Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero
El Sur, periódico de Guerrero
Hace unos días, habitantes de la localidad de Pueblo Hidalgo, en el
municipio de San Luis Acatlán, retuvieron al presidente municipal
Agustín Ricardo Morales, junto a 13 otros funcionarios de esa
demarcación, a efecto de que los ediles les entregaran recursos del Ramo
33 para que una comisión del pueblo los administrara y ejecutara obras.
No justificamos este tipo de acontecimientos, pero las explicaciones parecen muy claras. Regularmente detrás de estos hechos encontramos enojo e inconformidad por vacíos de poder y abandono gubernamentales que se reflejan en la carencia o insuficiencia de obras y servicios básicos. Los ciudadanos de Pueblo Hidalgo también argumentaron, como justificación de la retención de los funcionarios, “desconfianza a los integrantes del Ayuntamiento por las irregularidades que han detectado en la ejecución de las obras en administraciones anteriores” (El Sur, 15 de marzo), es decir, también encontramos un componente de desconfianza porque perciben que no hay transparencia en el ejercicio de los recursos ni tampoco rendición de cuentas, y esto se traduce en “obras de muy mala calidad y sobrecostos”, según los pobladores. Es un tema que antes no era esgrimido, o por lo menos, no con tanta contundencia.
El ejercicio de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) del Ramo 33 constantemente está en el centro de debate. Es el Fondo más cuantioso que envía la Federación a los municipios y tiene reglas más o menos claras –fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal– para que el gobierno federal distribuya estos recursos entre los municipios del país; sin embargo, al llegar a los ayuntamientos se observa una gran discrecionalidad de los alcaldes y los cabildos para destinarlos a las comunidades y colonias populares, pues no hay normas ni criterios objetivos para su distribución equitativa. Dicha discrecionalidad se traduce en inconformidad de no pocas localidades, pues no es extraño que las autoridades municipales construyan obras sólo en sus pueblos de origen, o donde obtuvieron más votos en las elecciones, o en las localidades que tienen más capacidad de gestión o hay presencia de organizaciones que presionan, todo esto en detrimento de miles de habitantes del municipio a los que no se les construye ninguna obra.
Pero hay otro tema muy ligado a la discrecionalidad y a la carencia de obras o a su construcción deficiente: es la opacidad y falta de rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos del FISM, pues la mayoría de los ayuntamientos no dan a conocer entre los habitantes los datos básicos del fondo, como su presupuesto anual, la propuesta de inversión de obras o los avances físicos y financieros. Sumado a esto, los órganos fiscalizadores federal y estatal tienen en este fondo municipal uno de los focos principales de sus observaciones al ejercicio del gasto.
La experiencia de Oaxaca
La exigencia de los habitantes de Pueblo Hidalgo, municipio de San Luis Acatlán, para que el ayuntamiento les asigne recursos del FISM y sean ellos quienes los ejerzan, quizás suene sorpresiva en Guerrero, pero en el estado de Oaxaca es una práctica frecuente, ya que la Ley de Coordinación Fiscal local, en su artículo 24 ordena que “Las Agencias Municipales (que en Guerrero tienen su equivalente en las comisarías municipales) y de Policía recibirán mensualmente de los Ayuntamientos, los montos que el propio Ayuntamiento destine en su presupuesto de egresos a cada una de ellas, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal, derivados de participaciones federales, fondos de aportaciones federales, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales, a través de sus autoridades municipales auxiliares”.
Las reglas para la distribución entre las localidades oaxaqueñas son dos: los recursos (tanto del FISM como del Ramo 28) se asignarán en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada núcleo de población tomando en cuenta el último censo general de población emitido por el Inegi. Y segundo criterio, según la capacidad recaudatoria de cada una de ellas, del ejercicio inmediato anterior. Agrega el mismo artículo que la comprobación de los recursos se hará ante el órgano de fiscalización del Congreso del Estado de Oaxaca, a través de los ayuntamientos.
El FIOB
En Oaxaca, incluir en la ley estatal de coordinación fiscal esta exigencia no fue fácil. Varias organizaciones, entre las que destaca la Federación Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB) fueron impulsoras de que en las comunidades de origen de los migrantes oaxaqueños radicados en California, Estados Unidos, los ciudadanos ejercieran directamente los recursos de los Ramos 28 y 33.
