El Programa 3×1 para Migrantes, en riesgo

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Los migrantes mexicanos que viven en Estados Unidos siempre han ocupado un lugar destacado en los discursos de los presidentes mexicanos, quienes los ensalzan, les dedican elocuentes palabras y hasta se sienten orgullosos de ellos. No es para menos, su aportación en remesas es una de las principales fuentes de ingresos del país, sólo el año anterior alcanzaron nada menos que cerca de 36 mil millones de dólares, según el Banco Mundial.
Pero a cambio, los sucesivos gobiernos de los tres órdenes de gobierno no han reconocido lo suficiente este esfuerzo por medio de lo que pueden y les toca hacer: con políticas públicas y buenas prácticas de gobierno hacia ese sector, que permitan retribuir la contribución que hacen quienes trabajan del otro lado de la frontera.
La actual administración del presidente Andrés Manuel López Obrador tiene en suspenso un programa que ha sido durante dos décadas emblema para miles de migrantes que quieren ayudar a sus comunidades de origen: el Programa 3×1 para Migrantes. La incertidumbre sobre su presupuesto en el ejercicio 2019 ha generado reacciones diversas de cientos de clubes –figura organizativa para la gestión dentro del programa– que hallaron en el 3×1 un mecanismo para acercar a sus pueblos obras y otros beneficios. Hoy, todo parece indicar que este año no habrá financiamiento y hay un alto riesgo de que desaparezca en los próximos años, por lo menos en lo que toca al gobierno federal.
El programa
El diseño del Programa 3×1 para Migrantes se basa en un esquema colaborativo y de aportaciones financieras de los tres órdenes de gobierno y los migrantes, a partes iguales, para realizar obras de infraestructura y ejecutar proyectos productivos en los pueblos de donde los migrantes son oriundos. La toma de decisiones, por lo menos para la selección de las obras, se realiza en un Comité de Validación y Atención a Migrantes (Covam), en donde los migrantes tienen un lugar importante. El 3×1 es de los pocos programas que incluyen el componente de participación ciudadana en la toma de decisiones, en este caso, de los beneficiarios.
Es también un programa que surgió por iniciativa de los propios migrantes. Los antecedentes señalan que en Zacatecas y Guerrero, desde finales de los años ochenta del siglo pasado, grupos de migrantes se organizaron para enviar remesas colectivas que serían invertidas en el financiamiento de obras en favor de sus comunidades de origen. Años más tarde, esta propuesta encontró eco en los gobiernos estatales y a principios de este siglo, en 2002, en el gobierno federal, de donde nació el entonces llamado Programa Iniciativa Ciudadana 3×1.
Aun cuando el Programa 3×1 para Migrantes es ejemplo de una política aceptablemente diseñada, no siempre tuvo la mejor implementación. En el caso de Guerrero, son públicos los escándalos de corrupción de no pocos operadores del programa a lo largo de más de 15 años. Quizás las evidentes irregularidades en la operación de los últimos años fue la puntilla para que el actual gobierno federal decidiera achicar el programa hasta casi desaparecerlo. Es cierto, no se pueden ocultar el aletargamiento de los procedimientos con que operaba la burocracia estatal y federal, la asignación irregular de las obras, los inaceptables condicionamientos que imponían los alcaldes a los clubes de migrantes, y también, hay que decirlo, los manejos irregulares de los recursos en que incurrían algunos clubes de migrantes y en no pocas ocasiones, prestarse a la simulación con la creación de clubes fantasma.
En efecto, como lo señala el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, había corrupción en el programa, pero detrás había también toda una tradición y aspiraciones legítimas y honestas de cientos de migrantes que querían colaborar en un esfuerzo –que en estricto le corresponde al gobierno– para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de sus localidades de origen.
La nueva administración
Como ha ocurrido con otros programas, la actual administración federal parece haber decidido retirar su aportación financiera del 3×1, con el argumento de que ha sido un programa plagado de corrupción. En el presente ejercicio fiscal, si bien formalmente se mantiene vivo el programa, en los hechos le ha dado la puntilla porque le ha escatimado los recursos, como se puede observar desde los primeros días de la gestión federal actual.
