Ley General de Transparencia

El Sur de Acapulco

La reciente aprobación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información traerá cambios importantes, benéficos para las y los ciudadanos del estado de Guerrero, que usualmente ocupa los peores lugares del país en esta materia. Quizás más que ningún otro estado, la nueva ley contribuirá a compensar precisamente esa asimetría que guarda con respecto de las otras entidades.
Los candidatos que resultaron electos y que conformarán en breve el sector público guerrerense (gobernador del estado, diputados del Congreso local y presidentes municipales), deben dejar ya el festejo y ocuparse de uno de sus primeros retos urgentes: diseñar una estrategia que les permita organizar y difundir la información pública gubernamental de manera muy diferente de como la habían realizado los gobiernos anteriores y actual, pues la ley general de transparencia es mucho más rigurosa y procurará establecer una especie de “estandarización” de los procedimientos tanto para el acceso a la información como de las obligaciones de transparencia en todo el país, por medio de un sistema nacional.
Si los electos no reaccionan pronto, el nuevo sistema nacional –cuyo Consejo Nacional, por cierto, se instala hoy al mediodía– colocará a las dependencias a la vista de todo el país, por sus opacidad, negligencia o reticencia, y las complicidades locales que antes solapaban su opacidad, en esta ocasión ya no serán muy útiles.
En esta entrega comentaremos algunas secciones de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información que consideramos tendrán consecuencias en beneficio de los ciudadanos de Guerrero, quienes no quieren dar un cheque en blanco a los nuevos gobernantes.

Sistema nacional de transparencia

Una de las innovaciones más relevantes de la Ley General de Transparencia es la creación del Sistema Nacional de Transparencia, integrado por los órganos garantes de las entidades federativas –ahí estará representado el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información del estado de Guerrero–, la Auditoría Superior de la Federación, el Archivo General, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y, desde luego, el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (Inai, antes Ifai). Este sistema deberá conformarse como un conjunto orgánico y articulado de los organismos e instituciones que lo integran, pero también de procedimientos, de instrumentos y de políticas en el ámbito de la transparencia.
Su finalidad es coordinar y evaluar las acciones relativas a la política pública transversal de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, así como también establecer e implementar los criterios y lineamientos de conformidad con lo señalado en el texto sexto de la Constitución y de la Ley General de Transparencia.
Una de las actividades que se consideran fundamentales del sistema nacional será el establecimiento de la Plataforma Nacional de Transparencia, la cual permitirá a los ciudadanos ejercer su derecho de acceso a la información de una manera rápida, sencilla y gratuita, pues esta plataforma alojará el catálogo total de dependencias que señala la ley. En Guerrero, el total de instituciones gubernamentales obligadas por la ley es de más de 160, aunque actualmente sólo las dependencias del Ejecutivo estatal, el municipio de Acapulco y algunos organismos autónomos cuentan con una plataforma electrónica de acceso a la información, tal vez ese número no llega a 70 en todo el estado.
Sin duda, con la puesta en marcha de esta plataforma nacional, los mecanismos de acceso a la información mejorarán notablemente en los estados, pues serán más eficientes, incluirán a la mayoría de las dependencias públicas del sector público y tendrán funciones para presentar recursos de revisión; también considerarán la instalación de un buscador que será útil a los ciudadanos para encontrar información en los portales, en las solicitudes y en las respuestas.
Y aunque el actual sistema Info Gro dejará de funcionar en cuanto comience a operar la plataforma nacional, no hay que dejar de reconocer que ha sido la única decisión gubernamental importante –en nueve años– que facilitó enormemente la presentación de solicitudes de información. Si se revisan las cifras, el sistema Info Gro permitió que el número de solicitudes se incrementará en más de 600 por ciento, y el aumento pudo ser mayor si se hubiran incluido todas las instituciones gubernamentales del estado.
La plataforma nacional también considera en su diseño un aspecto que posiblemente tenga mucha utilidad en Guerrero: no todas las personas cuentan con computadora ni acceso a internet, por lo que se establecerá que las personas que no tengan internet puedan llamar por teléfono tradicional a un 01 800, y un centro de atención telefónica en el INAI atenderá esas solicitudes telefónicas y las conducirá a través de la plataforma a la dependencia correspondiente, sea federal, estatal o municipal.

