Obra pública o fertilizante: el falso dilema de los ayuntamientos

Marcos Méndez Lara
El Sur de Acapulco

Cada año la población guerrerense en condición de rezago social sufre la disyuntiva de los ayuntamientos de utilizar cuantiosos  recursos federales en la compra de fertilizante para distribuirlo entre los campesinos, o invertirlos en la construcción de obra pública en las localidades.

Desde que fueron incorporados al esquema financiero del programa de fertilizante en 2001, la aportación financiera que hacen los ayuntamientos es tomada de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal del Ramo 33 (FAISM), es decir, del dinero que proviene de la Federación y que está etiquetado para el financiamiento de obra pública y acciones sociales básicas.
Desde entonces, los órganos de control estatal y federal han señalado esta irregularidad de los ayuntamientos, ya que la Ley de Coordinación Fiscal no considera la compra de insumos agrícolas entre las acciones que se pueden financiar con estos recursos. Pero son ya más de 10 años que así se está haciendo.

El fertilizante, otra vez a discusión

Son varios los funcionarios que se refirieron en los últimos días a la adquisición de fertilizante con recursos del FAISM. El auditor superior de la federación, Juan Manuel Portal Martínez, en una visita a Guerrero, recordó que los alcaldes que toman recursos del FAISM para la compra de fertilizante están cometiendo una irregularidad, “ésas son observaciones que tendrán que ser solventadas, y si no lo hacen, tendrán sanciones los servidores públicos” advirtió.
Por su parte, el presidente del PRD, Carlos Reyes Torres, dijo que los alcaldes de su partido continuarán utilizando dinero del FAISM para la compra de fertilizantes, pues hay municipios que no tienen recursos y no dejarán a los campesinos sin el insumo, incluso advirtió que podría haber movilizaciones de los alcaldes con los campesinos.
Más recientemente, el contralor general del estado, Julio César Hernández Martínez, informó que el gobierno del estado promoverá que los alcaldes de todos los partidos exijan a sus dirigencias estatal y nacional, así como a los diputados federales y senadores, que impulsen un cambio en la normatividad para que puedan utilizarse recursos del Ramo 33 en la compra de fertilizante.
Sin embargo, nadie propone un verdadero cambio de fondo, todos los funcionarios y autoridades gubernamentales y de partidos tienen como única preocupación la búsqueda de un mecanismo que permita subsanar esta irregularidad administrativa que cada año se les presenta a los ayuntamientos.
Pero ninguna dependencia pública estatal ni municipal ha propuesto ni llevado a cabo alguna solución de tipo estructural que considere la disminución drástica del uso de los fertilizantes químicos –con esquemas sustentables que no deterioren el suelo y sí incrementen realmente la producción-, para que los recursos liberados se canalicen a la construcción de obra pública que tanto hace falta en las localidades del estado.
Prácticas como la corrupción y el clientelismo político que ha prohijado el programa de fertilizante han sido más fuertes que la intención de buscar alternativas a esta política de subsidiar el fertilizante químico, cuyas consecuencias son ya uno de los grandes males la historia contemporánea del estado.

El tamaño del problema

Para dimensionar la gravedad del problema, éstos son algunos datos: en 2010, los 81 ayuntamientos de Guerrero aportaron globalmente 473.9 millones de pesos al programa de fertilizante. Estos recursos fueron tomados del FAISM por los gobiernos municipales, fondo que en ese 2010 alcanzó la cifra de 2,788.9 millones en Guerrero, es decir, de este fondo destinado a obra púbica de manera general se tomó 17 por ciento del total para aplicarlo en un programa no autorizado por el FAISM.
Sin embargo, la cantidad de recursos tomados de este fondo para la adquisición de fertilizante varía de manera drástica de un municipio a otro. Por ejemplo, el ayuntamiento de
Cuajinicuilapa en 2009 sólo aportó 500 mil pesos, y en relación con los recursos del FAISM por 24.5 millones, el porcentaje es de apenas 2% del total. Igualmente, el municipio de
Tlacoachistlahuaca aportó 2.5 millones de pesos al programa de fertilizante en 2010, pero sus recursos del FAISM son del orden de 30.4 millones, y la relación es de 8.2%.
Esta práctica, que realizan todos los gobiernos municipales de Guerrero, toma tintes dramáticos cuando el dinero aportado supera 40% de los recursos del FAISM. En 2010, por ejemplo, el ayuntamiento de Zitlala destinó 11.7 millones de pesos a la compra de fertilizante, y al compararse con el monto correspondiente al FAISM de ese año por 22.8 millones, significa que se invirtieron 51.5% de estos recursos al programa de fertilizante.
En ese año, Marcelo Tecolapa Tixteco, presidente municipal de Zitlala, informaba a la prensa que aun cuando la Auditoría General del Estado prohibía adquirir fertilizante con recursos del FAISM, su gobierno utilizaría parte de esa partida para evitar conflictos que deriven en protestas, “como ya ha sucedido en otros años en este municipio.”
Otro ejemplo es el municipio de Quechultenango, cuyo presidente municipal en su primer informe de gobierno 2009 asentaba que “la inversión (al programa de fertilizante) implicó 28.6 millones de pesos, de éstos el gobierno estatal aportó 4.8 millones, el Ayuntamiento 16.8 millones a través del Ramo XXXIII y los productores 6.9 millones”.
Los recursos del FAISM pagados al gobierno municipal de Quechultenango fueron por 39.9 millones de pesos, es decir, la proporción de recursos aportada al programa de fertilizante fue de 42 por ciento del total de este fondo.
De acuerdo con datos obtenidos a partir de una solicitud de información presentada ante la Secretaría de Desarrollo Rural, en 2010 fueron 12 los ayuntamientos que invirtieron más de 40 por ciento de sus recursos del FAISM en el programa de fertilizante: Apaxtla (55 por ciento), Zitlala (51), General Heliodoro Castillo (50), Coyuca de Catalán (49), Quechultenango (47), Teloloapan (46), Cuetzala (45), Zapotitlán (44), Ahuacuotizango (41), Arcelia (41), Cutzamala (41) y Tlalchapa (41 por ciento).
También con datos de 2010, trece gobiernos municipales gastaron menos de cinco por ciento de sus recursos del FAISM en la adquisición de fertilizante: Benito Juárez, Copala y la Unión (1 por ciento), Acapulco , Cuajinicuilapa, Marquelia e Iliatenco (2 por ciento); Zihuatanejo, Coyuca de Benítez, Juchitán y Florencio Villarreal (3 por ciento); y Pungarabato y Tlalixtaquilla (4 por ciento).
Si se observa por regiones, es la zona de Tierra Caliente la que más recursos del FAISM gasta para comprar fertilizante (31 por ciento), le sigue la región Centro (28), Norte (23), la Montaña (15), Costa Chica (9) y Costa Grande (7), para un promedio estatal de 17 por ciento.