El 18 de diciembre de 2018, en un comunicado de la Cámara de Diputados, legisladoras de Movimiento Ciudadano solicitaron un incremento en los recursos al Programa 3×1 para Migrantes porque, decían, la reducción en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 fue muy desproporcionado. “Este año (2018) el presupuesto destinado al Programa fue de 517 millones de pesos, y para 2019 se busca otorgar solamente 9.45 millones de pesos, esta reducción es muy desproporcionada”, argumentaron las diputadas conjuntamente con activistas migrantes. Es decir, el recorte en el proyecto de presupuesto de egresos alcanzaba el 98 por ciento respecto del año anterior y además cancelaba los recursos del Fondo de Apoyo a Migrantes.
Sin embargo, se logró incrementar el monto a 76.4 millones de pesos, y luego de la presión de organizaciones de la sociedad civil, se agregaron 200 millones adicionales. Esta información puede ser revisada en algunos de los anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2019. El anexo 10, Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades Indígenas, contiene un monto de 15 millones 788 mil 640 pesos destinado al Programa 3×1 para Migrantes.
En tanto que el anexo 19, Acciones para la Prevención del Delito, Combate a las Adicciones, Rescate de Espacios Públicos y Promoción de Proyectos Productivos, considera 60 millones 666 mil 269 pesos para el programa. Finalmente, el anexo 40, Ampliaciones al Ramo 20 Bienestar, se reflejan los 200 millones de pesos adicionales al programa.
En total, se presupuestaron 276 millones 454 mil 909 pesos, que equivalen a sólo 53.4 por ciento de lo asignado en el ejercicio 2018.
No habrá recursos
Pero al parecer, ni estos recursos podrán ejercerse. Hace unas semanas, el 18 de junio, en la Ciudad de México se realizó una reunión entre dirigentes de migrantes con servidores públicos de la Secretaría de Bienestar para abordar el tema del programa 3×1.
En esa reunión, de acuerdo con el portal electrónico Enlace, la subsecretaria de Desarrollo Social y Humano, Adriadna Montiel Reyes, dio a conocer que el programa no está contemplado entre las prioridades del presidente Andrés Manuel López Obrador.
“No se está en contra del modelo, pero la situación que se ha venido encima ha tomado otro rumbo y se busca dar prioridad al apoyo humanitario, es decir ayudar a nuestros migrantes centroamericanos, por humanidad”.
La funcionaria federal aseguró que el Programa 3×1 no desaparecerá, pero aclaró que “está en fase de evaluación; el presidente tiene otras prioridades, entre ellas las escuelas, sembrando vida, entre otros”, según el sitio de noticias Enlace (http://enlaceconexionentreculturas.com /2019/06/18/programa-3×1-no-cabe-en-agenda-presidencial/).
También tuvimos acceso a un audio en donde Efraín Jiménez Muñoz, vicepresidente de la Federación Zacatecana del Sur de California, y quien estuvo presente en la reunión del 18 de junio, expresó que no son buenas las expectativas de este año para el programa. Explicó que en la reunión le solicitaron a la subsecretaria Montiel Reyes informar si realmente había la intención de operar programa o “sólo le estaban dando largas para caer en subejercicio y administrativamente justificar ante (la Secretaría de) Hacienda que ese dinero se destine a atender la crisis migratoria, para fines humanitarios de todas las caravanas”.
Jiménez Muñoz expresó su preocupación por el subejercicio del programa porque eso se traduciría en la transferencia de los recursos a otros programas presupuestales. Ejemplificó que en 2018 usaron esa estratagema en la entonces Secretaría de Desarrollo Social: “indujeron deliberadamente un subejercicio por 80 millones de pesos al 3×1 para desviarlos a los afectados por los sismos en Oaxaca”. De acuerdo con su versión, los recursos que no se hayan ejercido al 30 de junio, el Ejecutivo federal podrá disponer de ellos discrecionalmente hacia otros programas, sin el riesgo de las observaciones de las entidades normativas.
Jiménez Muñoz también explicó que la subsecretaria Montiel Reyes dijo que tenían información de que en todas las entidades del país había clubes de migrantes con adeudos, y propuso que después de que se aclararan éstos, entonces estarían en condiciones de analizar cómo repartir el recurso.
Finalmente, el dirigente zacatecano reseñó que, según los funcionarios de la Secretaría de Bienestar, el presidente López Obrador no trabajará con organizaciones como intermediarias, sino que los apoyos se darán directos a las comunidades. Pero se les respondió que los clubes de migrantes no piden, sino aportan. “No nos metan en la misma canasta que a las organizaciones porque los clubes de migrantes no pedimos dinero al gobierno para operar, nosotros venimos a ofrecer el 25 por ciento de las obras que le corresponde realizar al gobierno”.
