Sin control, la publicidad oficial en el estado

El Sur, Periódico de Guerrero

La discusión sobre los gastos de publicidad oficial está más vigente que nunca; el Congreso de la Unión tiene como fecha límite hasta el 30 de abril para reglamentar el artículo 134 de la Constitución en materia de publicidad oficial, esto como resultado de una resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitida el 15 de noviembre de 2017, por un amparo interpuesto por la organización Artículo 19 sobre la omisión legislativa en esta materia.

El estado de Guerrero es un claro ejemplo de cómo los recursos destinados a la publicidad oficial se gastan de manera discrecional, poco transparente y sin controles, y esto incluye a los tres poderes, ayuntamientos, partidos y órganos autónomos. Nadie sabe cuáles son los criterios para la asignación de los recursos, ni por qué se contrata a medios de dudosa circulación; tampoco cuánto se le proporciona a cada uno y por qué no se difunde el nombre de los medios que reciben dinero público y sus contratos.

El caso más visible de este modus operandi es el Ejecutivo del estado, por la gran cantidad de recursos que gasta en el rubro de comunicación social. El gobierno estatal no publica la información referente a este tema, o lo hace de manera parcial, y las solicitudes de información que se le presentan –como lo han hecho varios periodistas del estado–, casi nunca son respondidas satisfactoriamente.

Con datos de los ejercicios 2016 y 2017 se puede corroborar lo antes dicho. De acuerdo con el documento Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto de Egresos de la Cuenta Pública del Ejercicio Fiscal 2016 del Poder Ejecutivo del estado, en 2016, el gobierno tuvo un sobreejercicio de recursos verdaderamente desmesurado, ya que tenía aprobado un gasto para “Servicios de comunicación social y publicidad” de 67.3 millones de pesos, pero al 31 de diciembre de ese año ejerció 519.6 millones, es decir, casi siete veces más de lo programado inicialmente.

Los 67.3 millones se distribuían entre 20 dependencias del Ejecutivo, pero hubo algunas que concentraron la mayor parte del gasto, según la fuente consultada. La Oficina del Gobernador, que no tenía programado un solo peso por este concepto, al final ejerció 331 millones de pesos, que representan el 63.7 por ciento del total de servicios de comunicación social y publicidad en 2016.

Otro ejemplo drástico es la Secretaría de Turismo, que tenía aprobados ocho millones y al final de 2016 gastó 53.6 millones de pesos. La Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional, por su parte, inicialmente no tenía programado ningún recurso y al final gastó 17 millones. La Secretaría de Finanzas y Administración también dio un salto significativo al pasar de 2.2 millones de pesos originalmente aprobados a 84.2 millones de pesos ejercidos al final de 2016.

Varias dependencias del Ejecutivo estatal, a las cuales se les había programado un presupuesto para comunicación social y publicidad, al final les quitaron ese recurso, como es el caso de las Secretarías de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ordenamiento Territorial; Educación de Guerrero, Economía y Desarrollo Económico; Contraloría y Transparencia Gubernamental, de la Juventud y la Niñez, y de la Mujer.

A otras les disminuyeron significativamente el gasto: Secretaría de Seguridad Pública, de Salud, Protección Civil, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Desarrollo Social y Sagadegro.

Esta tendencia de los sobreejercicios en el gasto de servicios de comunicación social y publicidad no es sólo de Guerrero.  Por ejemplo, en el gobierno de la república es una práctica constante, especialmente en la gestión del presidente Enrique Peña Nieto, ya que en lo que va del sexenio, de 2013 a 2017, se han gastado más de 38 mil 247 millones de pesos destacando los sobrejercicios de 49 por ciento en 2013, 35 por ciento en 2014, 80 por ciento en 2015 y 134 por ciento en 2016, según datos de la organización Fundar, Centro de Análisis e Investigación.

Pero ni el más alto porcentaje de sobreejercicio del gobierno federal (134 por ciento) se parece al de Guerrero, que en 2016 alcanzó el 672 por ciento, una cifra que merece una explicación, ya que si bien no es ilegal, sí es evidentemente desproporcionado en un estado en el que persisten altos niveles de pobreza.