Contra la ley

La adquisición de fertilizante no está prevista entre los conceptos que pueden financiarse con recursos del FAISM, según la Ley de Coordinación Fiscal (artículo 33).
La Auditoría General del Estado ha notificado y generado las observaciones a los ayuntamientos de Guerrero por esta práctica, pero estas advertencias no han modificado el esquema.
Como respuesta a una solicitud de información, la AGE señaló que el “programa (de fertilizante) se ha incluido como parte de la muestra y alcances de auditoría revisada en la fiscalización de las Cuentas Municipales, siendo la observación más recurrente la aplicación de recursos federales en rubros no autorizados por la Ley de Coordinación Fiscal, emitiendo las recomendaciones que son consideradas en los Pliegos de Observaciones que se realizan”.
En alguna medida, el gobierno del estado avala esta práctica, pues el manual único de
operación del FAISM 2012, elaborado por el Comité de Planeación del Desarrollo en Guerrero
(Copladeg), incluye de manera oficial al fertilizante como uno de los conceptos que se pueden apoyar con el FAISM, y a la SDR como la entidad normativa para este rubro, y la maneja como si no se tratara de una irregularidad señalada por la Auditoría General del Estado y la Auditoría Superior de la Federación.
También ha habido intentos de sacar de la ilegalidad a esta práctica, como la propuesta presentada en 2009 por el ex diputado federal Cuauhtémoc Salgado Romero ante la Cámara de Diputados, donde argumentó que debido a la fuerte carga que implica la aportación municipal al programa de fertilizante, las autoridades municipales dejan de hacer obra “para enfocar en algunos casos hasta el 70 por ciento el presupuesto del Ramo 33 en el rubro del fertilizante”.
En esa ocasión Salgado Romero pidió que se exhortara a “la Auditoría Superior de la Federación a indicar la partida presupuestal y establecer los lineamientos para que los municipios de Guerrero puedan comprobar la adquisición del fertilizante que se subsidia a los campesinos; asimismo que indique el mecanismo a seguir para que queden liberados de las observaciones que ya tienen en relación a este rubro”.
En el Congreso del estado también se ha discutido este asunto, pero nunca han encontrado la manera de justificar jurídicamente ni convencido a sus homólogos federales sobre la compra de fertilizante con recursos del Ramo 33.
La última ocasión en que se aludió a esta práctica fue durante el proceso de aprobación de la Ley del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de Guerrero en 2010.
En los antecedentes del documento, la comisión dictaminadora de la ley mencionó que el Ejecutivo estatal tiene facultades para emitir “lineamientos complementarios a la normatividad Federal y Estatal sobre el uso de los recursos que reciban los ayuntamientos” del FAISM, pero que al estar etiquetados “su facultad reglamentaria está limitada a concretizar acuciosamente el uso de dichos recursos, más no su destino”, porque ello es una competencia del Congreso de la Unión.
Sin embargo, la comisión argumentó a favor de legalizar la práctica al comentar que “este Fondo destina recursos, entre otras cosas, a la infraestructura productiva rural, y que las reglas de operación, o los lineamientos que al efecto se expidan (por el Ejecutivo estatal) puede concretizar los rubros concretos de esta infraestructura a los que se pueden dirigir estos recursos. Si la infraestructura productiva rural se concibe como aquel conjunto de elementos necesarios para la creación o funcionamiento de un servicio útil y provechoso para la vida del campo, es posible establecer normas que reconduzcan el gasto hacia el fertilizante”.
Es decir, a un insumo agrícola como el fertilizante intentaron de manera forzada convertirlo en infraestructura productiva.

Fertilizante sí, obra pública no

Hay posiciones extremas respecto a esta práctica. Una de ellas es la de Guadalupe Eguiluz Bautista –alcaldesa electa de Tlalchapa- que en una entrevista de prensa en 2011, se pronunció “a favor de que el gobierno municipal aplique en su totalidad el recurso del Ramo 33 en fertilizante y no en obra pública”.
Agregó que “como campesina, lo que más le importa es recibir el fertilizante para hacer producir la tierra a que las calles estén pavimentadas, éstas (las calles) no le quita el hambre a la gente”.
Eguiluz Bautista comentó que cuando ella fue presidenta municipal (2002-2005) asignó 75 por ciento del FAISM a la compra del fertilizante, pues aseguraba que la prioridad de Tlalchapa es el campo, y no el desarrollo del pueblo, como calles pavimentadas, escuelas, canchas deportivas o techados.