Guerrero, sin Gobierno Abierto

El Sur, Periódico de Guerrero

En Guerrero no hay ejercicios de gobierno abierto, aun cuando varios funcionarios y alcaldes, sin conocer realmente en qué consiste esta práctica, la adoptan en sus discursos sin ninguna responsabilidad. El portal electrónico del ayuntamiento de Coyuca de Benítez, por ejemplo, incluye este concepto en uno de sus slogans: Gobierno abierto y transparente. Otro ejemplo es el gobierno de Acapulco, que en febrero de 2016 publicó un boletín de prensa titulado “Reitera Evodio compromiso de encabezar un gobierno abierto y receptivo a la participación ciudadana”. Por su parte, en su primer informe de gobierno, el alcalde de Eduardo Neri aseguraba que las acciones realizadas por su gestión significaban “un avance sustancial para contar con un gobierno abierto, eficiente y transparente”.

Funcionarios del Ejecutivo del estado tampoco han escapado a esta tentación. Por ejemplo, el exsecretario de Contraloría y Transparencia Gubernamental, Mario Ramos del Carmen, resaltó que desde el inicio del gobierno de Héctor Astudillo Flores se han realizado una serie de acciones para fortalecer el ejercicio de gobierno abierto y transparente, según un comunicado del 10 de julio de 2017. Y el propio Plan Estatal de Desarrollo 2015-2021 denominó a su eje V, Guerrero con Gobierno Abierto y Transparente, pero no hay acciones para echar a funcionar este tipo de prácticas. Igualmente, el Ejecutivo del estado elaboró un Programa Especial Gobierno Abierto y Transparente para el mismo periodo, pero también carece de propuestas sobre gobierno abierto.

En suma, como la transparencia y la participación ciudadana en su tiempo, hoy el gobierno abierto se está convirtiendo en un concepto de moda, que hasta hoy sólo ha servido para adornar los pronunciamientos y documentos básicos de los gobiernos, pero nada más que eso.

 Qué es el Gobierno Abierto

De acuerdo con la definición del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), gobierno abierto es un modelo de gestión que se basa en los principios de transparencia, acceso a la información, participación ciudadana, rendición de cuentas y tecnologías de la información  para formular políticas públicas que promuevan el diálogo, la colaboración y la co creación entre autoridades y ciudadanos para la atención de los principales asuntos públicos.

Existen muchas definiciones sobre el concepto, y quizás los componentes clave son la construcción de espacios y mecanismos de diálogo y colaboración entre ciudadanía y gobierno para la resolución de problemas públicos; y especialmente la procuración de un ambiente propicio para generar la confianza y la legitimidad que requiere esa colaboración; cualquier rastro de duda o simulación puede acabar con todo esfuerzo de construir este tipo de prácticas, precisamente como ya sucedió en otros estados, en la experiencia federal y parcialmente en Guerrero.

El concepto de gobierno abierto obtuvo un nuevo y su mayor impulso en 2009, cuando el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, firmó un memorándum ejecutivo sobre Transparencia y Gobierno Abierto, cuyo sentido y alcances proponía una interacción entre gobierno y sociedad a través de la transparencia, la participación y la colaboración, utilizando como como instrumentos el internet y las tecnologías de la información y la comunicación.

En 2011, varios países constituyeron la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), con el objetivo de propiciar compromisos de los gobiernos para promover la transparencia, aumentar la participación ciudadana en los asuntos públicos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza.

México fue uno de los países que se adhirió a la AGA, y en septiembre de 2011, el entonces presidente Felipe Calderón presentó el plan de acción de México en el que se comprometió a aumentar la integridad pública, manejar más eficientemente los recursos públicos, aumentar la rendición de cuentas corporativas y mejorar los servicios públicos.

Cabe destacar que el AGA en México estaba coordinado por un secretariado técnico tripartita, integrado por la Secretaría de la Función Pública, el INAI y ocho organizaciones de la sociedad civil. Este esquema de gobierno abierto comenzó a promoverse en los estados y municipios a partir de 2015.