Hace algunos años (2013) estuvimos precisamente en algunas comunidades rurales de Oaxaca para corroborar esta experiencia casi única en el país relativa a la gestión, vigilancia y rendición de cuentas comunitaria de los recursos municipales.
El entonces coordinador del FIOB nos comentó que a principio de cada año representantes de la organización informaban a las localidades sobre estos fondos. “Convocamos a un taller una vez que tenemos el periódico oficial (donde se publica la asignación de las participaciones y aportaciones para cada municipio) y el censo del Inegi (para conocer el número de habitantes de cada localidad). Con estos documentos decimos a la gente cuántos recursos corresponden a su comunidad, esto para darles la herramienta que les permita negociar con los alcaldes”, según publicamos en Monitor de Guerrero del 18 de febrero de 2014.
La exigencia de información y transparencia en los gobiernos municipales son temas clave en los que mayormente se ha involucrado el FIOB. “Siempre hemos dicho que pelearemos por que los recursos lleguen a nuestra comunidad, pues a ella corresponden, y también buscamos involucrar a las autoridades (comunitarias) para que sean parte del Consejo de Desarrollo Social Municipal, a efecto de que ellos se enteren, para que exijan saber dónde se está aplicando el recurso”.
Los resultados, sin embargo, no han sido todos exitosos, ya que en la mayoría de las comunidades, los presidentes no cumplen con lo que establece la ley de coordinación fiscal estatal.
En su estudio Incidencia para la distribución equitativa y transparente del Ramo 33, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, a través de su grupo CCciudadano, explica que el FIOB “no cuenta con un número y seguimiento exacto de las obras de infraestructura social realizadas por el gobierno. En parte por esto, los resultados del trabajo de incidencia del FIOB son difíciles de medir. Los criterios de distribución del FISM siguen siendo a discreción de los presidentes municipales, es decir, el trabajo de incidencia de la organización no se ha traducido en prácticas institucionalizadas de rendición de cuentas, a pesar de los cambios logrados en la ley”.
Y concluye ese centro de estudios que el trabajo de incidencia que la organización “realiza para la distribución efectiva del FISM es un proceso permanente, con éxitos aislados de gestión de infraestructura social de las comunidades, pero sin éxito en la consolidación de mecanismos sólidos de transparencia y distribución equitativa de los recursos. Este es un problema que puede adjudicarse en mayor medida al sistema y al funcionamiento político del país y no al trabajo de incidencia de la sociedad civil”.
FISM en Guerrero
El 29 de enero de 2019 se publicó en el Periódico Oficial del estado el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, entre los municipios del estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2019. El monto asignado a los municipios de la entidad es por 6 mil 66 millones de pesos.
Dice el artículo tercero del Acuerdo que las aportaciones de este Fondo sólo podrán ser utilizadas en el financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social.
La novedad para este año, es que los ayuntamientos deberán destinar el ciento por ciento de los recursos a construir obras municipales, pues en años anteriores distraían recursos de este fondo –de manera irregular– para la adquisición de fertilizante, compromiso que ya se trasladó a la federación.
Los ayuntamientos que recibirán más recursos del FISM en 2019 son Acapulco, con 646.9 millones; Chilapa (292.6 millones); Chilpancingo (210.1); Ayutla (188.4); San Luis Acatlán (154.1); Tlapa (147.4); Ometepec (141.4); General Heliodoro Castillo (138.1) y San Miguel Totolapan, con 136.3 millones de pesos.
Y los que menos recibirán son Alpoyeca, con 12.6 millones de pesos; Ixcateopan con 14 millones; Buenavista (16.1); Xochihuehuetlán (16.0); Atenango (19.1); Juchitán (19.2); Cualác (19.7); Tlalixtaquilla (20.1); Pilcaya (20.3) y Tlalchapa, al que se le asignaron 21.5 millones de pesos. (ver todos los municipios en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero del 29 de enero de 2019).
En Guerrero no se tiene una legislación que expresamente permita a las comunidades rurales o colonias populares del estado recibir y administrar de manera directa los recursos de los ramos 28 y 33, pero tampoco lo prohíbe.
Hay en la Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33, una serie de lineamientos que obligan a la transparencia del ejercicio de los recursos, a la intervención de los beneficiarios en las decisiones de cómo se gastan, y al cumplimiento de requisitos de información y control que deben entregar a otras dependencias federales y estatales.
