Impunidad en la nómina magisterial: México Evalúa

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El gasto en el sector educación siempre ha estado en el centro de las controversias; la descentralización hacia los estados en la década de los noventa al parecer no fue muy exitosa, pues los gobiernos estatales no lograron los resultados esperados y sí muchos problemas relacionados con la eficiencia del gasto y la transparencia en el ejercicio de los recursos. Hoy, a unos pocos años de que se centralizó el sector nuevamente en el gobierno federal –al menos el control de la nómina educativa con la creación del Fone– no terminan las áreas opacas y los escollos dentro del sistema educativo.
Para dimensionar la magnitud del gasto en el sector, con este fondo se financian en todo el país los salarios de siete de cada 10 trabajadores (docentes, personal administrativo y operativo) de educación básica y normal.
Guerrero gasta 22 mil 259 millones de pesos en promedio al año para financiar a su sector educativo, lo que equivale a 9 por ciento del Producto Interno Bruto estatal. Del total de recursos, 82 por ciento provienen de la federación, a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone); y el restante 18 por ciento es aportado por el estado. Con estos recursos se paga a 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo” para atender a 721 mil 958 alumnos de 8 mil 686 escuelas de educación básica del sistema educativo federal.
Las anteriores cifras fueron obtenidas del reciente estudio de la organización México Evalúa, denominado La impunidad en la nómina magisterial, entre cuyos hallazgos está que al menos 2 mil 529 millones de pesos destinados a la educación presentan irregularidades año con año en México, pese a los avances en el manejo de la nómina educativa.
Otro de los hallazgos es que en el periodo de 2015 a 2018 se destinaron más de mil 66 millones de pesos para el pago de 9 mil comisionados sindicales en todas las entidades, pero las irregularidades más graves se observaron en Chihuahua, Aguascalientes y Coahuila, donde se destinaron más de 100 millones de pesos en pagos indebidos a comisionados sindicales.
El estudio de México Evalúa destaca también que con la centralización de la nómina en el gobierno federal a través del Fone, las responsabilidades administrativas de las autoridades federal y estatal se han diluido, además de que la asignación de los recursos de este fondo es inercial y no se guía por criterios que incentiven la inversión de las entidades federativas.
Un aspecto relevante de la investigación es el hallazgo de que no hay mecanismos efectivos para sancionar a los responsables del uso irregular de los recursos públicos educativos. Pero lo más grave es que la autoridad educativa federal (SEP) no ha cumplido con la formulación de reportes sobre las irregularidades observadas en el ejercicio del Fone para ser entregados a la SHCP, la Secretaría de la Función Pública y la Cámara de Diputados. Pero tampoco ninguna de estas autoridades actuó legalmente como consecuencia de la omisión, es decir, no se han fincado responsabilidades administrativas y legales.
En materia de transparencia, el estudio La impunidad en la nómina magisterial (https://www.mexicoevalua.org/2019/05/14/la-impunidad-en-la-nomina-magisterial/) sostiene que en el Fone hay un endeble derecho a la información pública, precaria rendición de cuentas y omisiones de las autoridades para cumplir con sus responsabilidades y asumir sus facultades legales, y esto abre la puerta a la impunidad. También comenta que a la transparencia parcial de la nómina federalizada se suma el problema de la opacidad en la nómina de educación básica y normal financiada con recursos de los estados, lo que equivale a aproximadamente el 30 por ciento del total de maestros y trabajadores en estos niveles educativos. De no abrirse esta información, no se podrá comprobar si el dispendio educativo en la nómina de educación se ha resuelto, concluye México Evalúa.
Revisión de la ASF
Los resultados de las revisiones a la cuenta pública que emite la ASF es una de las formas de rendición de cuentas del Fone. En febrero de este año, el órgano fiscalizador federal publicó su revisión más reciente denominada Auditoría al Cumplimiento Financiero con Enfoque de Desempeño del Fone en Guerrero (2017-A-12000-16-0938-2018). Esta auditoría incluyó la revisión del ejercicio de los recursos aportados por la Federación durante 2017 a ese fondo y que sumaron un total de 16 mil 710 millones de pesos. De esta cantidad, 15 mil 557 millones se destinaron a pagar la nómina educativa.