Vicente Ortiz, de la representación jalisciense en California y de Movimiento Migrante, quien también estuvo en la reunión, expresó su preocupación por el actuar del Ejecutivo. “Al parecer hay mucha voluntad de la subsecretaria, pero no así del presidente de México, para él los migrantes somos invisibles, y que lástima que 40 millones de mexicanos de primera y segunda generación estén olvidados y que el presidente, con sus programas sociales destinados a apoyar a los centroamericanos, deja totalmente fuera el programa y el apoyo a los migrantes”, de acuerdo con la nota de Enlace.
Por su parte, Roberto Bravo, presidente de Federación en los Ángeles, señaló que “cuando se le preguntó a la subsecretaria y nos dijo que no va el programa 3×1, sentí que me aventaron un balde de agua (…) los migrantes somos los proveedores de la segunda entrada de recursos al país, entonces ¿para qué somos nosotros?”, reseña el portal de Enlace.
¿Regresa el 2×1?
En Zacatecas, el gobernador Alejandro Tello Cristerna decidió arrancar el “Programa 2×1 Trabajando Unidos con los Migrantes” ante los recortes presupuestales del gobierno federal y su negativa de reactivar el programa. Por medio de este programa, el gobierno del estado, los municipios y los clubes zacatecanos de migrantes invertirán 45.1 millones de pesos en 56 proyectos de infraestructura social, en 21 municipios zacatecanos, de acuerdo con un comunicado de prensa del gobierno estatal. Es el primer paquete aprobado por el Comité de Validación de Atención a Migrantes que se ejecutará en 2019, con la participación de 50 clubes de zacatecanos residentes en Estados Unidos, que pertenecen a 15 federaciones.
El Programa 2×1 ejercerá un total de 100 millones de pesos, en los que gobierno estatal, municipales y clubes de migrantes aportarán 33.3 por ciento cada uno; se dará prioridad a los proyectos conformados mayoritariamente por mujeres, igualmente a los clubes y municipios que presenten mayor inversión asignada en los Covam y también a los municipios con mayor marginación. Por la escasez de recursos, el monto tope por municipio será de 5 millones de pesos, salvo que existan remanentes después del tercer Comité de Validación. Zacatecas se convierte en la primera entidad del país que retoma el programa en esta modalidad.
En el caso de Guerrero, de acuerdo con el dirigente de Clubes Unidos Guerrerenses del Medio Oeste, Erasmo Salgado Jiménez, hay pláticas con el gobernador del estado de Guerrero y con algunos presidentes municipales, a efecto de explorar la posibilidad de que en la entidad se ponga en marcha el Programa 2×1, sin la participación de la Federación.
Conclusión
Borrar de un plumazo el Programa 3×1 para Migrantes no es la mejor opción. Se requiere, sí, su saneamiento a través del establecimiento de estrictos controles tanto en la administración de los recursos como en la implementación de las obras y los proyectos productivos, además de una constante vigilancia de los órganos de control y fiscalización locales y federales, e implementar verdaderas contralorías ciudadanas que realmente vigilen el ejercicio de los recursos. Y también revisar los adeudos que tengan los clubes de migrantes, así como buscar sancionar a aquellos servidores públicos que hicieron mal uso del programa.
Eso es lo que realmente se requiere, además de incrementar el presupuesto destinado al programa. Se ganará mucho en coordinación interinstitucional, participación ciudadana y especialmente, en mejorar las condiciones de vida de habitantes de las comunidades guerrerenses.

A propósito del programa de fertilizante

Marcos Méndez Lar

El Sur, periódico de Guerrero

El programa de fertilizante vuelve a ser noticia, esta vez debido a una crisis provocada por el desabasto del producto y su lenta distribución hacia las regiones y municipios del estado. Fue una crisis anunciada con mucha anticipación. Apenas en enero pasado en este espacio alertamos sobre la complejidad del proceso de transferencia del programa desde el gobierno del estado y los ayuntamientos hacia la federación y, sobre todo, acerca de sus consecuencias si el relevo no se realizaba de manera apropiada. “El programa al pasar de los años adquirió una gran relevancia social, a tal grado que si hoy los campesinos perciben que les retiran el subsidio (o como es el caso, les retrasan la entrega), pueden generar grandes movilizaciones, incluso inestabilidad social”, escribimos hace seis meses.