 ¿Gobierno Abierto en el estado?

En Guerrero se intentaron construir prácticas de gobierno abierto en 2016, pero el proceso quedó inconcluso. La iniciativa surgió de dos organizaciones, Guerrero Transparente y Ciudadanos por Municipios Transparentes, que establecieron contacto con funcionarios del gobierno del estado y del ayuntamiento de Acapulco, respectivamente, para que se sumaran a esta iniciativa que ya se había iniciado en otras entidades del país. El propósito era participar en la segunda convocatoria 2016, promovida por el INAI, para impulsar ejercicios de gobierno abierto en los estados.

El proyecto buscaba propiciar espacios de participación y diálogo (secretariados técnicos en los estados y municipios), por medio de los cuales autoridades, funcionarios y sociedad civil diseñaran e implementaran planes de acción local en los que plasmaran compromisos de gobierno abierto ambiciosos, realizables y relevantes para cada contexto local.

En su primera convocatoria de 2015, participaron 13 entidades federativas: Durango, Oaxaca, Morelos, Veracruz, Jalisco, Coahuila, Tlaxcala, Hidalgo, Baja California, Chiapas, Tabasco, Zacatecas y San Luis Potosí. En la edición de 2016 se incorporaron Sonora, Chihuahua, Sinaloa, Nuevo León, Querétaro, Michoacán, Estado de México, Campeche, Guerrero y Distrito Federal.

En el caso de Guerrero, el compromiso de adhesión se formalizó mediante la firma, el 21 de junio de 2016, de una Declaración Conjunta para la Implementación de Acciones para un Gobierno Abierto, en la que participaron el Ejecutivo estatal, a través de la Secretaría de la Contraloría; el ayuntamiento de Acapulco, por medio de su Contraloría General, Transparencia y Modernización Administrativa; el Itaigro, INAI y dos organizaciones de la sociedad civil.

En los meses siguientes se organizaron dos actos abiertos para difundir la intención de poner en marcha prácticas de gobierno abierto en Guerrero, y la designación de un facilitador para moderar el proceso. Pero no se hizo más.

Hay diferentes factores que obstaculizaron la puesta en marcha del gobierno abierto en Guerrero. En el caso del ayuntamiento de Acapulco, el desinterés y la simulación que comenzaron a observar los funcionarios conforme avanzaba el proceso de co creación; y en el Ejecutivo del estado, la falta de fuerza en la toma de decisiones del anterior secretario de la Contraloría y Transparencia Gubernamental, pues éste no pertenecía al grupo político del gobernador Héctor Astudillo, y prefirió administrar la secretaría con un perfil bajo.

En ambos casos también se observó una “burocratización de la agenda”, ya que los pasos sugeridos por el INAI para diseñar e implementar las experiencias de gobierno abierto se adoptaron en Guerrero de manera inflexible -en todos los estados hay circunstancias específicas que deben ser consideradas-, y siempre predominaron los tiempos y el ritmo del Itaigro y las instituciones gubernamentales que participaban en el proceso.

También hay que contar la “falta de sociedad civil” en el estado, la ausencia de organizaciones interesadas en este tipo de prácticas, y en general en la transparencia y la rendición de cuentas. Este déficit también puede explicarse porque no hay una disposición manifiesta para invertir tiempo y con frecuencia recursos financieros, sin que necesariamente se retribuyan. La falta de confianza en las instituciones gubernamentales es también un factor que desalienta la participación ciudadana, especialmente cuando aquellas se aprovechan de las iniciativas ciudadanas, o sus acciones son de simulación.

