Obra pública o fertilizante: el falso dilema de los ayuntamientos

Marcos Méndez Lara
El Sur de Acapulco

Cada año la población guerrerense en condición de rezago social sufre la disyuntiva de los ayuntamientos de utilizar cuantiosos  recursos federales en la compra de fertilizante para distribuirlo entre los campesinos, o invertirlos en la construcción de obra pública en las localidades.

Desde que fueron incorporados al esquema financiero del programa de fertilizante en 2001, la aportación financiera que hacen los ayuntamientos es tomada de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 33 (FAISM), es decir, del dinero que proviene de la Federación y que está etiquetado para el financiamiento de obra pública y acciones sociales básicas.
Desde entonces, los órganos de control estatal y federal han señalado esta irregularidad de los ayuntamientos, ya que la Ley de Coordinación Fiscal no considera la compra de insumos agrícolas entre las acciones que se pueden financiar con estos recursos. Pero son ya más de 10 años que así se está haciendo.

El fertilizante, otra vez a discusión

Son varios los funcionarios que se refirieron en los últimos días a la adquisición de fertilizante con recursos del FAISM. El auditor superior de la federación, Juan Manuel Portal Martínez, en una visita a Guerrero, recordó que los alcaldes que toman recursos del FAISM para la compra de fertilizante están cometiendo una irregularidad, “ésas son observaciones que tendrán que ser solventadas, y si no lo hacen, tendrán sanciones los servidores públicos” advirtió.
Por su parte, el presidente del PRD, Carlos Reyes Torres, dijo que los alcaldes de su partido continuarán utilizando dinero del FAISM para la compra de fertilizantes, pues hay municipios que no tienen recursos y no dejarán a los campesinos sin el insumo, incluso advirtió que podría haber movilizaciones de los alcaldes con los campesinos.
Más recientemente, el contralor general del estado, Julio César Hernández Martínez, informó que el gobierno del estado promoverá que los alcaldes de todos los partidos exijan a sus dirigencias estatal y nacional, así como a los diputados federales y senadores, que impulsen un cambio en la normatividad para que puedan utilizarse recursos del Ramo 33 en la compra de fertilizante.
Sin embargo, nadie propone un verdadero cambio de fondo, todos los funcionarios y autoridades gubernamentales y de partidos tienen como única preocupación la búsqueda de un mecanismo que permita subsanar esta irregularidad administrativa que cada año se les presenta a los ayuntamientos.
Pero ninguna dependencia pública estatal ni municipal ha propuesto ni llevado a cabo alguna solución de tipo estructural que considere la disminución drástica del uso de los fertilizantes químicos –con esquemas sustentables que no deterioren el suelo y sí incrementen realmente la producción-, para que los recursos liberados se canalicen a la construcción de obra pública que tanto hace falta en las localidades del estado.
Prácticas como la corrupción y el clientelismo político que ha prohijado el programa de fertilizante han sido más fuertes que la intención de buscar alternativas a esta política de subsidiar el fertilizante químico, cuyas consecuencias son ya uno de los grandes males la historia contemporánea del estado.

