¿Pueden las comunidades ejercer el Ramo 33?

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Hace unos días, habitantes de la localidad de Pueblo Hidalgo, en el municipio de San Luis Acatlán, retuvieron al presidente municipal Agustín Ricardo Morales, junto a 13 otros funcionarios de esa demarcación, a efecto de que los ediles les entregaran recursos del Ramo 33 para que una comisión del pueblo los administrara y ejecutara obras.
No justificamos este tipo de acontecimientos, pero las explicaciones parecen muy claras. Regularmente detrás de estos hechos encontramos enojo e inconformidad por vacíos de poder y abandono gubernamentales que se reflejan en la carencia o insuficiencia de obras y servicios básicos. Los ciudadanos de Pueblo Hidalgo también argumentaron, como justificación de la retención de los funcionarios, “desconfianza a los integrantes del Ayuntamiento por las irregularidades que han detectado en la ejecución de las obras en administraciones anteriores” (El Sur, 15 de marzo), es decir, también encontramos un componente de desconfianza porque perciben que no hay transparencia en el ejercicio de los recursos ni tampoco rendición de cuentas, y esto se traduce en “obras de muy mala calidad y sobrecostos”, según los pobladores. Es un tema que antes no era esgrimido, o por lo menos, no con tanta contundencia.
El ejercicio de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) del Ramo 33 constantemente está en el centro de debate. Es el Fondo más cuantioso que envía la Federación a los municipios y tiene reglas más o menos claras –fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal– para que el gobierno federal distribuya estos recursos entre los municipios del país; sin embargo, al llegar a los ayuntamientos se observa una gran discrecionalidad de los alcaldes y los cabildos para destinarlos a las comunidades y colonias populares, pues no hay normas ni criterios objetivos para su distribución equitativa. Dicha discrecionalidad se traduce en inconformidad de no pocas localidades, pues no es extraño que las autoridades municipales construyan obras sólo en sus pueblos de origen, o donde obtuvieron más votos en las elecciones, o en las localidades que tienen más capacidad de gestión o hay presencia de organizaciones que presionan, todo esto en detrimento de miles de habitantes del municipio a los que no se les construye ninguna obra.
Pero hay otro tema muy ligado a la discrecionalidad y a la carencia de obras o a su construcción deficiente: es la opacidad y falta de rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos del FISM, pues la mayoría de los ayuntamientos no dan a conocer entre los habitantes los datos básicos del fondo, como su presupuesto anual, la propuesta de inversión de obras o los avances físicos y financieros. Sumado a esto, los órganos fiscalizadores federal y estatal tienen en este fondo municipal uno de los focos principales de sus observaciones al ejercicio del gasto.
La experiencia de Oaxaca
La exigencia de los habitantes de Pueblo Hidalgo, municipio de San Luis Acatlán, para que el ayuntamiento les asigne recursos del FISM y sean ellos quienes los ejerzan, quizás suene sorpresiva en Guerrero, pero en el estado de Oaxaca es una práctica frecuente, ya que la Ley de Coordinación Fiscal local, en su artículo 24 ordena que “Las Agencias Municipales (que en Guerrero tienen su equivalente en las comisarías municipales) y de Policía recibirán mensualmente de los Ayuntamientos, los montos que el propio Ayuntamiento destine en su presupuesto de egresos a cada una de ellas, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal, derivados de participaciones federales, fondos de aportaciones federales, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales, a través de sus autoridades municipales auxiliares”.
Las reglas para la distribución entre las localidades oaxaqueñas son dos: los recursos (tanto del FISM como del Ramo 28) se asignarán en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada núcleo de población tomando en cuenta el último censo general de población emitido por el Inegi. Y segundo criterio, según la capacidad recaudatoria de cada una de ellas, del ejercicio inmediato anterior. Agrega el mismo artículo que la comprobación de los recursos se hará ante el órgano de fiscalización del Congreso del Estado de Oaxaca, a través de los ayuntamientos.
El FIOB
En Oaxaca, incluir en la ley estatal de coordinación fiscal esta exigencia no fue fácil. Varias organizaciones, entre las que destaca la Federación Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB) fueron impulsoras de que en las comunidades de origen de los migrantes oaxaqueños radicados en California, Estados Unidos, los ciudadanos ejercieran directamente los recursos de los Ramos 28 y 33.
Hace algunos años (2013) estuvimos precisamente en algunas comunidades rurales de Oaxaca para corroborar esta experiencia casi única en el país relativa a la gestión, vigilancia y rendición de cuentas comunitaria de los recursos municipales.