De acuerdo con la auditoría, la cuenta bancaria de la Secretaría de Educación Guerrero, del concepto Gastos de Operación, generó rendimientos financieros por 1.1 millones de pesos, de los cuales se aplicaron en los fines y objetivos del fondo 929 mil pesos, pero quedaron pendientes por ejercer, al 31 de marzo de 2018, recursos por 212 mil pesos que no han sido reintegrados a la Tesorería de la Federación, por lo que la ASF presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
El órgano fiscalizador también detectó que en el estado no se dispone de un Plan Anual de Evaluación y tampoco se realizó la evaluación del desempeño del Fondo, por una instancia técnica independiente con base en indicadores estratégicos establecida por la normativa, por lo que recomendó que el gobierno del estado se coordine con la SHCP y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, a efecto de que se establezcan los mecanismos para que las evaluaciones que realicen estas instituciones y el estado guarden congruencia y generen una sinergia que incremente los resultados obtenidos.
Por otra parte, la ASF determinó que la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental no realizó la supervisión del proceso de integración y pago de la nómina del personal federal educativo realizado con los recursos del Fone durante 2017, por lo que esta dependencia inició el procedimiento para determinar posibles responsabilidades administrativas de los servidores públicos que omitieron esa actividad.
Otro de los resultados de la ASF es que se realizaron 86 mil 746 pagos a mil 549 trabajadores, por un importe bruto anual de 450.3 millones de pesos, adscritos en 13 “centros de trabajo bolsa” o “personal por reubicar”, donde se desconoce las actividades que realizaron durante el año 2017; de éstos, se detectaron 621 pagos con tipo de plaza “administrativo” por un importe bruto anual de 3.4 millones de pesos y 86 mil 125 pagos con tipo de plaza “directivo, docente y supervisor”, por un importe bruto anual de 446.9 millones; pagos autorizados por la SEP por cuenta y orden de la Secretaría de Educación de Guerrero.
Esto propició que la ASF emitiera una Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria para que la SCTG realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente por las irregularidades de los servidores públicos que en su gestión destinaron recursos del Fone 2017, al pago de personal adscrito a centros de trabajo bolsa o personal por reubicar, donde se desconoce si el personal realizó actividades directamente vinculadas con la educación básica o la formación de docentes.
También respecto del rubro de pagos, la SEP realizó mil 863 pagos indebidos al gobierno del estado de Guerrero por cuenta y orden de la SEG por un importe bruto anual 5.3 millones de pesos a 679 trabajadores posteriores a su fecha de baja de la dependencia, los cuales contaron con 986 plazas adscritos en 603 centros de trabajo, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por haber realizado pagos con recursos del Fone.
Finalmente, entre las irregularidades visibles, la ASF realizó verificaciones físicas a 177 centros de trabajo y no fueron localizados 162 empleados que estuvieron adscritos durante el ejercicio fiscal 2017 y tampoco fueron identificados por los responsables de los centros de trabajo, a los cuales se les realizaron pagos por 32.5 millones de pesos, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
Personal
Hay diferentes cifras respecto del número de plazas y trabajadores en el estado que son pagados con recursos del Fone. De acuerdo con datos de la organización México Evalúa, con este fondo se cubren los salarios de 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo”.
Otra fuente consultada es el portal de la ASF, en donde, según la auditoría del ejercicio 2017, el estado de Guerrero contaba con 86 mil 618 plazas autorizadas y conciliadas por la SHCP y por la SEP destinadas a 56 mil 978 trabajadores.
Revisamos también la plataforma nacional de transparencia de la SEG, específicamente el concepto de Total de plazas vacantes y ocupadas del personal de base y confianza del cuarto trimestre de 2018. Los datos que emite la dependencia estatal por este mecanismo es que se tienen 86 mil 185 plazas, de las cuales mil 72 estaban vacantes en esa fecha de corte. También reporta que se tienen 72 plazas con personal de confianza ocupadas. Adicionalmente, se encontraron mil 402 registros de contratos por honorarios.
También revisamos la información que publica la SEP sobre las entidades federativas. En su Reporte 5. Plazas Docentes, Administrativas y Directivas, esa dependencia informa sobre 83 mil 339 plazas, en el caso de Guerrero del primer trimestre de 2019 (https://www.sep.gob.mx/es/sep1/Plazas_Docentes_Administrativas_y_Directivas_1t_2019_gro)
De ese total, las plazas denominadas “docente educación básica” son la mayoría con 76 mil 551 registros. Cabe mencionar que al clasificarlas por tipo de plaza, 38 mil 829 son por “hora” y las restantes 37 mil 722 tipo “plaza”.