El tamaño del problema

Para dimensionar la gravedad del problema, éstos son algunos datos: en 2010, los 81 ayuntamientos de Guerrero aportaron globalmente 473.9 millones de pesos al programa de fertilizante. Estos recursos fueron tomados del FAISM por los gobiernos municipales, fondo que en ese 2010 alcanzó la cifra de 2,788.9 millones en Guerrero, es decir, de este fondo destinado a obra púbica de manera general se tomó 17 por ciento del total para aplicarlo en un programa no autorizado por el FAISM.
Sin embargo, la cantidad de recursos tomados de este fondo para la adquisición de fertilizante varía de manera drástica de un municipio a otro. Por ejemplo, el ayuntamiento de
Cuajinicuilapa en 2009 sólo aportó 500 mil pesos, y en relación con los recursos del FAISM por 24.5 millones, el porcentaje es de apenas 2% del total. Igualmente, el municipio de
Tlacoachistlahuaca aportó 2.5 millones de pesos al programa de fertilizante en 2010, pero sus recursos del FAISM son del orden de 30.4 millones, y la relación es de 8.2%.
Esta práctica, que realizan todos los gobiernos municipales de Guerrero, toma tintes dramáticos cuando el dinero aportado supera 40% de los recursos del FAISM. En 2010, por ejemplo, el ayuntamiento de Zitlala destinó 11.7 millones de pesos a la compra de fertilizante, y al compararse con el monto correspondiente al FAISM de ese año por 22.8 millones, significa que se invirtieron 51.5% de estos recursos al programa de fertilizante.
En ese año, Marcelo Tecolapa Tixteco, presidente municipal de Zitlala, informaba a la prensa que aun cuando la Auditoría General del Estado prohibía adquirir fertilizante con recursos del FAISM, su gobierno utilizaría parte de esa partida para evitar conflictos que deriven en protestas, “como ya ha sucedido en otros años en este municipio.”
Otro ejemplo es el municipio de Quechultenango, cuyo presidente municipal en su primer informe de gobierno 2009 asentaba que “la inversión (al programa de fertilizante) implicó 28.6 millones de pesos, de éstos el gobierno estatal aportó 4.8 millones, el Ayuntamiento 16.8 millones a través del Ramo XXXIII y los productores 6.9 millones”.
Los recursos del FAISM pagados al gobierno municipal de Quechultenango fueron por 39.9 millones de pesos, es decir, la proporción de recursos aportada al programa de fertilizante fue de 42 por ciento del total de este fondo.
De acuerdo con datos obtenidos a partir de una solicitud de información presentada ante la Secretaría de Desarrollo Rural, en 2010 fueron 12 los ayuntamientos que invirtieron más de 40 por ciento de sus recursos del FAISM en el programa de fertilizante: Apaxtla (55 por ciento), Zitlala (51), General Heliodoro Castillo (50), Coyuca de Catalán (49), Quechultenango (47), Teloloapan (46), Cuetzala (45), Zapotitlán (44), Ahuacuotizango (41), Arcelia (41), Cutzamala (41) y Tlalchapa (41 por ciento).
También con datos de 2010, trece gobiernos municipales gastaron menos de cinco por ciento de sus recursos del FAISM en la adquisición de fertilizante: Benito Juárez, Copala y la Unión (1 por ciento), Acapulco , Cuajinicuilapa, Marquelia e Iliatenco (2 por ciento); Zihuatanejo, Coyuca de Benítez, Juchitán y Florencio Villarreal (3 por ciento); y Pungarabato y Tlalixtaquilla (4 por ciento).
Si se observa por regiones, es la zona de Tierra Caliente la que más recursos del FAISM gasta para comprar fertilizante (31 por ciento), le sigue la región Centro (28), Norte (23), la Montaña (15), Costa Chica (9) y Costa Grande (7), para un promedio estatal de 17 por ciento.

Contra la ley

La adquisición de fertilizante no está prevista entre los conceptos que pueden financiarse con recursos del FAISM, según la Ley de Coordinación Fiscal (artículo 33).
La Auditoría General del Estado ha notificado y generado las observaciones a los ayuntamientos de Guerrero por esta práctica, pero estas advertencias no han modificado el esquema.
Como respuesta a una solicitud de información, la AGE señaló que el “programa (de fertilizante) se ha incluido como parte de la muestra y alcances de auditoría revisada en la fiscalización de las Cuentas Municipales, siendo la observación más recurrente la aplicación de recursos federales en rubros no autorizados por la Ley de Coordinación Fiscal, emitiendo las recomendaciones que son consideradas en los Pliegos de Observaciones que se realizan”.
En alguna medida, el gobierno del estado avala esta práctica, pues el manual único de
operación del FAISM 2012, elaborado por el Comité de Planeación del Desarrollo en Guerrero
(Copladeg), incluye de manera oficial al fertilizante como uno de los conceptos que se pueden apoyar con el FAISM, y a la SDR como la entidad normativa para este rubro, y la maneja como si no se tratara de una irregularidad señalada por la Auditoría General del Estado y la Auditoría Superior de la Federación.
También ha habido intentos de sacar de la ilegalidad a esta práctica, como la propuesta presentada en 2009 por el ex diputado federal Cuauhtémoc Salgado Romero ante la Cámara de Diputados, donde argumentó que debido a la fuerte carga que implica la aportación municipal al programa de fertilizante, las autoridades municipales dejan de hacer obra “para enfocar en algunos casos hasta el 70 por ciento el presupuesto del Ramo 33 en el rubro del fertilizante”.
En esa ocasión Salgado Romero pidió que se exhortara a “la Auditoría Superior de la Federación a indicar la partida presupuestal y establecer los lineamientos para que los municipios de Guerrero puedan comprobar la adquisición del fertilizante que se subsidia a los campesinos; asimismo que indique el mecanismo a seguir para que queden liberados de las observaciones que ya tienen en relación a este rubro”.
En el Congreso del estado también se ha discutido este asunto, pero nunca han encontrado la manera de justificar jurídicamente ni convencido a sus homólogos federales sobre la compra de fertilizante con recursos del Ramo 33.
La última ocasión en que se aludió a esta práctica fue durante el proceso de aprobación de la Ley del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de Guerrero en 2010.
En los antecedentes del documento, la comisión dictaminadora de la ley mencionó que el Ejecutivo estatal tiene facultades para emitir “lineamientos complementarios a la normatividad Federal y Estatal sobre el uso de los recursos que reciban los ayuntamientos” del FAISM, pero que al estar etiquetados “su facultad reglamentaria está limitada a concretizar acuciosamente el uso de dichos recursos, más no su destino”, porque ello es una competencia del Congreso de la Unión.
Sin embargo, la comisión argumentó a favor de legalizar la práctica al comentar que “este Fondo destina recursos, entre otras cosas, a la infraestructura productiva rural, y que las reglas de operación, o los lineamientos que al efecto se expidan (por el Ejecutivo estatal) puede concretizar los rubros concretos de esta infraestructura a los que se pueden dirigir estos recursos. Si la infraestructura productiva rural se concibe como aquel conjunto de elementos necesarios para la creación o funcionamiento de un servicio útil y provechoso para la vida del campo, es posible establecer normas que reconduzcan el gasto hacia el fertilizante”.
Es decir, a un insumo agrícola como el fertilizante intentaron de manera forzada convertirlo en infraestructura productiva.