Pero todo parece indicar que los nuevos operadores federales subestimaron el programa, pues no consideraron la dimensión y el grado de dificultad de la operación de un programa que cuenta con un padrón de más de 300 mil beneficiarios, localizados en cientos de comunidades, algunas ubicadas en los más apartados rincones de la accidentada geografía de Guerrero, y que actualmente presentan una fuerte dependencia hacia el insumo.
Cuando los funcionarios federales reaccionaron, ya tenían el tiempo encima y las movilizaciones en puerta. Es cierto, como dice el argumento oficial, aún es tiempo para la aplicación del insumo en la mayoría de los casos; pero en la lógica de los campesinos, el fertilizante debe estar al pie de sus milpas incluso antes de la siembra, pues no hacerlo así es motivo de una gran incertidumbre, ya que para para miles, es un subsidio que forma parte de estrategia de sobrevivencia.
El retraso entonces provocó un caldo de cultivo explosivo que fácilmente podía ser aprovechado para detonar fuertes protestas (espontáneas o inducidas), como efectivamente sucedió durante el mes más reciente. Esa fue una de las consecuencias de esta crisis anunciada, que por cierto, se extenderá más allá del 15 de julio, en parte porque al día de hoy no se ha entregado la totalidad del fertilizante, en parte porque surgirán inconformidades de quienes lo recibieron a lo largo de muchos años (campesinos o no), pero en este ejercicio fueron “rasurados”.
Este es el panorama de un programa que, según se ha anunciado por el gobierno federal, se ampliará a otras entidades federativas. Será, si se concreta, uno de los mayores yerros de la actual administración federal.
Programa asistencial
Aunque nació en 1994 como un programa para contribuir al incremento de la producción de granos básicos, el de distribución de fertilizante subsidiado se convirtió con el paso de los años en un programa asistencial. A la fecha, nadie ha presentado datos contundentes que demuestren un incremento significativo en la productividad del maíz (toneladas por hectárea) con base en el uso del fertilizante químico que se entrega a los campesinos de Guerrero. Se han invertido millones de pesos en este concepto, y sin embargo, este indicador no se ha movido durante varios años. Quizás ha aumentado la producción total del grano en Guerrero, pero eso se explica por otros motivos, como la ampliación de la frontera agrícola, y no por el uso de fertilizante.
Lo que sí es cierto, es que el programa de fertilizante se ha convertido en un componente de las estrategias de sobrevivencia de miles de habitantes de las zonas rurales, quienes lo usan para obtener los granos que consumirán a lo largo del año, y en el mejor de los casos, para lograr algún excedente que les permitirá adquirir algunos bienes básicos. En ese sentido, el programa tiene una marcada naturaleza asistencial.
El padrón
Hace unos días, el diputado local Héctor Ocampo Arcos apareció registrado en el padrón de beneficiarios del programa de fertilizante. Hubo un deslinde de su parte y argumentó que lo habían incluido sin que él lo hubiere solicitado.
Sin juzgar la credibilidad del legislador, lo cierto es que, así como en este caso, la integración del padrón de beneficiarios tradicionalmente ha sido un gran problema para el programa por su laxitud en los controles. Aunque la Secretaría de Agricultura era la entidad normativa del programa, de acuerdo con las reglas de operación de 2018 y ejercicios anteriores, cada ayuntamiento era responsable de elaborar y validar su padrón de beneficiarios. Esta flexibilidad provocó que los presidentes municipales manejaran el ingreso o exclusión de los beneficiarios prácticamente a su arbitrio, lo que propició salidas injustas de productores y también el engrosamiento de los padrones al incluir personas no campesinas que revendían y acaparaban los paquetes de beneficios. La entidad normativa regularmente no supervisaba ni sancionaba este proceso.
Las reglas de operación también facultaban a los productores, agrupados en comités locales, para “Integrar, actualizar y depurar, según sea el caso, en coordinación con los H. Ayuntamientos, los padrones de beneficiarios”; así como para “Recabar toda la documentación oficial y personal que permita la identificación de los beneficiarios del Programa (…),” Pero la participación de los productores en la práctica no operaba, puesto que eran los funcionarios municipales quienes se encargaban de revisar y actualizar los padrones e incorporar a nuevos beneficiarios de manera discrecional.