Portal de obligaciones de transparencia

La plataforma nacional también funcionará como ventana para que todas las dependencias federales, de los estados y municipales coloquen ahí su información de oficio. Es decir, la ciudadanía ya no tendrá que buscar los portales específicos de cada dependencia, sino que en un solo lugar podrá acceder a la información pública de todo el país. Desde luego, las dependencias omisas estarán a la vista de todos, lo cual se convierte en un acicate contra la opacidad.
Uno de los grandes cuellos de botella en Guerrero es la reticencia de las dependencias públicas a publicar su información de oficio. Los diferentes monitoreos efectuados por organizaciones civiles locales y nacionales dan cuenta del bajo nivel de cumplimiento en este rubro, aun cuando es uno de los principales indicadores de transparencia de las instituciones gubernamentales.
La buena noticia para los guerrerenses es por partida doble: se incrementará el número de temas de información de oficio, y además con la ley general se homogenizarán los criterios para publicar estas obligaciones de información, es decir, las dependencias ya no podrán hacer su propia interpretación de lo que deben publicar, se tendrán que ajustar a lo que establece el artículo 70, en el que se señalan 48 incisos –la ley local sólo establece 22– y adicionalmente otros que se señalan en los artículos del 71 al 83, según la dependencia de que se trate.
Y precisamente para evitar diversas interpretaciones, el Inai construirá una metodología para la publicación y la evaluación de las obligaciones de oficio de los 48 temas.
Uno de los problemas que se prevén en el corto plazo es que habrá dependencias que no tendrán las capacidades institucionales para cumplir con esas obligaciones de transparencia. Pues es buen momento para que el gobernador electo, los alcaldes que ganaron y quienes conformarán la LXI Legislatura del Congreso del estado imaginen cómo le van a hacer para resolver los asuntos de la transparencia. Es claro que la transparencia cuesta, personal, organización, tal vez equipo, pero es una obligación formal que deben cumplir.

La información por difundir

Es pertinente destacar algunos de los temas de información que deberán dar a conocer las instituciones. Deberán cumplir, por ejemplo, con la difusión de los indicadores relacionados con temas de interés público o trascendencia social, así como los indicadores que permitan rendir cuenta de sus objetivos y resultados.
Igualmente, deberán publicar la remuneración bruta y neta de todos los servidores públicos de base o de confianza, de todas las percepciones, incluyendo sueldos, prestaciones, gratificaciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estímulos, ingresos y sistemas de compensación.
Un tema que deberán dar a conocer es la información de los programas de subsidios, estímulos y apoyos, en el que se deberá informar respecto de los programas de transferencia, de servicios, de infraestructura social y de subsidio, en los que se deberá contener lo siguiente: área, denominación del programa, periodo de vigencia, diseño, objetivos y alcances, metas físicas, población beneficiada estimada, monto aprobado, modificado y ejercido, así como los calendarios de su programación presupuestal.
La información sobre los programas también deberá contener requisitos y procedimientos de acceso, procedimiento de queja o inconformidad ciudadana, mecanismos de exigibilidad, mecanismos de evaluación, informes de evaluación y seguimiento de recomendaciones; indicadores con nombre, definición, método de cálculo, unidad de medida, dimensión, frecuencia de medición, nombre de las bases de datos utilizadas para su cálculo, formas de participación social, informes periódicos sobre la ejecución y los resultados de las evaluaciones realizadas.
El padrón de beneficiarios de estos programas deberá hacerse público y deberá contener: nombre de la persona física o denominación social de las personas morales beneficiarias, el monto, recurso, beneficio o apoyo otorgado para cada una de ellas, unidad territorial, en su caso, edad y sexo.
En el caso de la información presupuestal, las dependencias deberán publicar la información financiera sobre el presupuesto asignado, así como los informes del ejercicio trimestral del gasto, en términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental; además de la información sobre la deuda pública.
También darán a conocer los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y publicidad oficial desglosada por tipo de medio, proveedores, número de contrato y concepto o campaña.
La información de los resultados sobre procedimientos de adjudicación directa, invitación restringida y licitación de cualquier naturaleza, incluyendo la versión pública del expediente respectivo y de los contratos celebrados, así como el padrón de proveedores y contratistas y los convenios de coordinación de concertación con los sectores social y privado.
Ésta y mucha información más deberá ser publicada por todas las dependencias públicas del estado en la plataforma nacional. Los candidatos electos están a tiempo para tomar las medidas necesarias que les permitan en el corto y mediano plazo cumplir con estas obligaciones. El Itaig tendrá una función relevante en este trabajo, ya que se encargará de verificar y aprobar que las instituciones del estado están cumpliendo.
Pero con la ley general de transparencia, los ciudadanos podrán denunciar ante los órganos de transparencia estatales a aquellas dependencias que no cumplan con sus obligaciones de transparencia. Hasta hoy, esa facultad es sólo del Itaig, y en nueve años no la ha ejercido, pero con esta nueva facultad ciudadana, los casos de denuncia y, en su caso, de sanciones se multiplicarán en el estado. En otras palabras, con la nueva legislación, los ciudadanos podrán quejarse ante el Itaig de que la información de una dependencia no está en el portal electrónico, y si no la colocan, el órgano garante podrá imponer medidas de apremio que puede ser una multa de hasta 200 mil pesos.