Los 519.6 millones de pesos que se gastaron en Guerrero en 2016 en comunicación social y publicidad, son mayores a los recursos ejercidos por la mayoría de las entidades y dependencias del Ejecutivo, y sólo tuvieron un gasto más alto las secretarías de Educación, Finanzas y Administración, Salud, Agricultura, Desarrollo Urbano y Seguridad Pública.

Respecto del ejercicio 2017, actualmente está en proceso de revisión de la cuenta pública de ese año y por lo tanto no hay documentos disponibles. Sin embargo, hay otras normas que sí obligan a transparentar este tipo de gastos, como la Ley 207 de transparencia, que en su artículo 81, fracción XXIII, mandata la difusión de “Los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y publicidad oficial desglosada por tipo de medio, proveedores, número de contrato y concepto o campaña.”

Al hacer la revisión del Sistema de portales de obligaciones de transparencia (Sipot), no hay en la lista de secretarías y dependencias del Ejecutivo una que dé idea de quién ejerce los recursos de comunicación social del gobierno estatal. Por eso recurrimos a la Ley orgánica de la administración pública de estado, y ahí se establece que es el área del Jefe de la Oficina del Gobernador a la que le corresponde “Conducir, coordinar y evaluar las tareas de comunicación social de la Oficina del Gobernador y coordinar en esta materia, las acciones de las Secretarías, dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal” además de “Coordinar, con el apoyo de las Secretarías, dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal, la realización de programas o campañas específicas de comunicación social, en términos de las disposiciones aplicables, así como la emisión de boletines y comunicados que se difundirán por los medios de comunicación”, según el artículo 40 de esa norma.

Pero en el Sipot, el Jefe de la Oficina del Gobernador no tiene datos sobre los gastos de comunicación y en su portal sólo publica un documento de la Sefina denominado “Calendario de Egresos del Ejercicio Fiscal 2017”, en el que se informa que hay un gasto de 69.9 millones de pesos para comunicación social y publicidad. No agrega la modalidad de asignación, a qué medios les proporciona recursos, con qué criterios, ni tampoco publica los contratos, tal y como los omitió en 2016.

Urge reglamentar

De acuerdo con Artículo 19, el presupuesto en materia de publicidad oficial en México se ejerce sin control y se usa para la promoción personalizada de los funcionarios y gobernantes, trascendiendo el ámbito de los derechos a la libertad de expresión y a la información, al control indirecto en las distintas líneas editoriales de los medios de comunicación.

Agrega en su diagnóstico que “los entes públicos no tienen reglas a las cuales sujetar la asignación de recursos y el gasto se ejerce de manera excesiva, discrecional, arbitraria y discriminatoria. Así, la publicidad oficial condiciona las relaciones entre medios y gobiernos, promoviendo o eliminando la pluralidad de líneas editoriales, ya que numerosos medios en el país dependen de ésta para mantener la publicación de sus contenidos”.

Concluye que en México, la dependencia de los medios del gobierno establece un estado de censura indirecta que ocasiona que la información que proveen se dicte o apruebe desde las mismas oficinas gubernamentales.

 ¿Y los otros sujetos obligados?

 Pero el gobierno del estado no es el único omiso en publicar su información sobre comunicación social. La revisión del Sipot de algunos sujetos obligados permitió observar que son muy pocos los que reportan estos datos, siempre de manera parcial, lo que confirma la discrecionalidad y falta de controles para asignar la publicidad oficial.

Por ejemplo, el Congreso del estado, para no publicar esta información, argumenta que “la estrategia de comunicación social del Congreso del estado de Guerrero se lleva a cabo a través de la página oficial y en redes sociales, por lo que no se presupuestan recursos para la ejecución de campañas de publicidad”. Sin embargo, en otro documento denominado Programa Operativo Anual, se enumeran actividades como “Renovación de contratos con medios locales y estatales”, “Boletines de prensa, infografías”, cuyos gastos se relacionan directamente con la comunicación social.

