El Sur, Periódico de Guerrero
¿Cómo le va a ir al estado de Guerrero en materia presupuestal, si el 1 de julio gana el candidato a la Presidencia de la República de un partido diferente del que pertenece el actual gobernador de la entidad? ¿Obtendrá más o menos recursos? ¿Disminuirá la efectividad de sus gestiones para obtener recursos adicionales?
Este planteamiento tiene una respuesta simple: lo más probable es que las variaciones en el presupuesto sean pocas, ya que hay fórmulas y procedimientos más o menos claros para la distribución de los recursos federales, que son los más cuantiosos que llegan a la entidad y se establecen en la Ley de Coordinación Fiscal, producto de un acuerdo federal.
Pero hay varios espacios en donde el margen de negociación para obtener recursos adicionales o para conseguir facilidades que permitan atender algunos problemas financieros urgentes -como reducir el actual déficit financiero- se vería mermado de manera importante. También es probable que se reduzcan otro tipo de ingresos como los del Ramo 23, que, esos sí, se manejan a discreción por el presidente de la república y que en los próximos ejercicios podrían sufrir cambios en detrimento del estado. En esta entrega se analizarán algunos escenarios de lo que sucedería con el presupuesto estatal si, como parece, el triunfo lo obtiene un aspirante presidencial que no es del partido al que pertenece el Ejecutivo estatal.
Las gestiones
La actual administración de Héctor Astudillo, según versiones de sus propios funcionarios, encontró condiciones propicias de sus contrapartes federales, sobre todo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), para la negociación de diferentes problemas financieros que todavía pesan sobre la administración estatal. Flexibilidad y algunos apoyos especiales para atender dichos problemas son resultado en parte -aunque no se diga abiertamente- de que hay una identidad partidista entre los Ejecutivos federal y de Guerrero.
Y no son pocos ni fáciles los asuntos que el gobierno del estado negoció con las instituciones federales, como es el caso de los adeudos derivados de los incumplimientos de administraciones pasadas al SAT, ISSSTE y SAR; o las más de 7 mil plazas sin techo presupuestal dentro del Fondo Nacional para la Educación (Fone), y que hasta el ejercicio 2017 la erogación que representaba esa nómina se solventó con los recursos correspondientes a los convenios celebrados entre la SHCP y el Gobierno del Estado.
Hay otros problemas que presionan a las finanzas del estado como el tema de la inseguridad y los conflictos sociales, los fenómenos naturales o el problema del pago de laudos laborales, todos los cuales se han enfrentado en un entorno favorable y por la disponibilidad de recursos en la Federación, especialmente de la colaboración y respaldo de la SHCP.
¿Continuará esta disposición de las dependencias federales si llega al gobierno de la república un candidato de partido diferente del gobernador? Nadie lo sabe, pero lo que sí es cierto es que las negociaciones serán más complicadas y tal vez se dejen de percibir apoyos especiales que se habían logrado durante la actual administración.
Lo que permanece
Más allá de que se compliquen o no las negociaciones para obtener más recursos o, lo cierto es que continuará fluyendo la mayor parte del dinero que cada ejercicio presupuesta el gobierno del estado, ya que éste se compone en su mayor parte de recursos federalizados (97.3 por ciento, según el presupuesto de egresos para 2018) que tienen reglas y procedimientos establecidos para su asignación: las participaciones y las aportaciones federales. Las primeras o Ramo 28, forman parte del gasto no programable, por lo que dependen de la recaudación federal participable efectivamente obtenida en el ejercicio fiscal y por tanto de la actividad económica y petrolera; las aportaciones o Ramo 33, son parte del gasto programable y se entregan a las entidades federativas sin considerar su desempeño económico y recaudatorio. Su carácter compensatorio tiene como propósito asignar recursos en proporción directa a los rezagos y necesidades que observan las entidades federativas en materia de salud, educación, infraestructura, desarrollo social, entre otros.
Ambas, participaciones y aportaciones, son recursos federales que no dejarán de llegar al estado de Guerrero.