Quién legislará

Queda pendiente la homologación de la ley local a la ley general de transparencia, que deberán hacer los diputados guerrerenses. Hasta hoy, el Congreso del estado no ha sido un órgano que haya favorecido la transparencia ni facilitado los mecanismos de acceso de información en el estado; y no sólo no ha sido un promotor de acciones y políticas en la materia, sino que, en sí mismo ha sido un organismo poco transparente, de los más opacos del estado.
Hay motivos para estar preocupados, pues el tortuguismo, incluso la reticencia con que los diputados de dos legislaturas diferentes aprobaron las dos leyes de transparencia que han regido al estado (septiembre de 2005 y mayo de 2010) sólo evidenciaron su desinterés, apatía y hasta resistencia por contribuir a generar una cultura de la transparencia. Pero también pesa sobre ellos su desprecio por la opinión ciudadana, ya que ninguna de las leyes de transparencia fue sometida a discusión pública en foros de consulta u otros mecanismos de participación ciudadana, como lo demandaron en su momento diferentes sectores.
Sería muy ambicioso pretender que la actual Legislatura trabajará en el tiempo que le resta en la armonización de la ley guerrerense con la ley general. No lo hará, porque tampoco se ha caracterizado por ser un órgano legislativo transparente.
Tocará a la siguiente legislatura hacer ese trabajo, y su inacción, en su caso, será observada más de cerca por ojos nacionales.

Discrecional, la operación del programa de fertilizante

El Sur de Acapulco

La falta de controles institucionales en el programa de fertilizante lo ha convertido en uno de los programas más irregulares del estado de Guerrero. Sus reglas de operación son muy laxas, y muy pasiva y poco efectiva la intervención de las dependencias normativas, que deben vigilar y evaluar el programa, lo que origina toda clase de desviaciones y operaciones ilegales por parte de autoridades estatales, municipales y de no pocos productores que obtienen el insumo fuera de la norma.

Antes de 2007, el programa de fertilizante se ejecutaba sin reglas de operación, o por lo menos no hay evidencia ni documentos púbicos que hagan notar lo contrario. Era parte de su tradicional operación discrecional. Fue el 8 de junio de 2007, cuando se emitieron las primeras reglas de operación y desde entonces, se han emitido versiones cada uno o dos años, que poco han cambiado entre sí. La más reciente corresponde al Acuerdo por el que se emiten las reglas de operación del programa de fertilizante y transferencia de tecnología, para el ciclo p.v. 2014, publicado en el periódico oficial del gobierno el estado de Guerrero el 11 de abril de 2014.

Independientemente de que las reglas tienen vacíos importantes en cuanto a las responsabilidades de los diferentes actores institucionales y también respecto de las pocas facultades otorgadas a los productores para vigilar el programa, lo cierto es que el control elemental que sí propone ese documento normativo, no es acatado ni por la Secretaría de Desarrollo Rural ni por la Contraloría General del estado y tampoco por la Auditoría general del estado, instituciones que según las reglas de operación, deben cumplir acciones de vigilancia.

En este número abordamos sólo una de las irregularidades del programa y cómo las dependencias normativas simplemente no actúan como les corresponde.

Fertilizante adulterado

En el campo de Guerrero, los campesinos perciben que de unos años a la fecha, el fertilizante químico que les distribuyen los ayuntamientos “está rebajado” o ya no les funciona como antes. También se dan cuenta que los sacos que contienen el insumo no alcanzan el peso oficial que marcan las reglas de operación. Sin embargo, no hay protestas por este fraude porque consideran “que lo barato o regalado no se discute”.

Desde hace varios años buscamos evidenciar y documentar esta actividad fraudulenta de parte de los actores institucionales y todos esquivan sus responsabilidades. En ediciones anteriores reseñamos un reporte del gobierno del estado donde se analizó la calidad del fertilizante y los resultados fueron sorpresivos, ya que una buena cantidad del insumo que se entregó a los campesinos estaba adulterado.

Por medio de solicitudes de información presentadas tanto a la Seder como a la Contraloría General, buscamos respuestas a esta irregularidad, pero la mayoría de estos requerimientos no fueron contestados o se respondieron de manera parcial, por lo que concluyeron con la presentación de recursos de revisión o quejas ante el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información del estado. Pero ni con la intervención del ITAIG se han obtenido respuestas a las interrogantes y sí dan en cambio una percepción de impunidad.