En el caso de “docente educación superior” se localizaron 464 registros; mientras que los docentes de la Universidad Pedagógica Nacional suman 278 registros, y 48 administrativos de la misma institución.
También hay 30 plazas denominadas “mandos”, 229 de Personal de Apoyo y Asistencia a la Educación (superior) y 5 mil 739 (básica).
Transparencia
Hace unas semanas, el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador anunció la puesta en marcha del portal “Nómina transparente”, en donde se publican los sueldos de los servidores públicos federales, incluyendo a los que reciben un salario del Fone. Al respecto, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) consideró “injustas” las medidas para hacer públicos los sueldos que perciben los maestros, pues esto coloca a los profesores en situación de riesgo, de acuerdo con el portal de noticias Eje Central.
“El sindicato expresó su preocupación por medidas que, sin ser ilegales, son injustas, pues vulneran la seguridad de miles de trabajadores (…) El reclamo no es por motivos de transparencia, sino de seguridad”, señaló el SNTE, encabezado por Alfonso Cepeda Salas, a través de un comunicado. Añadió que existen evidencias de que en algunas localidades del país “tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos”.
Puso como ejemplo a los maestros del estado de Guerrero, y mencionó que existen evidencias de que en algunas localidades el tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos. “Uno de los casos más conocidos, por citar solo un ejemplo, es en la Montaña y la Sierra de Guerrero, donde en varias escuelas fue necesario adelantar el receso de clases en diciembre pasado, ante las amenazas por el cobro de aguinaldo. Situaciones similares se presentan en Tamaulipas, Veracruz y Puebla, entre otros estados”, puntualizó.
Publicar o no publicar
El SNTE presenta un dilema importante sobre la transparencia de la nómina magisterial. Durante varios lustros, los salarios de los maestros eran casi secretos, incluso en años en que todavía no nos alcanzaba la inseguridad generalizada. Sin embargo, la transparencia es un paso necesario para el escrutinio público de lo que pasa en el sector educativo, y un ejemplo son los datos que encontró el Instituto Mexicano de la Competitividad en la nómina magisterial de Hidalgo en 2015, donde hallaron salarios de maestros superiores al del presidente de la República y mil 440 profesores activos en esa entidad federativa con la misma fecha de nacimiento.
Al final, son dos demandas, la transparencia de los asuntos públicos y la seguridad de los ciudadanos, que no son excluyentes; ojalá no sea pretexto para ocultar las irregularidades que todavía hay en la nómina magisterial.

Reglas de operación

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Hay un tema de gestión gubernamental en el que Guerrero aventaja a la Federación: la mayoría de los programas de desarrollo social que ejecuta el gobierno del estado sí tienen reglas de operación y no sólo lineamientos. En efecto, inexplicablemente los nuevos programas emblema del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador se ejecutarán sin reglas de operación, es decir, que se gastarán aproximadamente 365 mil millones de pesos sin reglas, según la organización México Evalúa. Sin duda, es uno de los grandes déficits del actual gobierno federal, no obstante el férreo discurso presidencial en contra de la corrupción.
Las reglas de operación son documentos jurídicos que establecen un marco de referencia para hacer posible la eficacia, la operación eficiente y sobre todo la transparencia de los recursos de los programas. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria las define como “disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos”.
De acuerdo con un estudio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, la primera referencia a la aplicación de reglas de operación está en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del ejercicio 1998, dirigidas a los programas del Ramo 26, denominado de Desarrollo Social y Productivo de Regiones de Pobreza. La definición que se leía en el PEF decía que “Las reglas de operación de los programas deberán ser claras y transparentes, y su mecanismo de operación y administración deberá facilitar la evaluación periódica de los beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación, así como asegurar la coordinación de acciones con otras dependencias y entidades para evitar duplicaciones en el ejercicio de los recursos”.
En el PEF del ejercicio fiscal se enlistaron los programas que eran sujetos a reglas de operación, y dos años después, en 2002, se homogenizó el requisito para que todos los programas federales que entregaban subsidios contaran con reglas.
Programas federales sin RO
Se han publicado numerosas noticias y varios análisis sobre los nuevos programas de subsidios que implementa el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador. Uno de los aspectos que más se cuestionan es la falta de reglas de operación de dichos programas, ya que los coloca en una situación de ambigüedad en materia de evaluación, vigilancia y transparencia.