Aunque lo establecían las reglas de operación, las listas de productores del programa no se hacían públicos. En varias ocasiones solicitamos los padrones de beneficiarios a la entonces Secretaría de Desarrollo Rural y regularmente obteníamos una respuesta negativa. Sólo en un corto periodo la dependencia publicó los padrones de 2010 y una versión parcial del de 2011, pero la información no tenía el formato de datos abiertos, seguramente para evitar el análisis del ojo ciudadano. Después de esta ocasión, nunca más se volvieron a publicar listas de beneficiarios ni por los ayuntamientos ni por los sucesivos gobiernos del estado.
Es uno de los puntos que deberá cuidar mucho el gobierno federal en los próximos ejercicios, ya que si persiste la opacidad se puede abrir nuevamente la puerta a la discrecionalidad en el manejo de los beneficiarios. Si no se publica esta información, poco se puede hacer para señalar las irregularidades de productores que reciben el apoyo y no son elegibles de acuerdo con las reglas de operación.
Las hectáreas
La correspondencia entre toneladas de fertilizante entregado y hectáreas sembradas de granos básicos siempre fue motivo de controversia, pues al compararse los datos de ambos indicadores, resultaba que la cantidad de fertilizante rebasaba la superficie susceptible de sembrar. Eso indicaba graves irregularidades que nunca se subsanaron.
En 2012, la entonces Secretaría de Desarrollo Rural elaboró un documento donde hizo un comparativo entre las superficies agrícolas cultivables de granos básicos registradas por diferentes fuentes, como el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera; Procampo, Inegi, y las que reportaban los ayuntamientos al programa de fertilizante.
Según estas cifras, correspondientes al ciclo primavera-verano 2010, la superficie que registraba el Inegi en todo el estado era de 468 mil 154 hectáreas, que comparada con las 504 mil 328 hectáreas que reportaban los ayuntamientos, había una diferencia de 36 mil 174 hectáreas, que aparentemente correspondían al fertilizante adicional que se entregaba a personas que no sembraban. Al hacer el comparativo entre la superficie registrada por el entonces Procampo y lo que reportaban los ayuntamientos, la diferencia se ampliaba considerablemente a 112 mil 675 hectárea adicionales.
Los distintos titulares de la Secretaría de Agricultura o del programa de fertilizante casi todos han reconocido esta situación. Por ejemplo, Martín Mora Aguirre, director del programa en 2012 recordaba que el alcalde de Cutzamala reconocía que 50 por ciento de quienes adquirían fertilizante lo revendían. Mientras que el ex secretario de Desarrollo Rural, Sofío Ramírez Hernández, afirmó que más de la mitad del fertilizante subsidiado a los productores guerrerenses era revendido a campesinos de otras entidades como Oaxaca y Puebla.
Ramón Cárdenas Villarreal, también ex titular de la Seder, en una comparecencia ante el Congreso mencionó que “hay lugares donde 9 mil hectáreas se cultivan de maíz en el municipio y se entregan 29 mil en paquetes de fertilizante”, y agregaba que “hay que señalar también que (el programa de fertilizante) tiene algunos criterios de carácter clientelar que han propiciado que efectivamente haya muchas gentes que reciben este beneficio pero que en realidad no son productores”.
Fue sorpresivo que en el registro del gobierno federal se haya incrementado el padrón a 401 mil campesinos. Si el anterior de 325 mil del ejercicio 2018 se antojaba inflado, el de las nuevas autoridades sin duda requiere de una revisión muy minuciosa, so pena de generar todo tipo de sospechas de clientelismo y corrupción.
Foro de organizaciones
campesinas
Hace nueve años, un grupo amplio de organizaciones campesinas de diverso signo iniciaron un proceso de articulación con miras a analizar y proponer una nueva política hacia el campo. El impulso inicial de las agrupaciones fue diseñar una contrapropuesta a la iniciativa de ley de fomento a la producción de granos básicos, que intentaba promover el entonces diputado Héctor Vicario Castrejón, como trampolín hacia la candidatura a la gubernatura del estado para el periodo 2011-2014. Entre otros ofrecimientos, dicha ley buscaba formalizar la entrega gratuita de fertilizante a los productores.
En efecto, la iniciativa de ex legislador provocó la reacción de las organizaciones campesinas del estado, que vieron en la propuesta la agudización de problemas como un mayor deterioro de los suelos, el aumento de la dependencia de los productores y el incremento del gasto destinado a la adquisición del insumo.