Así, por ejemplo, en abril de 2014 solicitamos a la Seder información sobre las “Empresas que fueron ‘boletinadas’ por no cumplir con las reglas de operación del programa de fertilizante. Esta información desglosada por Empresa, Irregularidad en que incurrió, Sanción, Municipio que la contrató. Ejercicios 2010, 2011, 2012 y 2013.”

Al no responder la dependencia, se presentó en mayo de 2014 un recurso de revisión, que fue admitido por el órgano garante y se integró el expediente ITAIG/33/2014. La Seder argumentó que “dicha omisión se debió a problemas técnicos con el proveedor de internet de esa Dependencia”.

El ITAIG, en su resolución del 15 de octubre de 2014, fue claro ante esta excusa: “este argumento no es suficiente para justificar la falta de respuesta a una solicitud de información, en virtud de que la efectividad y garantía del derecho humano fundamental de acceso a la información no puede depender de la funcionalidad del servicio de internet”.

La Seder, entonces, al ser requerida a que respondiera la solicitud manifestó que “no cuenta con la información respecto de empresas boletinadas en el programa de fertilizante”, cuestionando que las empresas no se “boletinan” sino que se inhabilitan cuando cometen alguna irregularidad.

Sin embargo, en los convenios de colaboración entre el gobierno del estado y los ayuntamientos de este programa, la cláusula décimo tercera dice que “el ayuntamiento se obliga a contratar con empresas que no estén boletinadas por los órganos fiscalizadores y que cumplan con la norma oficial mexicana, quedando bajo su más estricta responsabilidad la contratación con las mismas, autorizando desde este momento a la Contraloría General del Estado y a la Secretaría de Desarrollo Rural, para hacer pública a nivel estatal en los subsecuentes ejercicios las irregularidades que se detecten al contratar con dichas empresas”.

El ITAIG emitió su resolución en la que ordena “proporcionar al recurrente la información relativa a las irregularidades derivados de los contratos celebrados por los Ayuntamientos del Estado con las empresas proveedoras de fertilizante (…) que hayan sido detectadas por esa Dependencia en los ejercicios fiscales2010. 2011, 2012 y 2013, indicando el nombre del proveedor, la irregularidad en que incurrió y la sanción impuesta en su caso”. Y dio un plazo de 10 días hábiles para cumplir la resolución.

Asimismo, el órgano garante formuló una amonestación pública a la Seder por no haber respondido a la solicitud de información dentro del plazo que establece la ley de transparencia.

No obstante la resolución del ITAIG, en abierto desacato, la Seder entregó como respuesta un escrito de media cuartilla, en hoja sin membrete de la Secretaría ni una firma que la avalara. Argumenta la Seder que “si bien es cierto que el H. Ayuntamiento autoriza a la Contraloría y a la Seder para hacer públicas a nivel estatal las irregularidades que se detecten al contratar los H. Ayuntamientos con las empresas, en ningún momento se especifica que la Contraloría y la Seder serán las encargadas de verificar tales irregularidades”.

Miente la Seder.  Las reglas de operación son muy claras sobre este punto: en el inciso 7.4 las reglas establecen que “con la finalidad de llevar un control real sobre los avances del programa, así como de corregir posibles retrasos o desvíos en la operación, la Secretaría (de Desarrollo Rural), la Contraloría y la Auditoría estarán facultadas para realizar visitas periódicas a los ayuntamientos para revisar: I. Volúmenes recepcionados y entregados a los Comités Locales. (…) IV. Especificaciones del fertilizante a entregar o entregado.

Hay pues una intención deliberada de la Seder para ocultar información o no están cumpliendo eficientemente con su trabajo.

Corresponde al ITAIG, ante el desacato de una de sus resoluciones, denunciar a la Seder ante la autoridad competente por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley de Transparencia.

Nula respuesta de la Contraloría

En febrero de 2014, se presentó una solicitud de información ante la Contraloría General del Estado de Guerrero en los siguientes términos: “Resultados de los análisis de calidad del fertilizante realizados por la dependencia en los ejercicios 2010, 2011, 2012 y 2013”.

La Contraloría negó la información argumentando que la información “no se encuentra en los archivos de esta entidad por no ser de su competencia. Por tal motivo, para darle trámite a su solicitud deberá ser presentada en la Unidad de Transparencia y Acceso a la Información de la Secretaría de Desarrollo Rural”. Ante esta respuesta, se presentó ante el ITAIG un recurso de revisión impugnando la contestación de la Contraloría.