El entonces coordinador del FIOB nos comentó que a principio de cada año representantes de la organización informaban a las localidades sobre estos fondos. “Convocamos a un taller una vez que tenemos el periódico oficial (donde se publica la asignación de las participaciones y aportaciones para cada municipio) y el censo del Inegi (para conocer el número de habitantes de cada localidad). Con estos documentos decimos a la gente cuántos recursos corresponden a su comunidad, esto para darles la herramienta que les permita negociar con los alcaldes”, según publicamos en Monitor de Guerrero del 18 de febrero de 2014.
La exigencia de información y transparencia en los gobiernos municipales son temas clave en los que mayormente se ha involucrado el FIOB. “Siempre hemos dicho que pelearemos por que los recursos lleguen a nuestra comunidad, pues a ella corresponden, y también buscamos involucrar a las autoridades (comunitarias) para que sean parte del Consejo de Desarrollo Social Municipal, a efecto de que ellos se enteren, para que exijan saber dónde se está aplicando el recurso”.
Los resultados, sin embargo, no han sido todos exitosos, ya que en la mayoría de las comunidades, los presidentes no cumplen con lo que establece la ley de coordinación fiscal estatal.
En su estudio Incidencia para la distribución equitativa y transparente del Ramo 33, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, a través de su grupo CCciudadano, explica que el FIOB “no cuenta con un número y seguimiento exacto de las obras de infraestructura social realizadas por el gobierno. En parte por esto, los resultados del trabajo de incidencia del FIOB son difíciles de medir. Los criterios de distribución del FISM siguen siendo a discreción de los presidentes municipales, es decir, el trabajo de incidencia de la organización no se ha traducido en prácticas institucionalizadas de rendición de cuentas, a pesar de los cambios logrados en la ley”.
Y concluye ese centro de estudios que el trabajo de incidencia que la organización “realiza para la distribución efectiva del FISM es un proceso permanente, con éxitos aislados de gestión de infraestructura social de las comunidades, pero sin éxito en la consolidación de mecanismos sólidos de transparencia y distribución equitativa de los recursos. Este es un problema que puede adjudicarse en mayor medida al sistema y al funcionamiento político del país y no al trabajo de incidencia de la sociedad civil”.
FISM en Guerrero
El 29 de enero de 2019 se publicó en el Periódico Oficial del estado el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, entre los municipios del estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2019. El monto asignado a los municipios de la entidad es por 6 mil 66 millones de pesos.
Dice el artículo tercero del Acuerdo que las aportaciones de este Fondo sólo podrán ser utilizadas en el financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social.
La novedad para este año, es que los ayuntamientos deberán destinar el ciento por ciento de los recursos a construir obras municipales, pues en años anteriores distraían recursos de este fondo –de manera irregular– para la adquisición de fertilizante, compromiso que ya se trasladó a la federación.
Los ayuntamientos que recibirán más recursos del FISM en 2019 son Acapulco, con 646.9 millones; Chilapa (292.6 millones); Chilpancingo (210.1); Ayutla (188.4); San Luis Acatlán (154.1); Tlapa (147.4); Ometepec (141.4); General Heliodoro Castillo (138.1) y San Miguel Totolapan, con 136.3 millones de pesos.
Y los que menos recibirán son Alpoyeca, con 12.6 millones de pesos; Ixcateopan con 14 millones; Buenavista (16.1); Xochihuehuetlán (16.0); Atenango (19.1); Juchitán (19.2); Cualác (19.7); Tlalixtaquilla (20.1); Pilcaya (20.3) y Tlalchapa, al que se le asignaron 21.5 millones de pesos. (ver todos los municipios en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero del 29 de enero de 2019).
En Guerrero no se tiene una legislación que expresamente permita a las comunidades rurales o colonias populares del estado recibir y administrar de manera directa los recursos de los ramos 28 y 33, pero tampoco lo prohíbe.
Hay en la Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33, una serie de lineamientos que obligan a la transparencia del ejercicio de los recursos, a la intervención de los beneficiarios en las decisiones de cómo se gastan, y al cumplimiento de requisitos de información y control que deben entregar a otras dependencias federales y estatales.