El caso Acapulco

La construcción de un ejercicio de gobierno abierto en el ayuntamiento de Acapulco se truncó precisamente por la simulación. En abril de 2016, Cimtra-Guerrero le propuso al ayuntamiento iniciar un diálogo para ubicar espacios de articulación entre ciudadanía y gobierno municipal y enmarcarlos como ejercicios de gobierno abierto. En ese marco, el ayuntamiento de Acapulco expuso su programa Lupa Ciudadana como un mecanismo para captar opiniones, comentarios, denuncias y quejas, a efecto de conocer cómo estaban funcionando los servicios proporcionados por el ayuntamiento, y propuso que Cimtra-Guerrero contribuyera a su promoción, difusión y seguimiento.

Por su parte, Cimtra expuso su interés por participar en la transparencia y seguimiento de la obra pública, y al respecto el ayuntamiento de Acapulco se comprometió a publicar una página electrónica especial sobre el tema con las versiones ciudadanas de los expedientes técnicos de las obras, el desglose del presupuesto anual del Fondo de Infraestructura Social Municipal, la propuesta de inversión, así como los avances físicos y financieros de las obras y acciones. Desde el principio, Cimtra dejó muy claro que su participación estaba condicionada a que hubiera compromisos y especialmente resultados concretos de las acciones que se acordaran.

Una vez que esta iniciativa fue aceptada como parte de la convocatoria de Ejercicios Locales de Gobierno Abierto 2016, como parte de la metodología del INAI se encargó la coordinación del ejercicio al Itaigro y se perdió la continuidad en el trabajo. A esto contribuyó también el cambio de funcionarios del ayuntamiento. Un año después de firmar la Declaración Conjunta, en junio de 2017, Cimtra-Guerrero se retiró del proyecto, ya que consideraron “que no se cumplieron los compromisos contraídos ni percibimos condiciones para que se concrete una colaboración de esta naturaleza”.

De manera particular se le hizo saber al ayuntamiento encabezado por Evodio Velázquez, que “Los compromisos hechos por el Ayuntamiento de Acapulco respecto de la obra pública municipal y del Programa Lupa Ciudadana, no se cumplieron”. Asimismo, se le expresó en ese entonces que “Al actual gobierno municipal de Acapulco le resta poco más de un año de gestión, tiempo que estimamos insuficiente para cumplir compromisos duraderos de Gobierno Abierto”.

El ayuntamiento redactó un escueto oficio en donde reiteraba “la voluntad y compromiso del Gobierno Municipal de Acapulco, en la búsqueda de la consolidación de un gobierno más abierto y transparente; estamos convencidos de que, con participación ciudadana, el camino a seguir para lograr los objetivos institucionales planteados al inicio de la administración municipal, será más asequible”.

Pero el ingrediente principal para la construcción de este tipo de ejercicios, la confianza, se había resuqebrajado.

 También en la AGA

En el mismo mes en que Cimtra rompió con el ayuntamiento de Acapulco, en la AGA nacional también se presentaron acontecimientos que propiciaron la pérdida de confianza. Diez organizaciones integrantes del secretariado técnico tripartita de la AGA, abandonaron el proyecto porque el gobierno de Enrique Peña Nieto no actuó de manera efectiva ante un  caso de espionaje de diferentes oficinas del gobierno mexicano a investigadores y defensores de la salud en México, revelado en febrero de 2017.

“En México no existen las condiciones para una participación libre y segura de la sociedad civil que permitan avanzar en la agenda de la Alianza para el Gobierno Abierto”, acusaron las organizaciones en un comunicado.

Un informe publicado por el periódico The New York Times en febrero de 2017 descubrió la participación de diferentes oficinas del gobierno mexicano en la vigilancia digital ilegal a por lo menos tres investigadores y defensores de la salud en México.

“Dos de estos tres defensores colaboran en instituciones que trabajan en conjunto con la Sociedad Civil y el gobierno en la iniciativa de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), en específico para la construcción del compromiso de Obesidad del Tercer Plan de Acción / 2016-2018”. Ante dicha situación, las organizaciones exigieron al poder Ejecutivo Federal y a los comisionados del INAI, contrapartes en el secretariado técnico tripartita, actuar de manera efectiva ante este delicado asunto, pero todavía al día de hoy no ha habido una respuesta concreta.

