manejo de información financiera, fiscal o de recursos humanos, dando cuenta de la vulnerabilidad de aquellos cuya identidad es reconocida y ubicable por el desempeño propio de sus funciones”.
Asimismo, en el considerando XI del acuerdo, hace alusión a diversos estudios que de acuerdo con la dependencia confirman que la inseguridad en el estado no constituye un supuesto. “Esta realidad estadística se robustece con hechos de violencia específicos de los cuales se infiere que los servidores públicos, principalmente aquellos vinculados con el manejo de recursos públicos, o quienes se podría presuponer que cuentan con ingresos fijos y consistentes, representan un mayor atractivo para la personas o grupos que se dedican a actividades delictivas”.
Un par de años después, en enero y febrero de 2018, por medio de los oficios SFA/SA/DGAyDP/NOM/0165/2018 y 0292/2018 de la Sefina, la Dirección General de Administración y Desarrollo de Personal justifica la publicación parcial de la información relativa a la remuneración bruta y neta de los servidores públicos del gobierno del estado, esto, dice la dependencia, “para salvaguardar la integridad física de los servidores públicos, toda vez que necesitamos el consentimiento para publicar los datos de terceros”.
Los datos a los que se refieren los oficios y que solicitan no sean publicados son los nombres y apellidos de los servidores públicos y lo “que respecta a remuneración mensual bruta, remuneración mensual neta, percepciones en efectivo o en especie y adicionales, ingresos y sistemas de compensación, gratificaciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estímulos, apoyos económicos, prestaciones económicas y otro tipo de percepción”. Es decir, prácticamente ningún dato relevante.
Los que sí
Son varios los actores que señalan que no hay razón para no publicar los sueldos de los servidores públicos. A mediados de abril de 2019, la Secretaría de la Función Pública (SPF) presentó el portal electrónico Nómina Transparente, en donde pueden consultarse los salarios de todos los empleados y funcionarios de la administración pública federal.
En un comunicado de prensa (No. 38), la SPF subraya que “Respecto a las manifestaciones sobre la posible afectación a la seguridad de las personas servidoras públicas derivada de la publicación del Portal Nómina Transparente, se considera que toda vez que la información ya era de naturaleza pública y se encontraba disponible en fuentes de acceso público de manera previa, no se genera daño alguno con la presentación de este nuevo portal electrónico”.
El comunicado fue en respuesta a las declaraciones del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que consideró “injustas” las medidas para hacer públicos los sueldos que perciben los maestros, pues esto pone a los profesores en situación de riesgo. “El Sindicato expresa su preocupación por medidas que, sin ser ilegales, son injustas, pues vulneran la seguridad de miles de trabajadores (…) El reclamo no es por motivos de transparencia, sino de seguridad”, señaló el representante del SNTE, Alonso Cepeda Salas.
Por su parte, el comisionado presidente del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (INAI), Francisco Javier Acuña Llamas, comentó que publicar la nómina del gobierno federal forma parte de las obligaciones en la materia, por lo que los funcionarios públicos deben saber que por serlo, están sujetos a que la ciudadanía conozca cuánto ganan.
En una nota de Notimex, el comisionado presidente reconoció, respecto de los riesgos de publicar las remuneraciones, que en casi todas las entidades federativas hay lugares donde los funcionarios públicos son susceptibles a riesgos de ese tipo, pero no se aplican excepciones, aclaró. No se puede desconocer el riesgo de la inseguridad, incluso en sus modalidades de extorsión telefónica que salen muchas veces de los penales o de otras formas más o menos violentas e incluso más directas, pero se trata de un trabajo que corre por otra vía, dijo Acuña Llamas.
El Estado en su conjunto, subrayó, debe de hacer un esfuerzo para acabar con la inseguridad, pero la realidad de la violencia no puede anteponerse para buscar excepciones en la transparencia, concluyó el comisionado presidente del INAI.