Sin embargo, hay un Ramo del presupuesto de egresos de la federación que el Ejecutivo federal opera prácticamente a discreción; son recursos adicionales que se captan a lo largo del ejercicio fiscal correspondiente y que se distribuyen con manga ancha y sin transparencia por la SHCP. Se trata del Ramo 23 y quizás sea en esta partida donde Guerrero sí observará una disminución de recursos.
En el documento Arquitectura del Ramo 23, la organización México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas AC, afirma que a nivel federal hay inconsistencias entre el gasto ejercido y su presupuesto aprobado, las cuales no son explicadas y justificadas apropiadamente en los documentos públicos. Una de estas inconsistencias se refiere al Ramo 23, y su cuestionamiento radica en que “gran parte del gasto adicional se ejerce a través de una bolsa de dinero llamada Ramo 23 ‘Provisiones Salariales y Económicas’”, la cual no tiene una regulación apropiada. “A través de algunos fondos de este Ramo se transfieren recursos a gobiernos locales, los cuales presentan un riesgo elevado de ser usados para premiar o castigar a dichos gobiernos; es decir, para el control político”, indica la organización.
En su análisis de la entrega de transferencias discrecionales del Ramo 23 a los gobiernos estatales en las administraciones de Felipe Calderón Hinojosa y de Enrique Peña Nieto, México Evalúa encuentra dos escenarios, el primero corresponde con “años regulares”, sin elección federal en puerta, y ahí las asignaciones observaron comportamientos distintos en las dos administraciones: La de Calderón “privilegió con mayores transferencias a los estados con gobernantes emanados del mismo partido, por encima de los estados gobernados por la oposición”. Mientras que la del presidente Peña Nieto “ha mostrado una diversidad de comportamientos, e incluso, el monto de transferencias fue mayor para los gobernadores de oposición”.
De acuerdo con el análisis de México Evalúa, el segundo escenario se relaciona con los años previos a la elección presidencial (2011 y 2017); tanto Calderón como Peña Nieto muestran el mismo comportamiento: el monto promedio de transferencia se incrementa a los gobiernos estatales del mismo partido con respecto al monto promedio observado en los “años regulares”. Y desde luego, el monto promedio de transferencia a los gobiernos estatales de los partidos de oposición disminuye.
Por ejemplo, durante el gobierno federal panista, en el ejercicio 2011 los gobiernos locales priistas recibieron transferencias estatales promedio por 202 millones de pesos y los perredistas, de 586 millones; en tanto que los gobiernos estatales panistas recibieron 1,014 millones de pesos, en promedio. En el caso de Enrique Peña Nieto, en el ejercicio 2017 los recursos del Ramo 23 se distribuyeron como sigue: para los gobiernos estatales panistas 1,174 millones, a los perredistas se les asignaron 1,989 millones, y los priistas obtuvieron 2,266 millones de pesos.
Considerados de manera específica por entidad federativa, durante la administración calderonista se observa que entre los 10 estados que recibieron más recursos en 2011, seis eran gobernadas por el PAN, destacando Sonora y Guanajuato, a los que se les asignaron 2,059 millones y 1,828 millones de pesos, respectivamente. En cuarto lugar está Baja California Sur con 982 millones, y en los sitios del siete al nueve, se ubicaron Puebla, Morelos y Jalisco, con 867 millones, 752 y 724 millones, respectivamente, todos por arriba del promedio nacional que fue de 452 millones de pesos.
Una situación similar se observa en la distribución de los recursos del Ramo 23 en 2017, con el presidente Peña Nieto. De los 10 estados que recibieron mayores recursos, siete son priistas, y en este rubro encabeza la lista el Estado de México, al que se le asignaron 8 mil 601 millones de pesos, en tercer lugar está Guerrero con 3 mil 831 millones, Chiapas en quinto con 3 mil 328 millones, le sigue Oaxaca con 2 mil 928, Yucatán (2 mil 706), Sinaloa (2 mil 312); en el décimo lugar aparece Hidalgo con mil 942 millones, todos por arriba de mil 830 millones de pesos, que fue el promedio nacional.