El gobierno abierto es una tendencia de la gestión pública que parece irreversible. Aunque hoy se observan aún marcadas resistencias y obstáculos, las políticas públicas y los programas gubernamentales tendrán que nutrirse cada vez más con fórmulas donde la transparencia y la participación ciudadana tengan una intervención protagónica. Guerrero ya tuvo una primera oportunidad; es necesario esforzarse por otras más.

Se rezaga el Sistema Anticorrupción en Guerrero

El Sur, Periódico de Guerrero

El Sistema Estatal Anticorrupción de Guerrero tiene ya su primer pero significativo rezago: el Congreso del estado no atendió la designación de un comité de selección, encargado a su vez de elegir al Comité Participación Ciudadana, es decir, a uno de los órganos que componen el sistema anticorrupción y sin el cual no puede comenzar a funcionar.

En Guerrero, sobre todo el Ejecutivo, había sido cuidadoso para que la reforma constitucional y la creación o reforma de algunas leyes para dar viabilidad al sistema anticorrupción se aprobaran en tiempo y forma; pero en la implementación de esta política ya aparecieron los primeros obstáculos, que pueden derivar en el empantanamiento del sistema local, como ya sucedió en el orden federal.

La Ley del Sistema Estatal Anticorrupción, publicada el 18 de julio de 2017 y que entró en vigor el 1 de enero de 2018, establece los pasos necesarios para designar a los miembros del Comité de Participación Ciudadana (CPC), uno de cuyos cinco integrantes presidirá al órgano que coordinará el mencionado sistema. Esto significa que sin este procedimiento no puede iniciar sus funciones el sistema anticorrupción.

Hay una etapa previa a la elección del CPC, y es que los diputados deben nombrar primero a una comisión de selección, integrada por personalidades de los sectores académico, investigación y de las organizaciones de la sociedad civil, que se encargará de designar a los miembros del CPC.

El problema es que el Congreso del estado no cumplió con los tiempos establecidos en la ley que ellos mismos aprobaron para nombrar a la comisión de selección. El plazo se venció en los primeros días de abril de 2018 y dicha comisión aún no existe, es más, ni siquiera se conoce alguna convocatoria. El artículo segundo transitorio de la Ley del Sistema Estatal Anticorrupción dice a la letra: “Dentro de los noventa días siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley [lo cual sucedió el 1 de enero de 2018], el Congreso del Estado, deberá designar a los integrantes de la Comisión de Selección”. No hubo tal y su omisión repercutirá de manera significativa en los tiempos de construcción del sistema.

En esta entrega abordaremos el estado que guardan los sistemas anticorrupción en los estados y las dificultades que han presentado en su construcción, de manera particular cómo se han designado los CPC, como una de las piezas clave del sistema.

 Paréntesis

 Antes de avanzar sobre el sistema anticorrupción, me permito llamar la atención sobre un tema diferente, pero que ejemplifica las resistencias y lo que piensan todavía muchos funcionarios respecto de la rendición de cuentas en el estado de Guerrero.

Hace algunos meses, un funcionario del actual ayuntamiento de Mártir de Cuilapan, le dijo a uno de nuestros compañeros de Cimtra-Guerrero, que realizaba la evaluación de transparencia en ese municipio: “para qué quieren que se transparente la información, eso sólo trae problemas; mejor impartan talleres para enseñarnos cómo esconder la información”.

Esto viene a cuento porque nos enteramos que una funcionaria que trabaja en la Dirección General de Transparencia de la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental “recomendó” a servidores públicos, en un taller sobre el tema, que tuvieran “cuidado” con un servidor (“un periodista de El Sur”) porque, comentó, me dedicaba a solicitar información gubernamental sólo para “evidenciar” públicamente a las dependencias.

La anécdota no tendría importancia si no viniera del área que precisamente tiene la misión de promover el cumplimiento de las obligaciones de transparencia y el acceso a la información en el Ejecutivo del estado y además emitida por una servidora pública. El hecho me parece muy grave y sólo espero que esta posición de la funcionaria no sea parte de una política deliberada de esa secretaría.