La Universidad Autónoma de Guerrero también es opaca en este tema, pero su argumento es otro: “con fundamento en el art. 74 de la Ley número 207 de Transparencia y acceso a la información pública del estado de Guerrero, la universidad se reserva los datos de información, con la finalidad de salvaguardar la integridad de las personas contratadas, por la inseguridad que impera en nuestro estado”.

Hay ayuntamientos, de los que se revisaron al azar, que no publican ni un dato respecto de sus gastos de comunicación social, como Tixtla de Guerrero, Atoyac, Cochoapa, Juan R. Escudero, Ometepec; otros organismos, como el Tribunal Estatal Electoral, aseguran que en 2017 no ejercieron recursos destinados a gastos de comunicación social (no obstante sus evidentes mensajes transmitidos por televisión). Por su parte, el ayuntamiento de Eduardo Neri publica información poco verosímil sobre este tema, pues asegura, según los datos del Sipot, que en los ejercicios 2016 y 2017 no ejerció recursos para comunicación social.

 Los que sí

El ayuntamiento de Iguala sí transparenta la mayor parte de su información sobre comunicación social. En 2017 gastaron poco más de cinco millones 835 mil pesos en este rubro, todos por adjudicación directa, y además publica los contratos celebrados con cada medio. Declara que no usó los tiempos oficiales. Y tampoco tiene un programa anual de comunicación social.

Por su parte, Chilpancingo reporta un gasto de 14 millones 575 mil pesos en 2017, también asignados por adjudicación directa. No publica los contratos, aunque sí los nombres de los medios que recibieron recursos. No reportó un programa anual de comunicación ni hizo uso de los tiempos oficiales.

Taxco reporta que en 2017 ejerció 646 mil 500 pesos; Zihuatanejo, por su parte, sólo tiene reportado el semestre julio-diciembre de 2016, con un gasto en comunicación por 928 mil 634 pesos.

Acapulco publica que gastó 43 millones 832 mil pesos en el ejercicio 2017 y enlista las facturas que el entregaron sus proveedores de estos servicios. En el caso de los contratos, ha encontrado un atajo legal para no publicarlos por la siguiente razón: “El rubro de versión pública de los contratos, corresponde a información de las obligaciones nuevas de transparencia, con las que se cuenta un periodo de hasta dos años para su publicación, en términos de los lineamientos técnicos generales para la publicación de la información; dichos contratos se encuentran en proceso de elaboración de versiones públicas, no obstante se publica la versión pública de la factura, misma que se considera información equivalente”.

No parece lógico que no haya elaborado los contratos con los medios del ejercicio 2017, pues es información que se genera cotidianamente desde el momento en que hacen la adjudicación directa, por lo que no necesitan dos años para publicarlos.

 Bases mínimas

 En esta coyuntura, 85 organizaciones civiles, académicas y empresariales, así como expertos, medios de comunicación y periodistas suscribieron las “Bases mínimas para la regulación de la Publicidad Oficial” y exhortaron al Congreso de la Unión a cumplir en tiempo y forma.

Algunas de estas bases son: Se requiere legislar una ley general que atienda a los tres órdenes de gobierno; definir criterios de asignación basados en la idoneidad; asimismo, máxima publicidad de las autoridades como de los medios de comunicación, para contar con una rendición de cuentas eficaz y controlar el uso de la publicidad oficial, además de transparencia y regulación de la medición de audiencia, circulación, visitas y rating.

Otros puntos son: contenidos de utilidad pública y libres de promoción personalizada, fomento a la pluralidad y a la diversidad, mecanismos de control eficaces y uso racional de los recursos públicos, además de que la publicidad oficial debe ser siempre identificable.

Guerrero, reprobado en transparencia, según diagnóstico del Itaigro

El Sur, Periódico de Guerrero

El porcentaje promedio de cumplimiento de las obligaciones de transparencia de los 208 sujetos obligados o dependencias públicas registrados en el estado de Guerrero es de 39.6 por ciento, según la verificación diagnóstica concluida en diciembre de 2017 por el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del estado de Guerrero (Itaigro).