Mariana Campos, integrante de México Evalúa y una de las primeras que ha señalado esta deficiencia, en un estudio denominado Con subsidios sin reglas de operación no haremos historia, dice que la falta de reglas de operación en la entrega de subsidios es una mala práctica porque no se le exige al ejecutor del gasto que defina un compromiso de operación e impacto que después le pueda ser exigible. Con esto, dice la autora, “se abre un mayor espacio a la discrecionalidad y diluye la rendición de cuentas sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto, a su vez, eleva el riesgo de que los dineros sean usados para el control político en su formato más común, pero no único: la compra de votos”.
De acuerdo con Campos, las reglas de operación fortalecen el diseño de los programas porque obligan a los ejecutores a prever y transparentar en manuales los procedimientos del programa y los criterios de selección de beneficiarios, además de estandarizar formatos para sistematizar la entrega y operación de los subsidios; asimismo, los obligan a realizar una evaluación de resultados.
Mariana Campos hizo un análisis del gasto destinado a programas con reglas de operación comparado con programas que no las tenían, durante el periodo 2008-2019, e identificó tres etapas: de 2008 a 2011 se gastaba más en programas sujetos a reglas de operación; de 2012 a 2014 el gasto era más o menos similar en ambos tipos; y de 2015 a 2019 se gasta más en programas sin reglas de operación.
Asegura Campos que aun cuando en el actual gobierno federal persiste la promesa de combatir la corrupción en el gasto público, existe evidencia de que se continúa con la tendencia del gobierno del ex presidente Enrique Peña Nieto de gastar más en programas sin reglas de operación en relación con los que sí las tienen: en 2019, por cada peso gastado en programas sin reglas, se gastarán 72 centavos en programas con reglas, casi la misma relación que en 2018.
En otro análisis, el portal de noticias Animal Político, en coordinación con México Evalúa, asegura que el gobierno de AMLO gastará 119 mil 500 millones de pesos destinados a subsidios para financiar 11 programas prioritarios sin reglas de operación, y señalan, por ejemplo, que programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Sembrando Vida o la Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente operarán sin tener metodología, manuales o criterios de selección de beneficiarios.
Destacaron que estos 11 programas emblema fueron incluidos en el Anexo 26 “principales programas” del PEF del ejercicio 2019 y concentran el 33 por ciento del presupuesto etiquetado como “otros subsidios”, es decir, programas que no cuentan con reglas de operación y que en total suman 358 mil 689 millones de pesos.
Entre dichos programas sin reglas están el de Jóvenes Construyendo el Futuro, que en total dispondrá de 440 mil 320 millones de pesos; la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, ejercerá 17 mil 280 millones; y Sembrando Vida, con 15 mil millones de pesos.
Otros programas que no cuentan con reglas de operación son el de Producción para el Bienestar, con 9 mil millones, la pensión para Personas con Discapacidad, de 8 mil 500 millones, el programa Nacional de Reconstrucción Nacional que contará con 8 mil millones, y el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, con 6 mil millones de pesos.
Guerrero
Los programas sujetos a reglas de operación no sólo son del gobierno federal, sino que también las entidades federativas tienen la atribución de diseñar e implementar los programas que consideren pertinentes bajo el cobijo de este tipo de mecanismos.
En el caso de Guerrero, las primeras referencias las encontramos en marzo de 1988 –según el histórico del Periódico Oficial del Estado de Guerrero y el registro de la Consejería Jurídica del gobierno del estado–, cuando se emitió el Acuerdo que establece las reglas de operación del Fondo de Fomento Agropecuario y Forestal para el estado de Guerrero. Y desde esa fecha hay un salto de ocho años para encontrar la segunda referencia a reglas de operación, específicamente en julio de 1996, cuando se publicó el Acuerdo por el que se establecen las reglas de operación y los criterios de selección de beneficiarios del Fondo de Fomento Agropecuario del estado de Guerrero. En ambos casos, se desconocen los alcances y limitaciones de dichas reglas, ya que no existen archivos electrónicos sobre su contenido.
Hay otro lapso importante que va de 1996 hasta octubre de 2004, fecha en que se publican las reglas de operación del programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural en el estado de Guerrero. En 2005 aparecieron las reglas de los programas de Apoyo a Personas con Capacidades Diferentes y las de Pensión Guerrero; y fue hasta 2007, en el gobierno de Zeferino Torreblanca Galindo, cuando se generalizó la elaboración y publicación de reglas de operación.
Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, que tiene un inventario de programas y acciones estatales de desarrollo social del periodo 2010-2016, en 2010 Guerrero tenía 46 programas, en el siguiente año los incrementó a 74 y en el primer año de Ángel Aguirre Rivero aumentaron a 138 programas.
Sin embargo, en 2013 la cifra bajó a 77 programas, para incrementarse nuevamente a 84 en 2014; finalmente, en 2016 la cifra de programas en el estado bajó drásticamente a 50 (no se tienen datos para 2015).
En cuanto a las bases jurídicas de las reglas de operación, en el Decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2006 no se lee ninguna alusión a la aplicación de reglas de operación para los programas de subsidio, y en el caso del presupuesto del año 2007, es un documento que no se halló por ningún lado.
En el presupuesto de egresos del ejercicio 2008, en el artículo 65 ya se señala expresamente la obligación de formular reglas de operación en los siguientes términos: “Con el objeto de asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna, equitativa y transparente de los recursos públicos, los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 10 de este Decreto”, y remite a la Secretaría de Finanzas y Administración y al entonces Comité de Planeación para el Desarrollo de Guerrero para establecer la normatividad respectiva.
En el gobierno de Héctor Astudillo Flores se continuó con la publicación de reglas de operación para diversos programas y a través de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional expidió los Lineamientos para la Elaboración de las Reglas de Operación de los Programas Sociales Estatales en 2017 que permitieron homologar y tener un piso mínimo para los diferentes programas
De acuerdo con el registro de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, en 2018 se publicaron 39 reglas de operación para otros tantos programas gubernamentales; en 2019 apenas se han publicado los documentos de cuatro programas en el Periódico Oficial del Estado.
Guerrero, en el ejercicio del gasto público con reglas de operación, le lleva ventaja al gobierno federal, ya que la mayor parte de sus programas para el desarrollo social cuentan con reglas de operación, lo cual no sucede en el ámbito de la Federación.
Hay, sin embargo, varios temas donde esas reglas estatales pueden mejorarse, por ejemplo, en el apartado de la transparencia de la información y el ejercicio de los recursos, se requiere una extensa difusión de las reglas, especialmente entre la población que puede ser beneficiaria, y hacer la traducción a las lenguas indígenas, como lo establece la norma. Pero especialmente es necesario que los informes sobre el presupuesto ejercido sean del conocimiento público, además de que cada dependencia detalle y difunda información relativa a la “localización geográfica, beneficiarios con enfoque de género, metas, unidad de medida, periodo de construcción y resultados esperados en términos del Presupuesto basado en resultados”.
Asimismo, se requiere que las reglas de operación se elaboren y publiquen en los plazos que establece el PEEG, pues, por ejemplo, de las de 2019 sólo se han publicado cuatro.
En cuanto a los indicadores para la evaluación de los programas, es un acierto publicar esos instrumentos de medición como parte del contenido de las reglas de operación, sin embargo, también se requiere que se dé a conocer cómo se van comportando dichos indicadores, pues al no existir información al respecto, la rendición de cuentas simplemente no se cumple.
Otro de los aspectos primordiales de las reglas de operación son las contralorías sociales. Antes de 2012, el tema de la vigilancia ciudadana de los programas no se consideraba dentro de las reglas; hoy, aunque ya se las incluye, hace falta un diseño y procedimientos diferentes para su formación y operación, pues todavía se les considera sólo como un requisito (tanto por funcionarios como por la población beneficiaria) y no como un órgano importantísimo para la vigilancia de las actividades y el ejercicio de los recursos de los programas.
Finalmente, en las reglas no se establecen mecanismos específicos para la promoción de la participación social, simplemente se apunta que realizarán actividades de promoción para “supervisar la gestión gubernamental, y que el manejo de los recursos públicos se realice en términos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez”. No se dice cómo, quiénes, con qué procedimientos. Sólo generalidades que las dependencias regularmente omiten.
Participación ciudadana necesaria
Las reglas de operación son útiles en la medida en que realmente se utilizan como un referente que guía la operación de los programas. La ciudadanía tiene una función primordial en la vigilancia de la ejecución de los programas, a efecto de que se apegue literalmente a lo que dictan estas reglas. Si bien los órganos fiscalizadores estatal y federal tienen entre sus actividades revisar que haya esta congruencia entre la norma y la operación, a las y los ciudadanos les toca hacer su parte vigilando que efectivamente así sea y hacer las denuncias correspondientes cuando así se requiera.