Fertilizante sí, obra pública no

Hay posiciones extremas respecto a esta práctica. Una de ellas es la de Guadalupe Eguiluz Bautista –alcaldesa electa de Tlalchapa- que en una entrevista de prensa en 2011, se pronunció “a favor de que el gobierno municipal aplique en su totalidad el recurso del Ramo 33 en fertilizante y no en obra pública”.
Agregó que “como campesina, lo que más le importa es recibir el fertilizante para hacer producir la tierra a que las calles estén pavimentadas, éstas (las calles) no le quita el hambre a la gente”.
Eguiluz Bautista comentó que cuando ella fue presidenta municipal (2002-2005) asignó 75 por ciento del FAISM a la compra del fertilizante, pues aseguraba que la prioridad de Tlalchapa es el campo, y no el desarrollo del pueblo, como calles pavimentadas, escuelas, canchas deportivas o techados.

Los apoyos a damnificados por los sismos, sin claridad

Marcos Méndez Lara
El Sur de Acapulco

Aunque los gobiernos federal y estatal anunciaron cuantiosos recursos financieros para apoyar a los miles de damnificados que sufrieron daños parciales o totales en sus viviendas por el sismo del 20 de marzo de 2012, lo cierto es que no hay ninguna claridad sobre los diferentes apoyos que se han brindado ni el número de beneficiarios  ni cómo han sido aplicados estos recursos.
Las dependencias federales y del gobierno del estado han hecho un manejo disperso y confuso de la información, de tal manera que no hay ninguna certeza de que los recursos se hayan canalizado a quienes realmente lo necesitan o que se hayan evitado los criterios partidistas.
De los “comités comunitarios de transparencia”, únicos actores no gubernamentales para vigilar la entrega de apoyos, no hay evidencia de que estén funcionando y en todo caso son insuficientes para vigilar la gran cantidad de recursos financieros que se ejercen en la región.

Los recursos del Fonden

El 26 de marzo, la Coordinación General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación emitió la declaratoria de emergencia para 19 municipios del estado de Guerrero tras el sismo de 7.4 grados richter ocurrido el 20 de marzo, con lo que se activaron los recursos del Fondo de Desastres Naturales (Fonden). A partir de esta declaratoria, las autoridades tendrían recursos para atender las necesidades alimenticias, de abrigo y de salud de la población afectada.
De acuerdo con datos de esta dependencia, la población que resultó afectada fue de 32,716 personas de 19 municipios de la Costa Chica y Montaña.
Para apoyar de manera inmediata a esta población, con recursos del Fonden se entregaron 26,179 despensas, 27 mil cobertores, 27 mil colchonetas, 20,120 pacas de láminas de cartón, 26,499 láminas galvanizadas, 10 mil litros de agua, 5 mil kits de limpieza y 6 mil kits de aseo personal, entre los apoyos más importantes. Según el Fonden, estos artículos tuvieron un valor de 19.8 millones de pesos y fueron parte de los apoyos inmediatos autorizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a través del Fonden.
Sin embargo, a Guerrero también se le autorizaron recursos financieros para realizar acciones de reconstrucción por 448.3 millones de pesos, de los cuales el Fonden aportaría 224.8 millones y el gobierno del estado 223.5 millones de pesos.
Estos recursos se invertirían en vivienda (420.2 millones de pesos), gastos de evaluación de vivienda (1.8 millones), reparación de carreteras (8.4 millones), infraestructura educativa (8.6 millones) e infraestructura de salud (9.1 millones de pesos).
Días más tarde, debido a las réplicas del sismo del 20 de marzo, se autorizó una ampliación por 18.5 millones, para un gran total de 466.8 millones de pesos, de los que el Fonden aportó 237.1 millones y el gobierno del estado 229.7 millones de pesos. Cabe mencionar que no se registra ninguna otra aportación de alguna dependencia federal.
El boletín de prensa donde se anunció la declaratoria de emergencia destacó que “los suministros de auxilio que se autoricen y adquieran (…) son ajenos a los procesos electorales y a los partidos políticos. Éstos tienen como exclusiva finalidad el apoyo a la población afectada, por lo que queda estrictamente prohibida la utilización de los mismos con fines distintos a la pronta y efectiva respuesta ante la situación de emergencia”. Sin embargo, hay información confusa, que pone en duda que así se haya hecho.