Una resolución
Algunos órganos garantes estatales y el nacional han analizado y resuelto casos sobre la publicación de salarios de servidores públicos. El Instituto de Transparencia del Estado de México lo hizo a través del expediente 01326/INFOEM/IP/RR/2016, donde un particular solicitó al ayuntamiento de Zacualpan, Estado de México, los recibos de pago correspondientes a seis quincenas de autoridades y funcionarios de ese gobierno municipal. En su respuesta, el ayuntamiento negó la información en los siguientes términos: “la información solicitada no puede ser atendida debido a que es información clasificada como confidencial por contener datos personales por lo cual en términos del artículo 25 fracción I de la Ley de transparencia y acceso a la información pública del Estado de México y municipios.” Por esta respuesta, el particular presentó un recurso de revisión.
Al analizar el caso, la entonces comisionada del órgano garante del estado mexiquense y hoy comisionada del INAI, Josefina Román Vergara, señala que el ayuntamiento en su respuesta no niega la existencia de la información solicitada, “sino por el contrario al referir que ésta tiene el carácter de clasificada asevera su existencia”. También indica que hay una clara omisión de un Acuerdo de Clasificación que exprese las razones por las cuales la información encuadra en la hipótesis de clasificación de información, por lo que la respuesta otorgada no se encuentra debidamente fundada ni motivada.
Entre otros documentos, Román Vergara recurrió, para argumentar su análisis y como “sustento por analogía”, a los criterios 01/2003 y 02/2003 emitidos por el Comité de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativos a la publicidad de los datos relacionados con los montos por concepto de pago de las remuneraciones”
El primer criterio del comité de la Suprema Corte establece que los ingresos de los servidores públicos “Constituyen información pública aún y cuando su difusión puede afectar la vida o la seguridad de aquellos”. En este caso dice el lineamiento que aunque en la ley se establece que debe clasificarse como información confidencial la que conste en expedientes administrativos cuya difusión pueda poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, también se establece en la ley que las remuneraciones deben publicarse como una obligación de transparencia, ya que “el monto de todos los ingresos que recibe un servidor público por desarrollar las labores que les son encomendadas con motivo del desempeño del cargo respecto constituyen información pública, en tanto que se trata de erogaciones que realiza un órgano del Estado en base con los recursos que encuentran su origen en mayor medida en las contribuciones aportados por los gobernados”.
El criterio 02/2003 del Comité de Transparencia de la Suprema Corte establece que los “ingresos de los servidores públicos, son información pública aún y cuando constituyen datos personales que se refieren al patrimonio de aquéllos”. Según la interpretación de la ley, “se advierte que no constituye información confidencial la relativa a los ingresos que reciben los servidores públicos, ya que aun y cuando se trata de datos personales relativos a su patrimonio, para su difusión no se requiere consentimiento de aquellos (…)”.
El órgano garante del Estado de México, sustentado en estos criterios, ordenó al ayuntamiento de Zacualpan que entregara en “versión pública los recibos de pago correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo del año dos mil dieciséis” de los servidores públicos de ese gobierno municipal. Consideró en su resolución que el derecho de acceso a la información pública tiene como limitante el respeto a la intimidad y a la vida privada de las personas, por lo que la entrega de la información, en caso de contener datos personales, deberá ser en versión pública en la que se suprima aquella información relacionada con la vida privada de los particulares y de los servidores públicos.
Otra versión
El 15 de febrero de este año se publicó en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, una “tesis relevante” de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, referente a la transparencia y el acceso a la información pública, la cual sostiene que “los sujetos obligados en su calidad de depositarios deben notificar y obtener el consentimiento de los particulares titulares de la información solicitada a través de una consulta de acceso, para que manifiesten y puedan ejercer lo que a su derecho convenga”.
De la interpretación conjunta y armónica de las disposiciones previstas en la Ley General de Transparencia, Ley Federal de Transparencia y la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, continúa la tesis, se advierte que los sujetos obligados, en su calidad de depositarios de la información solicitada a través de una consulta de acceso y cuya titularidad corresponda a un tercero, tienen la obligación de notificar y obtener el consentimiento expreso para que los titulares de los datos solicitados puedan manifestar lo que a su derecho convenga, (…) en especial, el derecho a negar el acceso u oponerse a la divulgación de cierta información confidencial o que puede ser objeto de reserva y que se encuentra en posesión de un sujeto obligado o del propio INAI.