Lo grave de esta información es que hay 36 sujetos obligados que no habían cargado ni un solo dato a la plataforma nacional de transparencia a esa fecha, y de éstos, 24 son ayuntamientos, siete del Ejecutivo, tres paramunicipales (organismos municipales de agua potable) y dos partidos políticos. Esto significa que 17.3 por ciento de las dependencias que tienen la obligación de publicar su información en la plataforma, todavía no lo han hecho, no obstante que se han dado prórrogas de varios meses y muchas facilidades de asesoría y capacitación para que estuvieran en condiciones de hacerlo.

Pero adicionalmente otras 32 dependencias públicas no fueron verificadas por diferentes circunstancias, siete en el caso de los ayuntamientos y ocho del Ejecutivo. También, siete sindicatos y siete juntas locales de conciliación y arbitraje -éstos supuestamente porque son sujetos obligados recién incorporados al sistema-; uno del poder Judicial, un organismo autónomo y un organismo de agua potable.

En total, 68 dependencias no tienen ninguna información publicada, y esto representa 32.6 por ciento del total, es decir, en Guerrero un tercio de las instituciones públicas obligadas a transparentar sus actividades no lo han hecho.

Hay otro grupo de 50 sujetos obligados, que representan el 24 por ciento del total, que no alcanza ni el 20 por ciento de cumplimiento de sus obligaciones de transparencia. Esto se traduce en que en Guerrero hay 118 dependencias públicas cuyo nivel de atención a sus obligaciones de transparencia que establece la ley es bajísima, ya sea porque no han subido ningún dato o porque están por debajo del 20 por ciento de cumplimiento. Esto no es bueno para Guerrero y se requieren acciones urgentes.

En contraparte, hay un grupo de sólo 51 sujetos obligados (24.5 por ciento del total) que cumplen medianamente o de manera destacada con sus obligaciones de transparencia, ya que en sus evaluaciones obtuvieron porcentajes por arriba del 60 por ciento. Entre éstos se encuentran 30 dependencias del Ejecutivo, ocho ayuntamientos, seis organismos autónomos, dos partidos políticos, y dos del poder Legislativo, entre los más relevantes.

La evaluación

Por vez primera, el Itaigro realizó, con su propio personal, un monitoreo a la transparencia de los sujetos obligados o dependencias públicas de la entidad. En 12 años de existencia, el órgano garante no había efectuado ningún tipo de monitoreo, no obstante que las diferentes normas siempre han establecido la obligación de hacerlo.

Esta primera revisión del órgano garante puede considerarse como una de las últimas actividades importantes de los anteriores comisionados; es un resultado neto de las reformas a la legislación de transparencia de los años recientes, que exige a todos los institutos de transparencia del país realizar una revisión diagnóstica a las obligaciones de transparencia publicadas en la plataforma nacional de transparencia durante 2017. Pero a partir de 2018, esta actividad deberá realizarse cuando menos dos veces al año y los resultados ahora sí tendrán efectos vinculantes, es decir, el propio instituto o cualquier ciudadano podrán exigir el cumplimiento del 100 por ciento de las obligaciones de transparencia, ya que de lo contrario, podrá haber sanciones para los incumplidos.

Persisten las resistencias

Los resultados de la verificación diagnóstica son conocidos por cada uno de los sujetos obligados, ya que la revisión fue realizada de manera coordinada entre el personal del Itaigro y los titulares de las unidades de transparencia. A cada uno, pues nadie cumplió con el 100 por ciento, se le entregó un pliego de recomendaciones para subsanar las deficiencias en el cumplimiento de sus obligaciones en un plazo perentorio. Hubo, sin embargo, muchas dependencias que hicieron caso omiso.

Por ejemplo, sobresalen aquellos sujetos obligados que además de obtener cero de calificación por no haber publicado ningún dato en la plataforma nacional, tampoco atendieron el exhorto del órgano garante. Es el caso de la Secretaría de Cultura, Agroindustrias del Sur, Comisión Estatal del Arbitraje Médico, Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública, el Colegio de Educación Profesional Técnica, Instituto del Deporte, los Fideicomisos Bahía de Zihuatanejo y Guerrero Industrial.