Las organizaciones, constituidas meses después en el Foro Permanente de Organizaciones Sociales y Campesinas, además de frenar la intención de regalar el fertilizante, lograron diseñar e incidir en la aprobación de la actual Ley de Desarrollo Rural Sustentable del estado, que establece entre otros muchos puntos relevantes, la apertura de espacios a la participación de los productores en varias de las etapas de las políticas públicas.
En la presente coyuntura, sin embargo, la mayoría de esas organizaciones campesinas convocaron y encabezaron movilizaciones y cierres de carreteras para la rápida entrega de fertilizante gratuito. Una demanda que hace casi 10 años las aglutinó, pero en sentido totalmente diferente.
Costo político
Es inevitable reparar en el contexto político-electoral en que se mueve el programa de fertilizante. Desde que el actual presidente de la república se comprometió a tomarlo en sus manos, sin duda también estaba pensando en el capital político que le podría redituar.
En la crisis actual del abasto y distribución del fertilizante sería ingenuo no observar que varios actores políticos aprovecharon y seguirán aprovechando el momento y han puesto en práctica una inteligente estrategia para que en la percepción de los productores quede un mal precedente de lo que hace el gobierno federal.
Es difícil predecir si la estrategia tendrá los resultados que esperan sus perpetradores, especialmente porque faltan dos años para las próximas elecciones, pero sí creemos que aquel propósito inicial de Andrés Manuel López Obrador de atraer el programa de fertilizante para congraciarse con los productores de Guerrero quedó en entredicho por una muy mala operación en el presente ejercicio. Mala inversión, porque además de pagar el costo del producto, también pagarán un alto costo político.
Todo parece indicar que habrá una segunda parte en la crisis del fertilizante. Luego de que ya se entregó la mayoría del insumo, según los operadores del programa, comienzan ya las noticias sobre saqueos, toma de bodegas y movilizaciones de habitantes de zonas rurales, y ahora el argumento que se pregona es la exclusión del padrón. Apenas el 12 de julio se reportó que campesinos del municipio de Tixtla saquearon un camión de fertilizante y al día siguiente la sustracción del insumo de una bodega del mismo municipio, que de acuerdo con la información de prensa, tiene muchos indicios de ser fabricada. Los alcaldes de Tierra Caliente, hace un par de días amagaron con movilizaciones si no se entrega el insumo con base en el padrón de 2018. En fin, esa será la tónica en los próximos días, como una forma de que el conflicto del fertilizante siga repercutiendo.

Hacia una ley de archivos en Guerrero

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Corre ya el plazo de un año para que los diputados guerrerenses trabajen en la confección de una nueva ley estatal de archivos. En efecto, el 15 de junio del año en curso, luego de más de cinco años de análisis, foros, deliberaciones, parlamento abierto y propiamente legislación, por fin entró en vigor la Ley General de Archivos que establece un plazo de un año para que las legislaturas estatales diseñen y aprueben su propia ley basada en el ordenamiento general.
La importancia los archivos es capital para la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. El comisionado presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, Francisco Javier Acuña, afirmó que “los derechos humanos de acceso a la información y de protección de datos personales, no pueden ser ejercidos ni garantizados sin la adecuada gestión documental y conservación de archivos;” de hecho, considera que la Ley General de Archivos es la “última piedra angular en el andamiaje jurídico normativo”, que establece la reforma constitucional en materia de transparencia de 2014, para la rendición de cuentas en México.
Asimismo, el director del Archivo General de la Nación, Carlos Enrique Ruiz Abreu, sostuvo que con la reforma constitucional publicada el 7 de febrero de 2014, de la cual se deriva la expedición de la Ley General de Archivos, se buscó consolidar las bases de organización y funcionamiento de un Sistema Nacional de Archivos, asignando a nivel constitucional el compromiso de documentar todo acto que derive del ejercicio de las facultades, competencias o funciones de los sujetos obligados; y el de mantener los documentos en torno de los archivos administrativos actualizados.
Qué contiene la ley
La Ley General de Archivos se presenta como una política pública nacional para la administración archivística, necesaria para dar sustento y agilidad al acceso a la información y también para contribuir al ejercicio del derecho a la verdad y a la memoria como derechos humanos, en los sujetos obligados.
La ley prevé la integración de un sistema nacional de archivos donde un Consejo Nacional definirá de manera colegiada la política nacional en la materia y ésta tendrá una incidencia obligatoria y vinculante en el país. Esa fue la razón por la que se buscó que el Consejo tuviera una amplia representación para que participaran, además de las instituciones gubernamentales, los archivos privados e instituciones de docencia y expertos, así como los presidentes de los consejos estatales, ya que ahí se tomarán decisiones como establecer la normativa relativa a la gestión documental y administración nacional de archivos y la aprobación de la política en ese rubro.