Continúa el debate
El debate en torno a la publicación o no de los salarios de servidores públicos aún no se agota. Es una difícil situación de tensión entre opositores y partidarios de la difusión de remuneraciones que encontró su punto álgido en los momentos complicados que vive el país. Hace falta hallar una fórmula que permita reducir el riesgo de los funcionarios, pero que también permita que los propósitos del escrutinio público se cumplan. Todavía no encontramos esa fórmula.

Amparos con fines de opacidad (I)

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

La publicación de los salarios de los servidores públicos siempre ha sido un tema controversial. En el caso de Guerrero, la mayoría de los sujetos obligados o dependencias no difunden cuánto ganan sus funcionarios o empleados con el argumento de que son datos que, si se hacen públicos, ponen en riesgo la seguridad de las personas.
Más allá de la legitimidad de ese temor, lo cierto es que el principio que da sustento a la transparencia de las remuneraciones de los servidores públicos es un necesario escrutinio hacia las personas que reciben un salario pagado con los impuestos de las y los mexicanos, especialmente por dos motivos: para observar e incidir en la eficiencia y eficacia de la gestión pública, y para disminuir la corrupción al poner en claro todas las percepciones que recibe un funcionario público.
Pero hay una gran resistencia a cumplir esta obligación de transparencia, que ha estado incluida desde las primeras leyes de transparencia en México. Muchos ciudadanos, haciendo uso de los recursos que les otorga la ley, han lidiado para que esta información sea pública y se garantice así su derecho de acceso a la información, consagrado en el sexto constitucional y en la Ley General de Transparencia. Las dependencias, por su parte, emplean igualmente todos los vericuetos legales para evadir esta obligación de publicar los salarios. Es una lucha regularmente desigual en donde las dependencias ponen a funcionar sus aparatos jurídicos y recursos financieros y humanos para no publicitar esta información.
En Guerrero, hace dos años y medio se inauguró la modalidad de solicitar el amparo de la justicia federal para evadir esta responsabilidad, y es el tema que abordaremos en esta edición. En Monitor de Guerrero del próximo 27 de agosto trataremos el tema de la inseguridad como un argumento para no publicar las remuneraciones de funcionarios.
El caso TEE
En febrero pasado, un magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero promovió un juicio de amparo contra actos del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Itaigro) y otras autoridades (expedientes 278/2019 y 279/2019).
De acuerdo con los documentos consultados de Audiencia Constitucional del Poder Judicial de la Federación, de manera específica, el magistrado solicitó el amparo y protección de la justicia federal contra una resolución emitida por el Pleno del Itaigro el 15 de enero. Dice el expediente que “la parte quejosa aduce esencialmente que se transgrede en su perjuicio el derecho fundamental de audiencia contemplado en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero, fue omiso en llamarlo a comparecer con el carácter de tercero interesado en el expediente (el número está testado en el documento), de su índice, a efecto de que manifestara lo que a su interés legal conviniera y presentara las pruebas que considerara pertinentes, de conformidad con el artículo 169 de la Ley número 207 de Transparencia a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
En efecto, en el análisis del caso se determina que se debió de haber llamado al procedimiento instaurado como tercero interesado al magistrado que solicitó el amparo, a efecto de que manifestara lo que a su derecho conviniera en relación con la posible afectación por la revelación de su información (titular de la información), y no solamente al sujeto obligado, esto es, al Tribunal Electoral del Estado de Guerrero.
Luego de estudiar el caso, Basilio Rojas Zimbrón, juez Primero de Distrito en el estado de Guerrero concedió el amparo y protección de la justicia federal, para el efecto de que en relación al quejoso, el Itaigro, a través del pleno o del comisionado al que corresponda, reponga el procedimiento en el recurso de revisión (el número, testado en el documento), a partir del auto en el que admitió a trámite dicho medio de defensa y previo a la resolución correspondiente, otorgue el derecho fundamental de audiencia al quejoso; lo que implica la insubsistencia de la resolución reclamada o de cualquier acto emitido con posterioridad en tal procedimiento.