Así, por ejemplo, los ayuntamientos deben cumplir compromisos formales con las dependencias normativas y fiscalizadoras. Con la Secretaría de Desarrollo Social (hoy de Bienestar), los ayuntamientos proporcionarán a través del gobierno del estado la información sobre la utilización del FISM que les sea requerida, además de reportar trimestralmente a la misma secretaría y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el seguimiento sobre el uso de los recursos del Fondo.
Asimismo, el mismo artículo 33 de la ley establece que los gobiernos municipales deben dar a conocer a los habitantes de la demarcación los montos que reciben, las obras y acciones que van a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios, así como informar cada trimestre y al final del año sobre los avances del ejercicio de los recursos.
En materia de transparencia, los ayuntamientos están obligados a “publicar en su página oficial de Internet las obras financiadas con los recursos de este Fondo. Dichas publicaciones deberán contener la información del contrato bajo el cual se celebra, informes trimestrales de los avances y, en su caso, evidencias de conclusión”, y agrega que los municipios que no cuenten con portal electrónico convendrán con el gobierno del estado para que se publique la información correspondiente al municipio.
Finalmente, uno de los puntos más importantes del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal es que los ayuntamientos promoverán la participación de las comunidades beneficiadas en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.
La mayoría de los ayuntamientos son omisos en el cumplimiento del artículo 33, no hay información hacia los habitantes y con frecuencia se escatima su flujo a las dependencias normativas y fiscalizadoras. Tampoco puede afirmarse que las autoridades municipales sean partidarias de la vigilancia ciudadana de los recursos públicos ni de dar facultades amplias de decisión a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal; los vocales de control y vigilancia y los comités de obra, simplemente no funcionan o están cooptados por los ayuntamientos.
Así pues, los recursos destinados a obra pública municipal en Guerrero están a merced de la discrecionalidad de los alcaldes, que los ejercen sin transparencia ni eficacia, por lo que los beneficios que llegan a la población son magros. Por razones como éstas, los habitantes de las comunidades se inconforman y exigen transparencia, rendición de cuentas y que se construyan obras de calidad y de impacto social.
Pueblo Hidalgo dio un paso más y exigió que el ayuntamiento le destinara recursos para que la comunidad los ejerza. Habrá que esperar a ver cómo lo hacen, pues este ejercicio ciudadano requiere de una gran capacidad de organización y además cuidar los aspectos de transparencia, rendición de cuentas y su comprobación.
No justificamos este tipo de acontecimientos, pero las explicaciones parecen muy claras. Regularmente detrás de estos hechos encontramos enojo e inconformidad por vacíos de poder y abandono gubernamentales que se reflejan en la carencia o insuficiencia de obras y servicios básicos. Los ciudadanos de Pueblo Hidalgo también argumentaron, como justificación de la retención de los funcionarios, “desconfianza a los integrantes del Ayuntamiento por las irregularidades que han detectado en la ejecución de las obras en administraciones anteriores” (El Sur, 15 de marzo), es decir, también encontramos un componente de desconfianza porque perciben que no hay transparencia en el ejercicio de los recursos ni tampoco rendición de cuentas, y esto se traduce en “obras de muy mala calidad y sobrecostos”, según los pobladores. Es un tema que antes no era esgrimido, o por lo menos, no con tanta contundencia.
El ejercicio de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) del Ramo 33 constantemente está en el centro de debate. Es el Fondo más cuantioso que envía la Federación a los municipios y tiene reglas más o menos claras –fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal– para que el gobierno federal distribuya estos recursos entre los municipios del país; sin embargo, al llegar a los ayuntamientos se observa una gran discrecionalidad de los alcaldes y los cabildos para destinarlos a las comunidades y colonias populares, pues no hay normas ni criterios objetivos para su distribución equitativa. Dicha discrecionalidad se traduce en inconformidad de no pocas localidades, pues no es extraño que las autoridades municipales construyan obras sólo en sus pueblos de origen, o donde obtuvieron más votos en las elecciones, o en las localidades que tienen más capacidad de gestión o hay presencia de organizaciones que presionan, todo esto en detrimento de miles de habitantes del municipio a los que no se les construye ninguna obra.