Están en el mismo caso el Consejo Estatal de Políticas Públicas, la Casa Guerrero en la Ciudad de México, la Universidad Intercultural del estado, el Partido del Trabajo, las comisiones de agua potable de Buenavista de Cuéllar, Chilpancingo, Taxco y Tixtla.

Entre los ayuntamientos que no han subido información y no atendieron la recomendación del Itaigro están Juan R. Escudero, Arcelia, Cocula, Cuajinicuilapa, José Joaquín de Herrera, Mártir de Cuilapan, Petatlán, Tecpan, Tlalixtaquilla, Xochihuehuetlán y Xochistlahuaca.

También Acatepec, Atlamajalcingo, Copalillo, Cualac, General Canuto Neri, Metlatónoc, San Luis Acatlán, Tixtla, Tlapa, Zapotitlán, Alpoyeca, Azoyú, Copanatoyac, Cuetzala, Igualapa, Leonardo Bravo, Mochitlán, Tecoanapa, Tlalchapa, Xalpatláhuac y Zitlala.

Pero hubo muchos otros casos que aun cuando se destacaron por obtener promedios altos de calificación, no entregaron su informe para corregir sus deficiencias. Es el caso de las secretarías de Finanzas y Administración, y General de Gobierno, y el ayuntamiento de Acapulco. En general, el Itaigro registró 80 dependencias que entregaron informe de subsanación de deficiencias, 91 no lo hicieron, y 19 lo entregaron con observaciones.

Los que sí

Hay un puñado de sujetos obligados que sí está cumpliendo con la publicación de su información de oficio. De acuerdo con el reporte del Itaigro hay siete dependencias del Ejecutivo que tienen porcentajes por arriba del 90 por ciento, dos ayuntamientos (Acapulco y Pilcaya), pero también el Partido Revolucionario Institucional, el Congreso del estado, el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana y el propio Itaigro. En total, 12 dependencias con niveles satisfactorios de cumplimiento, apenas 5.7 por ciento de los 208 sujetos obligados.

También hay dependencias que se ubican entre el 80 y 89 por ciento de cumplimiento, entre éstas, nueve del gobierno del estado, el Partido Verde Ecologista de México, la Auditoría Superior del Estado, el Tribunal Superior de Justicia del Estado, la Universidad Autónoma de Guerrero, la Comisión Estatal de Derechos Humanos, y el Centro de Rehabilitación Infantil Teletón CRIT-Guerrero.

Aunque todavía son pocas las dependencias de Guerrero que están cumpliendo, estamos en un momento en que es necesaria la intervención de la ciudadanía. La información que se obtiene como resultado de las políticas de transparencia y de información gubernamentales sólo tendrá una utilidad social en la medida en que los ciudadanos la empleen para resolver problemas, para ejercer sus derechos y para exigir una mejor y más eficaz gestión pública.

Desde 2002 hemos exigido, junto con otras personas y organizaciones, que las instituciones gubernamentales del estado transparenten su información, y hasta hoy se observan algunos resultados palpables. Por eso ahora toca a los ciudadanos, grupos organizados, estudiantes, investigadores y periodistas revisar, analizar y evaluar la actividad gubernamental a través de la información que publican.

Desafortunadamente no hay una cultura para realizar este tipo de ejercicios -que hacen diferente a una ciudadanía activa del clientelismo y otras prácticas de manipulación-; la promoción para que la información pública tenga una utilidad social será un proceso cuesta arriba, pero necesario y en el que pueden contribuir sectores conscientes y de avanzada del propio aparato gubernamental.

Los medios de comunicación también tienen una función importante. Desde ya, pueden revisar la plataforma nacional de transparencia para analizar la información que publica cada dependencia, y cuestionar, analizar, presentar solicitudes de información sobre los datos que aún queden oscuros; es una forma de periodismo de investigación, del que todavía hay poco en Guerrero.