Al estudiar el caso, el ITAIG resolvió que la contraloría general del estado “es competente para generar la información solicitada por el recurrente, toda vez que la normatividad  (…) [reglas de operación] le atribuye la facultad expresa de realizar muestreo y verificaciones a la calidad del fertilizante (…)”, por lo que la respuesta de la Contraloría en donde se declara incompetente para conocer de la solicitud de información “carece de fundamento y motivación alguna”.

De esta manera, concluyó el ITAIG, la Contraloría “deberá entregar al recurrente la información relativa a los resultados de los análisis a la calidad del fertilizante realizados por esa dependencia en los ejercicios fiscales de 2010 y 2011, por tratarse de información pública de oficio”, y esto lo debió hacer en un plazo de 10 días hábiles. Asimismo instruyó a la dependencia para que realice una búsqueda exhaustiva a fin de localizar la información correspondiente a los análisis de los ejercicios 2012 y 2013, para en su caso, entregarla al solicitante.

La resolución del ITAIG se emitió el 24 de septiembre de 2014, y fue hasta el 19 de febrero de 2015, a casi un año de que se presentó la solicitud de información, cuando respondió la Contraloría General del estado, pero no para entregar la información obligada por la resolución del ITAIG, sino para negarla nuevamente.

Dice el oficio CGE-SNJ-DGJ-RS-0505/2015 que “con motivo de los hechos ocurridos (problemática social) al palacio de gobierno el día 13 de octubre de 2014 por personas pertenecientes a diferentes organizaciones sociales, el archivo de la Dirección General de Fiscalización y Evaluación de Obra Pública de esta Contraloría General (…) fue incendiado destruyéndose en consecuencia toda la información relacionada con las auditorías y revisiones que fueron practicadas por este órgano de control, entre ellas la documentación relacionada con el asunto en comento, motivo por el cual no se cuenta con la información solicitada”.

Lo contradictorio del argumento de la Contraloría es que en su primera respuesta aseguró que la información era “inexistente” y en su oficio de febrero diga que sí existía, pero se perdió por un incendio.

A la Contraloría también se le requirieron los mismos datos que a la Seder, es decir, los nombres de las empresas boletinadas por incurrir en irregularidades.

El órgano de control respondió que “no se cuenta con dicha información ya que, el recurso para el programa de fertilizante es entregado directamente por la Seder a los Ayuntamientos como parte de la aportación estatal y estos últimos son los responsables del proceso de licitación, gasto y entrega de fertilizante a los beneficiarios”. Igualmente se presentó ante el ITAIG un recurso de revisión por la respuesta que emitió la Contraloría.

En el expediente ITAIG/35/2014 del 15 de octubre de 2014, el órgano garante resolvió revocar la determinación de inexistencia de la información, y ordenó a la Contraloría a realizar una búsqueda exhaustiva y en su caso entregar la información, dándole un plazo de 10 días hábiles para hacerlo.

La Contraloría respondió mediante oficio con fecha de febrero de 2015 que después de hacer la búsqueda exhaustiva en los archivos que quedaron luego del incendio de octubre en palacio de gobierno “no encontramos antecedente alguno de empresas que hayan sido boletinadas por esta Contraloría General del estado, en virtud de que a la fecha no se ha sancionado a ningún proveedor o contratista”.

¿Información incendiada?

Cabe recordar que el ITAIG, el 26 de noviembre de 2014 emitió una recomendación para que las dependencias públicas tomaran respecto de la información “las medidas precautorias pertinentes para garantizar su resguardo y protección”. Asimismo, el ITAIG iniciaría un procedimiento presencial para decretar qué información se ha perdido o cuál quedó incompleta.

Para conocer la dimensión de la información perdida en la Contraloría, se presentó una nueva solicitud sobre los datos incendiados. Se requirió: Oficio en que la Contraloría solicita al ITAIG  la verificación de la pérdida de archivos e información debido a los incendios en palacio de gobierno; así como la relación de archivos, expedientes y documentos que se perdieron total o parcialmente durante el incendio de palacio de gobierno.

La Contraloría respondió el 18 de marzo de 2015 con un documento electrónico que nunca se pudo abrir. Ya no presentamos recurso de revisión. Las frecuentes respuestas negativas y las permanentes evasivas de las dependencias, incluso habiendo resoluciones provenientes de una autoridad como el ITAIG, son desalientan a cualquiera.

Las evidencias de corrupción en el programa de fertilizante están a la vista de todos, pero cuando se busca documentarlas, las dependencias se cierran y permiten la impunidad.