El portal del TEE
Al revisar la información pública de oficio del TEE en la plataforma nacional de transparencia, con fecha de corte al 30 de junio de 2019, en el rubro correspondiente a “VIII. La remuneración bruta y neta de todos los servidores públicos de base o de confianza, de todas las percepciones, incluyendo sueldos, prestaciones, gratificaciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estímulos, ingresos y sistemas de compensación, señalando la periodicidad de dicha remuneración (fracción VII del artículo 81 de la Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información), se reportan 83 registros en el rubro de sueldos y salarios, pero en esa lista faltan cinco datos: los salarios que corresponden a cuatro magistrados y una magistrada del Tribunal. En el espacio de cada magistrado aparece la siguiente nota: “La justicia de la unión ampara y protege la información de la remuneración de los magistrados electorales; juicio de amparo 278/2019 y 279/2019 interpuesto ante el juzgado primero de distrito con sede en Chilpancingo de los Bravo Guerrero”.
Lo curioso es que los salarios de todos quienes trabajan en el TEE sí están publicados, únicamente faltan los de los magistrados. Según lo que interpretamos, es que la justicia de la unión ampara y protege a los magistrados contra la omisión del Itaigro, pero no contra la publicación de sus salarios a la que están obligados por la Ley de Transparencia. Asimismo, si alguien requiere nuevamente por medio de una solicitud de información las remuneraciones de estos funcionarios del TEE, también están obligados a proporcionarlos, pues el amparo los protege sólo por un hecho específico, como fue una resolución del Itaigro a la que no fueron llamados como terceros interesados. Pero eso no los exime de su obligación de dar a conocer cuánto ganan. Creemos entonces que la nota de los magistrados referente a que la justicia de la unión los ampara para no publicar su remuneración no es acertado.
El precedente
Hace poco más de dos años, el Congreso de Guerrero protagonizó un episodio que dejó un mal precedente para la transparencia en el estado, ya que ese órgano legislativo buscó el cobijo de la ley para no publicar los salarios de los diputados. Al parecer fue la primera vez en Guerrero que se utilizó el recurso del amparo con fines de opacidad de las remuneraciones de los servidores públicos.
Indagamos sobre la solicitud de información y la respuesta del Congreso que motivó que un ciudadano se inconformara y en consecuencia presentara un recurso de revisión. En el sistema Info Guerrero (mecanismo previo a la actual plataforma nacional de transparencia) aún se puede rastrear la solicitud No. 00112216, en donde un ciudadano preguntó por la “dieta, sueldo, cuotas, apoyos, estímulos, ayudas, gratificaciones, aportaciones de fondo de ahorro, aguinaldo, prima vacacional, vacaciones, gratificaciones extraordinarias, bonos, premios, estímulos, costo de seguro de gastos médicos, aportaciones de seguridad social, telefonía, monto mensual por partida de ayudas sociales, monto para gastos de oficina, sueldos, compensaciones…” y otros conceptos que recibían los diputados.
El oficio de respuesta del Congreso del estado, del 12 de julio de 2016, decía que “los montos por concepto de dieta, salario y todas las percepciones que reciben los diputados del Congreso del Estado, es información pública y se encuentra publicada en el portal de la página de internet del Congreso del Estado” y anexaba un vínculo electrónico donde supuestamente estaba la información.
Al ciudadano no le satisfizo la respuesta (su inconformidad fue porque no estaba la información solicitada en el link proporcionado), por lo que presentó un recurso de revisión el 27 de julio de 2016 en contra del Congreso, y luego de analizar el caso, el Instituto de Transparencia emitió una resolución a favor del recurrente el 20 de diciembre de 2016, la cual se notificó al Congreso el 25 de enero de 2017.