La ayuda local

El Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del gobierno del estado informó que entregó diversos apoyos sociales como despensas, cobertores, agua, láminas galvanizadas, pacas de láminas de cartón, colchonetas , entre otros,  destinados a 48,129 personas de 20 municipios. También brindó apoyo psicológico, entregó “aparatos funcionales diversos”, y proporcionó consultas y canalizaciones de pacientes a hospitales.
Sin embargo, no informó sobre el costo de estos apoyos “ya que el DIF Estatal solamente coordinó la entrega de los apoyos”, dice la dependencia en su respuesta a una solicitud de información.
Por su parte, la Secretaría de Finanzas y Administración informó que hizo entrega de despensas por 1.6 millones de pesos, lonas para techos con un importe de 5.6 millones; pacas de láminas con un valor de 2.4 millones, para un total de 9.6 millones de pesos.
La Secretaría de Desarrollo Social federal, a través del programa de empleo temporal inmediato, gastó 39.8 millones de pesos para 19,982 beneficiarios cuyas viviendas sufrieron algún tipo de daño, esto equivale a 1,180 pesos a cada beneficiario.
Adicionalmente la delegación estatal de la Sedesol hizo entrega de 52 mil láminas de fibrocemento y 8,100 láminas galvanizadas.

Inconsistencia en los datos de la Sedesol

Las diferentes áreas de la Secretaría de Desarrollo Social federal que brindaron apoyo a la población afectada no coinciden en sus cifras. Por ejemplo, la delegación estatal informó que se registraron un total de 18,753 viviendas afectadas (12,042 con daño menor, 4,259 con daño parcial y 2,452 con daño total).
En el caso de las viviendas con daño parcial se invirtieron 119.2 millones de pesos, mientras para las que sufrieron daño total los recursos canalizados son por 294.2 millones, para un gran total de 413.4 millones de pesos.
Sin embargo, otra área de la propia Sedesol federal, la Dirección General de Desarrollo Territorial señala que además de brindar “asesoría al gobierno del estado sobre evaluación de daños en viviendas” , gestionó recursos para “la reconstrucción de 6,711 viviendas ante el Fonden apoyando a igual número de familias, en 390 localidades de 32 municipios, con un monto de 431.8 millones de pesos”.
Es decir, entre los datos de la delegación estatal y la Dirección General de Desarrollo Territorial, ambas de la Sedesol federal,  hay una diferencia de poco más de 12 mil viviendas afectadas  y de 18.4 millones de pesos de inversión en la reconstrucción de casas.
En el portal electrónico del Fonden se indica que del total de recursos destinados a la reconstrucción de viviendas por 430 millones de pesos, el gobierno del estado y el Fonden invertirán en partes iguales; pero no menciona que la Sedesol federal aportará alguna cantidad para estas acciones, como lo asegura la delegación de esa dependencia en Guerrero.
Otro de los datos que no coinciden es que la Dirección General Ajunta de Seguimiento a Programas de la Sedesol federal informó que “la Unidad de Microrregiones también se encuentra realizando acciones con sus respectivos programas”, pero la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, también de la Sedesol federal, contradice esto al informar que “la Unidad de Microrregiones después de realizar la búsqueda en los archivos correspondientes, informan que no encontraron información al respecto”, es decir sobre el apoyo brindado durante el sismo del 20de marzo.