En la medida en que la población haga suyos estos mecanismos y conozca y analice la información de lo que hacen sus gobernantes, en esa medida tendrá la posibilidad de exigir que los recursos se ejerzan con eficiencia y eficacia, que le construyan obra pública, y que le presten servicios de educación y salud de calidad, entre otros temas.

Política de transparencia

Desde 2014 hay una política nacional de transparencia en México, que en el plano legislativo se concretó con las reformas a la Constitución y la promulgación de la Ley General de Transparencia. Son cuatro años en que los sujetos obligados han sido informados de sus obligaciones, han tenido oportunidades de capacitación y asesoría, tanto del INAI como del Itaigro, y hasta se les concedieron dos prórrogas para tener 100 por ciento de su información en la plataforma nacional de transparencia. Todo esto sin contar que desde junio de 2006 todas las dependencias saben que deben publicar información básica sobre sus actividades y finanzas, sin importar si hay cambios de gobierno. Son compromisos institucionales.

Pero el panorama actual que presenta el estado no es muy alentador, los datos duros del diagnóstico realizado por el Itaigro muestran rezagos preocupantes. ¿Qué hace falta para que haya un cumplimiento cabal?

Sin duda está presente el desinterés de los titulares de los sujetos obligados y una manifiesta oposición a cumplir con la ley, pues se piensa todavía que los recursos públicos son patrimonio de los gobernantes, y que la transparencia sólo entorpece ese camino.

Los cambios que se busca introducir en la gestión pública –como la transparencia, la rendición de cuentas o la evaluación de las políticas y programas públicos–, implican capacitación, nuevos procedimientos, adecuaciones a las estructuras, son procesos lentos, con resistencias, inercias y oposiciones al cambio. Y aunque han madurado varias de las etapas, ya es tiempo de emplear el componente coercitivo, el de las sanciones, que hasta hoy es desconocido en Guerrero, ya todavía en el estado nadie ha sufrido consecuencias por no acatar la ley. Al día de hoy, esa dimensión de las sanciones no se ha desarrollado, ni por la Secretaría de Finanzas y Administración ni por el Itaigro, por lo que está coja la política de transparencia en Guerrero.

Lo que no ayuda

La semana anterior, el presidente comisionado del Itaigro, Pedro Arzeta García, “reconoció el esfuerzo del alcalde Jesús Tejeda por garantizar al ciudadano el acceso a la información de acuerdo con lo que marca la ley en la materia”, según información del instituto publicada en su red social.

En el mismo acto de toma de protesta del comité de transparencia de Chilpancingo, el comisionado Francisco González Tapia Gutiérrez expresó que “debo reconocer que el Instituto de Transparencia, si bien es cierto es el órgano garante a nivel estado, no podría cumplir con sus obligaciones si no estuviera auxiliado por los sujetos obligados por eso el día de hoy, esta recomposición del órgano municipal, abona a que la transparencia en el estado se suscite adecuadamente (sic)”.

Ambos comisionados conocen perfectamente el diagnóstico del estado en materia de transparencia, pues el propio instituto se encargó de realizarlo. También saben que el ayuntamiento de la capital tiene bajísimos niveles de transparencia en la plataforma nacional (apenas 22 por ciento) y ni siquiera tiene un apartado de transparencia en su portal electrónico.

Los comisionados también saben, porque firmaron dos acuerdos de incumplimiento de entrega de información en contra del ayuntamiento de Chilpancingo apenas el 1 de marzo, que este gobierno municipal no es el más dispuesto a cumplir con el derecho de acceso a la información de los ciudadanos.

Entonces la pregunta es ¿cuál es reconocimiento que merece el presidente municipal capitalino en materia de transparencia? El Itaigro es un organismo autónomo que debe cuidar lo que dice y hace; no abona en nada que los comisionados reconozcan merecimientos donde no los hay, y tal vez sea mejor que contribuyan a que los ciudadanos confiemos en ese organismo, al que la mayoría de los comisionados anteriores se encargaron de desprestigiar.

La ecuanimidad en las declaraciones, ejercer su autonomía e independencia respecto de los poderes, y mucho trabajo es lo que se necesita en el organismo en este momento.