Por otra parte, puedo comentar que, efectivamente, me dedico a solicitar información para conocer, analizar, escudriñar, comparar y tratar de agregarle valor a la información respecto de las actividades que realizan no sólo el gobierno del estado, sino los demás poderes, los ayuntamientos, los organismos autónomos y en general todas las dependencias públicas, a efecto de que los lectores tengan una perspectiva diferente y mejor sustentada. Nuestro trabajo no tiene como fuente principal las declaraciones de los actores públicos y sus actividades, sino que en Monitor de Guerrero regularmente la información proviene de las respuestas a solicitudes de información. Me parece que es una buena forma de documentar con evidencias lo que sucede en el sector público para tratar de explicar acontecimientos que difícilmente serán narrados por los políticos y funcionarios, quienes casi siempre esconden en sus dichos lo que realmente sucede en sus gestiones.

 Los avances en el país

Regresando al tema principal, la construcción de los sistemas anticorrupción (nacional y estatales) ha sido un proceso cuesta arriba porque ha encontrado todo tipo de resistencias. El propio sistema nacional tiene hoy varios de sus integrantes ausentes, lo que no le han permitido operar plenamente; no se han nombrado los magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa ni al fiscal anticorrupción, tampoco varios de los sistemas estatales se han operativizado, como el de Guerrero.

Considerando que el CPC nacional tiene la facultad de establecer coordinación con sus similares a nivel estatal, ha realizado un monitoreo sobre la adecuada constitución de los sistemas locales anticorrupción.

De acuerdo con información del CPC nacional y con datos al 22 de febrero, faltan aún seis Congresos estatales para que nombren a su comisión de selección del CPC, éstos son Baja California, Campeche, Chiapas, Ciudad de México, Guerrero y Tlaxcala. En el caso de las entidades que ya nombraron comité de selección, pero que aún no cuentan con CPC están Baja California Sur, Morelos, Nuevo León, Quintana Roo, Sinaloa y Veracruz. A esa fecha, sólo 20 estados cuentan con CPC, lo cual representa el 62.5 por ciento del total de entidades.

Procesos cuestionados

Las leyes de nueva generación, relacionadas con la rendición de cuentas (Ley general de transparencia, ley general del sistema anticorrupción) contemplan que los procesos de designación de integrantes de los nuevos organismos (órganos garantes de la transparencia, comisiones de selección, comisiones de participación ciudadana) se realicen de manera abierta, transparente y con la observación de los ciudadanos.

Incluso, organizaciones de la sociedad civil han logrado que algunas normas se legislen bajo el principio de parlamento abierto, que es una modalidad con activa participación ciudadana, y han exigido que en los nombramientos de los titulares de dependencias relacionadas (auditor superior de la federación, magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, fiscal federal anticorrupción) haya reglas claras y transparentes, con procesos abiertos, a efecto de que se garantice el arribo de los mejores candidatos a esos puestos.

Pero esta tendencia de apertura y transparencia no se ha reflejado en los estados, donde se deben construir a nivel local las instituciones necesarias para estar en condiciones de formar parte de los sistemas nacionales de transparencia, fiscalización, transparencia y anticorrupción.

En Guerrero, la integración de este tipo de organismos ciudadanos o con autonomía respecto de los poderes, no ha sido la más pulcra ni transparente; sólo hay que recordar el proceso reciente de elección de los comisionados del Instituto de Transparencia del estado para concluir que persiste la intromisión de actores externos.

Las designaciones en puerta, tanto de la comisión de selección como del CPC del sistema estatal anticorrupción, están en riesgo de correr la misma suerte. Y esta opacidad y simulación no es privativa de Guerrero, sino que ha proliferado en varios estados de la república.