La versión de la Sedesol estatal

En el ámbito estatal tampoco coinciden las cifras. En respuesta a una solicitud de información, la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno del estado informó que se destinaron 700 millones de pesos a la atención de los daños parciales y totales en las viviendas, de los cuales 350 millones serían aportados por el gobierno estatal y el resto por la Sedesol federal.
Estos datos no coinciden con los 430 millones de pesos que informa el Fonden para el mismo fin ni con los 413.4 millones que registra la delegación estatal de la Sedesol.
Asimismo, la Sedesol estatal recomendó acudir a la Sefina porque ésta se encontraba “en posibilidades de informar de qué partidas presupuestales se utilizó dicho recurso”. Cabe mencionar que éste es un recurso muy utilizado por las dependencias del Ejecutivo del estado para no informar respecto de las finanzas públicas estatales, y generalmente se refieren a la Sefina como la dependencia a la que se debe solicitar este tipo de información.
Por tal motivo, se presentó una solicitud para conocer el monto de los recursos del gobierno del estado para la atención de los daños, dependencias que ejecutaron el gasto y los conceptos de apoyo que se brindaron.
Pero la Sefina informó escuetamente que apoyó con despensas por 1.6 millones de pesos, lonas para techos con un importe de 5.6 millones; pacas de láminas con un valor de 2.4 millones de pesos. Sólo eso. Y recomendó solicitar la información a las dependencias y entidades estatales Dif, Sedesol, Invisur, Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y Secretaría de Seguridad Pública y Protección Civil.

El caso de las viviendas

A finales de junio de 2012, la titular de la Sedesol estatal, Beatriz Mojica Morga, informó que el gobierno del estado se encargaría de construir 1,294 viviendas que presentaron daños totales y 1, 848 con daños parciales, en cuyo proceso participan 53 empresas constructoras del estado. Por su parte el secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Jorge Enrique Díaz Jiménez, informó que a finales de agosto, habrían de concluirse los trabajos de construcción y rehabilitación de viviendas.
Se presentó entonces una solicitud de información a la Sedesol estatal sobre el presupuesto destinado a la reconstrucción y origen de los recursos; nombre de constructoras que se encargarían de construir las nuevas viviendas; mecanismos y fundamento legal en que se eligieron a dichas empresas; padrón de beneficiarios de vivienda.
Pero la Sedesol estatal afirmó que no cuenta con esta información y sugirió pedirla a la Seduop, dependencia a la que se le presentaron los mismos requerimientos, pero también dijo no tener esos datos  y recomendó solicitarla al Invisur…
Para aclarar este nudo informativo, se solicitó una entrevista con la secretaria de desarrollo social, Beatriz Mojica, entrevista que no negó, pero tampoco concedió.

La vigilancia ciudadana

En abril pasado, el gobierno del estado anunció la integración de comités ciudadanos en cada una de las comunidades afectadas, “para garantizar que los apoyos que se están entregando sean de manera transparente y directa a las familias que salieron perjudicas por el terremoto del pasado 20 de marzo”. De acuerdo con el boletín de la Sedesol estatal, los comités ciudadanos tienen la finalidad de que los propios habitantes de las comunidades vigilen la entrega de los apoyos a las familias que fueron afectadas.
Para conocer más sobre estas figuras comunitarias, se presentó una solicitud de información sobre el número de comités constituidos, comunidades y municipios donde se instalaron, funciones y formas de operación, así como los reportes, informes o evaluaciones entregados por estos comités.
La Sedesol estatal respondió que se integraron 43 “comités comunitarios de transparencia” en 16 municipios de la Costa Chica y Montaña.  “Esto permitió, dijo la dependencia, que no hubiera ningún tipo de desvío de los materiales entregados en cada comunidad. Lo anterior en virtud de que los integrantes de estos comités son los que mejor conocen a los ciudadanos de su comunidad”.
Sin embargo, la dependencia no entregó ningún reporte, informe o evaluación formulado por estos comités, por lo que no se descarta que estas contralorías sociales, al igual que en otros programas sociales, sean sólo decorativas. No hay evidencia de lo contrario.
Al cruzar la información, se encontró que en municipios reportados con alto número de viviendas afectadas por el siniestro no se reportó la integración de comités comunitarios de transparencia, como Ometepec (2,579 viviendas dañadas parcial o totalmente), Xochistlahuaca (1,007 viviendas afectadas) o San Luis Acatlán (454 casas).
En cambio, en municipios con menos reportes de daños a viviendas si se integraron los comités comunitarios, como es el caso del municipio de Olinalá (con cinco viviendas dañadas), Tlalixtaquilla (no reporta daños en viviendas) y Copanatoyac (con 27 reportes de viviendas afectadas).