De acuerdo con una nota de la revista Proceso del 13 de febrero de 2017, los diputados de la LXI Legislatura solicitaron un amparo ante la justicia federal para evitar el cumplimiento de una resolución del Instituto de Transparencia (Itaigro/88/2019), que ordenaba revelar el monto total del salario neto y bruto de los legisladores. La misma fuente informó que el apoderado legal externo del Poder Legislativo, Ciro Rubio Alvarado, aseguró en su alegato presentado ante el Juzgado Décimo de Distrito, con sede en Chilpancingo, que la resolución del órgano garante “traería efectos perniciosos en las garantías fundamentales” de los diputados locales; también dijo que era “inconstitucional e ilegal” el acuerdo del Itaigro.
En la resolución consultada (expediente 110/2019) se reclama al Instituto, como autoridad responsable ordenadora, “la inconstitucionalidad e ilegal resolución de 20 de diciembre de 2016 (…) puesto que dicha resolución carece de la debida fundamentación y motivación que debe contener todo acto que tienda a imponer sanciones y restricción de derechos fundamentales”.
Jacinto Figueroa Salmorán, juez Décimo de Distrito en el estado de Guerrero, concedió “a la incidentista (Congreso del estado) la suspensión definitiva solicitada contra el auto y autoridad responsable señalada en el considerando único de esta interlocutoria”.
El amparo solicitado por el Congreso, por conducto de quien presidía en ese momento la Junta de Coordinación Política, Flor Añorve Ocampo, dejó un mal precedente para la transparencia en el estado. En aquel entonces, el ex diputado Sebastián de la Rosa Peláez, citado por Proceso, calificó como “un muy mal mensaje” el amparo del órgano legislativo. Agregó De la Rosa Peláez que Flor Añorve Ocampo, del PRI, no consultó al pleno sobre la decisión de buscar ampararse para no cumplir con la obligación de publicar los salarios de los legisladores guerrerenses. “Se trata de un mal mensaje del Congreso. La diputada Flor Añorve actuó de manera unilateral e irregular porque no consultó al resto de los integrantes de la LXI legislatura local”, expresó De la Rosa, quien exigió en ese momento el desistimiento de la solicitud de amparo y revelar el salario real de los diputados.
La ex diputada Flor Añorve, según la misma fuente, justificó la decisión de solicitar el amparo con el argumento de que “el Itaigro se extralimitó en sus funciones y en lugar de aplicar una multa debió apercibir al Congreso para que los diputados locales cumplan con la Ley 207 de Transparencia”, una ley que ellos mismos aprobaron.
Un amparo que cambió
el sistema
Paradójicamente fue un amparo el que inició la pelea por el acceso a la información pública. Berenice Ayala, de El Economista, recuerda que en 1982 el abogado Ignacio Burgoa solicitó a la Secretaría de Hacienda información sobre la deuda pública, pero ésta le fue negada por la dependencia alegando que el derecho a la información estaba conferido a las comunidades y que una sola persona no podía exigir la publicación de los datos.
El 8 de noviembre de 1983, Burgoa solicitó que un superior al juez de Distrito revisara el fallo en el que se le negaba la información, y argumentó que los artículos sexto y octavo constitucionales establecían la obligación legal del Estado mexicano a proporcionar información a todos los mexicanos.
Tras dos años de litigio, en 1985 la Suprema Corte de Justicia de la Nación respaldó la resolución primera de no otorgarle la información que había solicitado, alegando que con la reforma al artículo sexto no se pretendía extender la garantía para cualquier persona.
Ayala concluye que si bien, Burgoa no obtuvo una resolución a su favor, el ejercicio ciudadano sentó un precedente sobre cómo los ciudadanos podrían ejercer ese derecho.
Mejor gestión pública
El mejor escenario es que no se promovieran este tipo de recursos jurídicos que inhiben la transparencia y el acceso a la información. Es entendible el riesgo de la inseguridad, pero también es prioritario conocer esta información para dimensionar las desigualdades o brechas existentes entre empleados, incluyendo las de género. Con la publicación de los salarios los servidores públicos podrían estar bajo constante escrutinio, favoreciendo la evaluación de su desempeño y el apego a la Ley y a la honestidad, lo que se traduciría en una mejor gestión pública en favor de los guerrerenses.