Pero hay otro tema muy ligado a la discrecionalidad y a la carencia de obras o a su construcción deficiente: es la opacidad y falta de rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos del FISM, pues la mayoría de los ayuntamientos no dan a conocer entre los habitantes los datos básicos del fondo, como su presupuesto anual, la propuesta de inversión de obras o los avances físicos y financieros. Sumado a esto, los órganos fiscalizadores federal y estatal tienen en este fondo municipal uno de los focos principales de sus observaciones al ejercicio del gasto.
La experiencia de Oaxaca
La exigencia de los habitantes de Pueblo Hidalgo, municipio de San Luis Acatlán, para que el ayuntamiento les asigne recursos del FISM y sean ellos quienes los ejerzan, quizás suene sorpresiva en Guerrero, pero en el estado de Oaxaca es una práctica frecuente, ya que la Ley de Coordinación Fiscal local, en su artículo 24 ordena que “Las Agencias Municipales (que en Guerrero tienen su equivalente en las comisarías municipales) y de Policía recibirán mensualmente de los Ayuntamientos, los montos que el propio Ayuntamiento destine en su presupuesto de egresos a cada una de ellas, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal, derivados de participaciones federales, fondos de aportaciones federales, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales, a través de sus autoridades municipales auxiliares”.
Las reglas para la distribución entre las localidades oaxaqueñas son dos: los recursos (tanto del FISM como del Ramo 28) se asignarán en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada núcleo de población tomando en cuenta el último censo general de población emitido por el Inegi. Y segundo criterio, según la capacidad recaudatoria de cada una de ellas, del ejercicio inmediato anterior. Agrega el mismo artículo que la comprobación de los recursos se hará ante el órgano de fiscalización del Congreso del Estado de Oaxaca, a través de los ayuntamientos.
El FIOB
En Oaxaca, incluir en la ley estatal de coordinación fiscal esta exigencia no fue fácil. Varias organizaciones, entre las que destaca la Federación Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB) fueron impulsoras de que en las comunidades de origen de los migrantes oaxaqueños radicados en California, Estados Unidos, los ciudadanos ejercieran directamente los recursos de los Ramos 28 y 33.
Hace algunos años (2013) estuvimos precisamente en algunas comunidades rurales de Oaxaca para corroborar esta experiencia casi única en el país relativa a la gestión, vigilancia y rendición de cuentas comunitaria de los recursos municipales.
El entonces coordinador del FIOB nos comentó que a principio de cada año representantes de la organización informaban a las localidades sobre estos fondos. “Convocamos a un taller una vez que tenemos el periódico oficial (donde se publica la asignación de las participaciones y aportaciones para cada municipio) y el censo del Inegi (para conocer el número de habitantes de cada localidad). Con estos documentos decimos a la gente cuántos recursos corresponden a su comunidad, esto para darles la herramienta que les permita negociar con los alcaldes”, según publicamos en Monitor de Guerrero del 18 de febrero de 2014.
La exigencia de información y transparencia en los gobiernos municipales son temas clave en los que mayormente se ha involucrado el FIOB. “Siempre hemos dicho que pelearemos por que los recursos lleguen a nuestra comunidad, pues a ella corresponden, y también buscamos involucrar a las autoridades (comunitarias) para que sean parte del Consejo de Desarrollo Social Municipal, a efecto de que ellos se enteren, para que exijan saber dónde se está aplicando el recurso”.
Los resultados, sin embargo, no han sido todos exitosos, ya que en la mayoría de las comunidades, los presidentes no cumplen con lo que establece la ley de coordinación fiscal estatal.
En su estudio Incidencia para la distribución equitativa y transparente del Ramo 33, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, a través de su grupo CCciudadano, explica que el FIOB “no cuenta con un número y seguimiento exacto de las obras de infraestructura social realizadas por el gobierno. En parte por esto, los resultados del trabajo de incidencia del FIOB son difíciles de medir. Los criterios de distribución del FISM siguen siendo a discreción de los presidentes municipales, es decir, el trabajo de incidencia de la organización no se ha traducido en prácticas institucionalizadas de rendición de cuentas, a pesar de los cambios logrados en la ley”.
Y concluye ese centro de estudios que el trabajo de incidencia que la organización “realiza para la distribución efectiva del FISM es un proceso permanente, con éxitos aislados de gestión de infraestructura social de las comunidades, pero sin éxito en la consolidación de mecanismos sólidos de transparencia y distribución equitativa de los recursos. Este es un problema que puede adjudicarse en mayor medida al sistema y al funcionamiento político del país y no al trabajo de incidencia de la sociedad civil”.