En Oaxaca, por ejemplo, la organización Nosotrxs denunció que el proceso de integración del CPC estatal fue sido opaco, tendencioso y apresurado, ya que “A destiempo y con opacidad, se designaron a los integrantes de esta Comisión de Selección, en la cual se puede advertir que, salvo un par de excepciones, no se cumplen las reglas de tener personajes destacados de la academia o la sociedad civil. Esto pone en duda la adecuada instalación del Comité de Participación Ciudadana, para la cual personajes destacados que cumplían con las condiciones requeridas han sido desestimados”.

En Sonora “hubo parcialidad y manoseo para favorecer al PRI”, según denunció uno de los candidatos a ocupar un sitio en el CPC estatal, Juan José Duarte Bravo, quien agregó que “la deliberación sobre los participantes seleccionados no fue pública, sino que se hizo mediante cédulas a puerta cerrada y el procedimiento no se apegó a los estándares de transparencia”.

También en Zacatecas hubo denuncias en el sentido de que una de las designadas no cumplía con los requisitos establecidos en la convocatoria. La denuncia la realizó la diputada local Lorena Oropeza Muñoz.

En Aguascalientes, cuatro aspirantes que participaron en la convocatoria para integrar el CPC del estado manifestaron irregularidades en el proceso de selección de consejeros y promovieron un amparo contra la conformación de dicho comité. El Juzgado Quinto de Distrito ya admitió el recurso legal y actualmente está en proceso.

En Guerrero

La construcción del sistema estatal anticorrupción en Guerrero será un proceso complejo, ya que se trata de una institución nueva que involucra en su operación a varias dependencias, pero sobre todo, que implica la generación de políticas y procedimientos novedosos que deberán remover numerosas inercias y vicios vigentes en la administración pública del estado. El sistema tendrá en el comité coordinador a su componente directriz y más importante y estará integrado por un representante del Comité de Participación Ciudadana, quien lo presidirá; el titular de la Auditoría Superior del Estado de Guerrero; el titular de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; el titular de la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental; el Presidente del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado; el comisionado presidente del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; y un representante del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado.

Prácticamente todos los integrantes están en espera de sumarse al sistema, sólo falta el CPC, y antes, la integración de la comisión de selección del CPC, que deberá ser nombrada por el Congreso del estado. En el caso de los cinco integrantes del CPC, la ley establece que deberán ser ciudadanos “de probidad y prestigio que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción en el Estado”.

Este el punto ha provocado numerosas inconformidades en los procesos de integración de los CPC en otros estados, ya que se denuncia que se eligen personas “a modo” y cercanas a funcionarios y políticos. En Guerrero esperamos que las autoridades gubernamentales que regularmente deciden o influyen en nombramientos detrás de bambalinas, se apeguen a lo que dice la norma y sean congruentes con todo lo que se dice en los antecedentes y considerandos de la Ley Estatal Anticorrupción.

Tan importante como la designación de los miembros del CPC es el proceso de nombramiento de los cinco ciudadanos de la comisión de selección. Este proceso también debe ser lo más pulcro y transparente posible. La mecánica es que el Congreso del estado convoque a instituciones de educación superior y de investigación del estado, para proponer a tres candidatos que integren dicha comisión de selección. Éstos deberán destacarse “por su contribución en materia de fiscalización, de rendición de cuentas y combate a la corrupción”.

Pero los legisladores también convocarán a organizaciones de la sociedad civil e investigadores especializados en materia de fiscalización, de rendición de cuentas y combate a la corrupción, para seleccionar a dos miembros.

Sin embargo, los diputados guerrerenses atendiendo primero los asuntos relativos a sus próximos cargos, no convocaron ni designaron a la comisión de selección, no obstante que la ley estatal anticorrupción establece que este proceso tendría que ocurrir dentro de los noventa días siguientes a la entrada en vigor de la ley, es decir, el 1 de enero de 2018.

Comenzó mal la implementación del sistema anticorrupción de Guerrero. ¿Habrá en el sector público quien esté interesado en echar a caminar el sistema, más allá de que sea una obligación dictada por la Constitución?