Hay pues evidencias de que los recursos del Ramo 23 se asignan con ciertos criterios políticos, por lo que el presidente electo, si no es del partido del gobernador, muy probablemente seguirá esta tendencia y Guerrero tendrá menos recursos.
Ramo 23 en Guerrero
El Ramo 23 es un ramo general de gasto programable -erogaciones que se efectúan a través de programas para proveer bienes y servicios públicos a la población- denominado “Provisiones Salariales y Económicas”, el cual se entrega a entidades federativas y municipios a través de fondos específicos.
Una característica importante es el destino de los subsidios, que se orientan fundamentalmente a propiciar el desarrollo regional, por lo que se incorporan los rubros de Programas Regionales, Fondos Metropolitanos, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para Personas con Discapacidad, Fondo Regional, Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público y rehabilitación de infraestructura, Fondo de Apoyo en Infraestructura y Productividad, entre otros.
En el caso de Guerrero, las cuentas públicas de los años 2006 a 2017 revelan muy poco para conocer en qué y cómo se ejercieron los recursos del Ramo 23 en la entidad; sólo se dan a conocer datos generales sobre el monto ejercido y la unidad administrativa que lo ejerció. Otra característica es que son recursos que se han incrementado notablemente y constituyen un porcentaje significativo de los recursos adicionales que llegan al estado.
De acuerdo con la cuenta pública publicada por la Secretaría de Finanzas y Administración, en
2006 al Ramo 23 se le denominó Programa de Reconstrucción y sólo se ejercieron 50 millones de pesos que se transfirieron a la CICAEG para “la construcción de carreteras y mantenimiento de autopistas”. En 2007, aunque no se presupuestaron recursos del Ramo 23, al final de ese año se obtuvieron 360.8 millones de pesos; no se especifica en qué se gastaron.
En el ejercicio 2008 tampoco se presupuestaron recursos, pero al final se gastaron 736.4 millones, sin definir su destino. En el siguiente año, 2009, se obtuvieron al final del ejercicio mil 289.6 millones de pesos que fueron transferidos a la Secretaría de Educación Guerrero y destinados al Programa de Infraestructura para la rehabilitación, conservación y remodelación de obras de infraestructura educativa.
Por otra parte, en 2010 se gastaron mil 217.2 millones de pesos “para continuar ampliando la infraestructura en el Estado”, según dice la cuenta pública de ese año. En el ejercicio 2011 se duplicó lo recaudado correspondiente al Ramo 23, con un monto de 2 mil 227.5 millones de pesos, aunque no hay información de a qué rubros específicos se destinó. Tampoco en 2012 se informan los temas de inversión y en ese año se obtuvieron 2 mil 333.8 millones.
En el ejercicio 2013 se incrementaron los ingresos por este concepto a 3,534.3 millones, pero no hay ninguna explicación en qué se gastó. Al siguiente año, 2014, se dio un salto en los ingresos, ya que se recaudaron 6 mil 121.1 millones de pesos y sólo se informa que se destinaron al “Fondo Regional, Fondo Metropolitano y Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para Personas con Discapacidad, entre otros”.
En 2015 por primera vez los recursos federales del Ramo 23 se desglosaron por cada uno de sus fondos: Fondo regional, Fondo Metropolitano, Ampliaciones Proyectos de Desarrollo Regional, Fondo a la Cultura, Fondo de Infraestructura Deportiva, Rescate Acapulco Tradicional, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para Personas con Discapacidad. En total, 5 mil 370.2 millones de pesos.
Finalmente, en los ejercicios 2016 y 2017 la cuenta pública no aporta información sobre los montos ejercidos ni el destino de los recursos.
La institucionalización de las fórmulas y procedimientos para la asignación de los recursos federales, sin duda permitirá que los ingresos a estados y municipios sea más o menos estable, independientemente de quién gane la presidencia. Guerrero no tendrá modificaciones sustanciales en sus presupuestos de los próximos años, pero sí se espera que las negociaciones para gestionar dinero adicional sean más difíciles y tal vez lleguen menos recursos.
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