La ley establece que cada entidad federativa tenga su sistema local de archivos –con una estructura espejo del sistema nacional– y éste se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos”. En los estados, el órgano de coordinación será un consejo local en donde participarán los municipios.
Uno de los temas incluidos en la ley es que toda la información contenida en los documentos de archivo producidos, obtenidos, adquiridos, transformados o en posesión de los sujetos obligados, será pública y accesible a cualquier persona; es decir, salvo excepciones, la información de los archivos deberá tener ese carácter.
Asimismo, todas las dependencias públicas deberán producir, registrar, organizar y conservar los documentos de archivo sobre todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Con esto se ratifica que ninguna dependencia podrá declarar la inexistencia de información cuando se trate de actividades que por ley debe realizar, pues éste ya se había convertido en un recurso frecuente para negar la información.
Uno de los artículos más importantes de la Ley General de Archivos es el que establece las funciones que tendrán los sujetos obligados, como por ejemplo, administrar, organizar, y conservar de manera homogénea los documentos de archivo que produzcan, reciban, obtengan, adquieran, transformen o posean; asimismo, establece un sistema institucional para la administración de sus archivos, para llevar a cabo los procesos de gestión documental, y para inscribir en el Registro Nacional la existencia y ubicación de archivos.
Otras funciones son integrar un grupo interdisciplinario, destinar los espacios y equipos necesarios para el funcionamiento de sus archivos, así como promover el desarrollo de infraestructura y equipamiento para la gestión documental y administración de archivos, y resguardar los documentos contenidos en sus archivos.
Como puede observarse, este apartado de la ley obliga a las dependencias públicas a tener un papel activo en la gestión de sus archivos, lo que implica tener personal especializado, espacios apropiados y recursos financieros para invertir en estas tareas. Destaca la obligación de resguardar los archivos de las distintas áreas de la administración pública y dependencias gubernamentales, para facilitar su consulta y evitar su destrucción, ya que, especialmente en los ayuntamientos, ya que es una práctica frecuente la desaparición y las purgas desde oficinas de gobierno.
Otro artículo relevante para Guerrero es el 17, el cual establece que “Los servidores públicos que deban elaborar un acta de entrega-recepción al separarse de su empleo, cargo o comisión, deberán entregar los archivos que se encuentren bajo su custodia.” Con este enunciado también se busca garantizar que la entrega de archivos, especialmente en los gobiernos municipales, entre una administración y otra, realmente se cumpla.
Un aspecto que puede disminuir y erradicar la discrecionalidad en el manejo de los archivos es que la nueva ley introduce la obligación de inscribir la documentación en un Registro Nacional de Archivos y además deberá actualizarse anualmente la información. Con esto, se reconoce la preeminencia del interés colectivo de la nación respecto a cualquier otro tipo de interés, ya que busca inhibir posibles actos u omisiones que puedan afectar la salvaguarda tanto del patrimonio documental de la nación.
Finalmente, también se considera un apartado de sanciones (Libro tercero, De las infracciones administrativas y delitos en materia de archivos), en donde se describe que las infracciones a la ley pueden ameritar sanciones de carácter administrativo (amonestaciones, inhabilitación, etc.), pero también penas de carácter económico y de privación de la libertad. Al respecto, el artículo 12 establece que son los órganos internos de control y sus homólogos en la federación y las entidades federativas las entidades que vigilarán el estricto cumplimiento de la Ley General de Archivos, de acuerdo con sus competencias e integrarán auditorías archivísticas en sus programas anuales de trabajo.
Historia en el estado
El primer antecedente jurídico acerca de los archivos en el estado se encontró durante el gobierno de José Francisco Ruiz Massieu; el 29 de noviembre de 1988, se publicó la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que consideraba la creación de un Consejo Estatal de Archivos integrado por representantes de los tres poderes del Estado, la entonces Secretaría de Desarrollo Administrativo y Control Gubernamental, un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor), por las unidades de archivo y documentación del gobierno del estado y de los municipios, por todo archivo federal o de los sectores social y privado que se incorporen.