FISM en Guerrero
El 29 de enero de 2019 se publicó en el Periódico Oficial del estado el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, entre los municipios del estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2019. El monto asignado a los municipios de la entidad es por 6 mil 66 millones de pesos.
Dice el artículo tercero del Acuerdo que las aportaciones de este Fondo sólo podrán ser utilizadas en el financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social.
La novedad para este año, es que los ayuntamientos deberán destinar el ciento por ciento de los recursos a construir obras municipales, pues en años anteriores distraían recursos de este fondo –de manera irregular– para la adquisición de fertilizante, compromiso que ya se trasladó a la federación.
Los ayuntamientos que recibirán más recursos del FISM en 2019 son Acapulco, con 646.9 millones; Chilapa (292.6 millones); Chilpancingo (210.1); Ayutla (188.4); San Luis Acatlán (154.1); Tlapa (147.4); Ometepec (141.4); General Heliodoro Castillo (138.1) y San Miguel Totolapan, con 136.3 millones de pesos.
Y los que menos recibirán son Alpoyeca, con 12.6 millones de pesos; Ixcateopan con 14 millones; Buenavista (16.1); Xochihuehuetlán (16.0); Atenango (19.1); Juchitán (19.2); Cualác (19.7); Tlalixtaquilla (20.1); Pilcaya (20.3) y Tlalchapa, al que se le asignaron 21.5 millones de pesos. (ver todos los municipios en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero del 29 de enero de 2019).
En Guerrero no se tiene una legislación que expresamente permita a las comunidades rurales o colonias populares del estado recibir y administrar de manera directa los recursos de los ramos 28 y 33, pero tampoco lo prohíbe.
Hay en la Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33, una serie de lineamientos que obligan a la transparencia del ejercicio de los recursos, a la intervención de los beneficiarios en las decisiones de cómo se gastan, y al cumplimiento de requisitos de información y control que deben entregar a otras dependencias federales y estatales.
Así, por ejemplo, los ayuntamientos deben cumplir compromisos formales con las dependencias normativas y fiscalizadoras. Con la Secretaría de Desarrollo Social (hoy de Bienestar), los ayuntamientos proporcionarán a través del gobierno del estado la información sobre la utilización del FISM que les sea requerida, además de reportar trimestralmente a la misma secretaría y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el seguimiento sobre el uso de los recursos del Fondo.
Asimismo, el mismo artículo 33 de la ley establece que los gobiernos municipales deben dar a conocer a los habitantes de la demarcación los montos que reciben, las obras y acciones que van a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios, así como informar cada trimestre y al final del año sobre los avances del ejercicio de los recursos.
En materia de transparencia, los ayuntamientos están obligados a “publicar en su página oficial de Internet las obras financiadas con los recursos de este Fondo. Dichas publicaciones deberán contener la información del contrato bajo el cual se celebra, informes trimestrales de los avances y, en su caso, evidencias de conclusión”, y agrega que los municipios que no cuenten con portal electrónico convendrán con el gobierno del estado para que se publique la información correspondiente al municipio.
Finalmente, uno de los puntos más importantes del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal es que los ayuntamientos promoverán la participación de las comunidades beneficiadas en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.
La mayoría de los ayuntamientos son omisos en el cumplimiento del artículo 33, no hay información hacia los habitantes y con frecuencia se escatima su flujo a las dependencias normativas y fiscalizadoras. Tampoco puede afirmarse que las autoridades municipales sean partidarias de la vigilancia ciudadana de los recursos públicos ni de dar facultades amplias de decisión a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal; los vocales de control y vigilancia y los comités de obra, simplemente no funcionan o están cooptados por los ayuntamientos.
Así pues, los recursos destinados a obra pública municipal en Guerrero están a merced de la discrecionalidad de los alcaldes, que los ejercen sin transparencia ni eficacia, por lo que los beneficios que llegan a la población son magros. Por razones como éstas, los habitantes de las comunidades se inconforman y exigen transparencia, rendición de cuentas y que se construyan obras de calidad y de impacto social.
Pueblo Hidalgo dio un paso más y exigió que el ayuntamiento le destinara recursos para que la comunidad los ejerza. Habrá que esperar a ver cómo lo hacen, pues este ejercicio ciudadano requiere de una gran capacidad de organización y además cuidar los aspectos de transparencia, rendición de cuentas y su comprobación.
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