Como sucede con frecuencia, la inercia de legislaciones a nivel nacional son retomadas por los congresos locales, pero los resultados son parciales y disparejos. A menudo, se crean leyes locales que nunca se utilizan, como es el caso de esta Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, de la que no se conoce ningún trabajo o actividad significativa, amén de que tampoco se encontró su reglamento, no obstante que la propia daba un plazo perentorio para diseñarlo y ponerlo en marcha.
El ex diputado José Donoso Pérez, de la LVIII Legislatura y autor de la iniciativa de la ley que precisamente sustituía a esta de sistema estatal de archivos, aseguraba en los antecedentes de su propuesta que “En nuestro Estado de Guerrero existen leyes que son antiguas, leyes caducas (…) que no han sido reformadas desde su aparición. En consecuencia, estas leyes son en cierta forma inservibles para el Estado, para nuestra sociedad, es ejemplo la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que data de 1988 y que no ha tenido reforma alguna desde 1989”.
La ley Número 875 de Archivos Generales del estado de Guerrero, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 30 de diciembre de 2008, ya consideraba la significativa importancia y relación entre el acceso a la información, la transparencia y los archivos. El propio ex legislador Donoso argumentó en su iniciativa que “debemos tener algo en claro, que los documentos, los archivos de la administración pública, son sólo el medio para conseguir el fin de transparentar la información, es por ello que la ley de archivos complementa en su generalidad a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
El sistema estatal de archivos propuesto por esta nueva ley consideró la participación de un Consejo Estatal de Archivos, una Secretaría Técnica (el director general del Archivo General del Estado), un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor integrado por personas que se hayan distinguido en la materia), el personal especializado que presten sus servicios en el Archivo General del Estado y en las Unidades de Archivo Municipales.
Sin embargo, la autoridad máxima del sistema recaería en el Consejo Estatal de Archivos, integrado por el gobernador del Estado, el presidente del Tribunal Superior de Justicia, el diputado presidente de la Comisión de Educación, dos de los diez presidentes municipales, dos representantes de los sectores social y privado y un secretario técnico, que será el titular del Archivo General del Estado.
Entre los temas nuevos destaca que esta ley contenía un capítulo de responsabilidades y sanciones. Sin embargo, no hay noticia pública de que los órganos que ordenaba la ley se integraran, ni de que se hubiese expedido el reglamento correspondiente ni que se hayan aplicado sanciones. Parece que esta ley también nació muerta.
Cómo se va a legislar
Es una buena oportunidad para que la ley estatal de archivos se legisle con los principios del parlamento abierto. Aunque la iniciativa de Ley General de Archivos fue presentada por los ex senadores Cristina Díaz (PRI), Héctor Larios (PAN), y Zoé Robledo y Alejandro Encinas (PRD), en el proceso de elaboración participaron el Archivo General de la Nación, la Red por la Rendición de Cuentas, Artículo XIX, El Colegio de México, la Escuela Mexicana de Archivos y la Asociación Mexicana de Archivos y Bibliotecas Privadas. Nada impide para que en los estados se lleven a cabo procesos similares.
Quizás lo más difícil y complicado de una ley de esta envergadura sea, no tanto la propia confección de la norma, pues la ley general ya establece las bases, sino su aplicación. Las dos leyes de archivos anteriores en el estado (1988 y 2008) fueron prácticamente leyes muertas porque nunca pudieron aplicarse, por desinterés gubernamental, por falta de capacidades técnicas y administrativas o por falta de presupuesto, o por todo a la vez. Por eso es importante tener ideas innovadoras y específicas para el estado desde la propia confección de la ley, a efecto de dotar de los mecanismos que hagan viable su implementación.
En el reciente foro Ley General de Archivos, Armonización e Implementación, organizado por el INAI y el AGN, los comisionados del órgano garante, legisladores y especialistas en temas de transparencia, advirtieron que el recorte presupuestal del gobierno federal impacta en la aplicación de esta legislación, y pidieron los recursos suficientes para su aplicación.
Las recomendaciones que hicieron en el foro diversos especialistas fueron desde evitar el copy page de la ley general a las estatales, hasta considerar las condiciones específicas de cada entidad federativa, como los municipios con población indígena, los requerimientos de capacitación y sensibilización, hasta las condiciones climatológicas para la conservación de los archivos.
Los legisladores de Guerrero tienen, en suma, una gran tarea por delante que pueden sacar a flote con mucha imaginación, ideas innovadoras y parlamento abierto.

Buscar Columnistas

Buscar Cartonistas

Comparte esta nota

• 
  
• 
  

Otras Columnas

Más..