Así, por ejemplo, los ayuntamientos deben cumplir compromisos formales con las dependencias normativas y fiscalizadoras. Con la Secretaría de Desarrollo Social (hoy de Bienestar), los ayuntamientos proporcionarán a través del gobierno del estado la información sobre la utilización del FISM que les sea requerida, además de reportar trimestralmente a la misma secretaría y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el seguimiento sobre el uso de los recursos del Fondo.
Asimismo, el mismo artículo 33 de la ley establece que los gobiernos municipales deben dar a conocer a los habitantes de la demarcación los montos que reciben, las obras y acciones que van a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios, así como informar cada trimestre y al final del año sobre los avances del ejercicio de los recursos.
En materia de transparencia, los ayuntamientos están obligados a “publicar en su página oficial de Internet las obras financiadas con los recursos de este Fondo. Dichas publicaciones deberán contener la información del contrato bajo el cual se celebra, informes trimestrales de los avances y, en su caso, evidencias de conclusión”, y agrega que los municipios que no cuenten con portal electrónico convendrán con el gobierno del estado para que se publique la información correspondiente al municipio.
Finalmente, uno de los puntos más importantes del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal es que los ayuntamientos promoverán la participación de las comunidades beneficiadas en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.
La mayoría de los ayuntamientos son omisos en el cumplimiento del artículo 33, no hay información hacia los habitantes y con frecuencia se escatima su flujo a las dependencias normativas y fiscalizadoras. Tampoco puede afirmarse que las autoridades municipales sean partidarias de la vigilancia ciudadana de los recursos públicos ni de dar facultades amplias de decisión a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal; los vocales de control y vigilancia y los comités de obra, simplemente no funcionan o están cooptados por los ayuntamientos.
Así pues, los recursos destinados a obra pública municipal en Guerrero están a merced de la discrecionalidad de los alcaldes, que los ejercen sin transparencia ni eficacia, por lo que los beneficios que llegan a la población son magros. Por razones como éstas, los habitantes de las comunidades se inconforman y exigen transparencia, rendición de cuentas y que se construyan obras de calidad y de impacto social.
Pueblo Hidalgo dio un paso más y exigió que el ayuntamiento le destinara recursos para que la comunidad los ejerza. Habrá que esperar a ver cómo lo hacen, pues este ejercicio ciudadano requiere de una gran capacidad de organización y además cuidar los aspectos de transparencia, rendición de cuentas y su comprobación.

Trabajadores fuera del Fone, el problema por resolver

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El sector educación nuevamente vuelve a ser noticia. Casi 6 mil empleados gubernamentales que laboran en la Secretaría de Educación de Guerrero están en riesgo de ser despedidos porque el gobierno federal no los reconoce dentro del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (Fone), y la administración estatal anunció que no tiene dinero para continuar pagando sus salarios.
Es un problema espinoso que se fue gestando a lo largo de los últimos 15 años por lo menos y detrás del cual hay actores (sean éstos autoridades sindicales o funcionarios gubernamentales) con diferentes niveles de responsabilidad porque tuvieron en sus manos la decisión de contratar a personal fuera del techo presupuestal federal, lo cual está fuera de los protocolos normativos.
Se trata nada menos que de una nómina que suma 100 millones de pesos mensuales e involucra a 5 mil 700 trabajadores de la educación, que en números redondos equivale al 2 por ciento del gasto público total que tendrá el estado en 2019. Desde su inicio, el pago a los trabajadores al margen del Fone abrió un gran boquete en las finanzas estatales, que se fue acumulando de una administración a otra y que distrajo recursos frescos –algunas veces obtenidos de la Federación por medio de negociaciones– que tanto se requieren en el estado para destinarlos a disminuir la pobreza.
Algunos antecedentes
Aunque el problema se había abordado en diferentes ocasiones por el actual gobierno, adquirió notoriedad cuando el gobernador Héctor Astudillo Flores anunció en febrero que su administración ya no tenía los recursos necesarios para cubrir los salarios de los trabajadores que estaban fuera del Fone.
De acuerdo con una nota periodística, “el gobernador advirtió que sólo tiene dinero para cubrir la segunda quincena de febrero (de 2019), y precisó que el gasto anual en educación (para el estado) asciende a mil 200 millones de pesos. Para justificar la petición de rescate al gobierno federal, alertó que podría generarse un conflicto político social como el que se vivió en el estado de Michoacán”.
Antes, el secretario de Administración y Finanzas, Tulio Samuel Pérez Calvo explicó que la anterior administración federal entregaba recursos para estas plazas a través del ramo 23, pero, aseguró, en 2019 “el gobierno de López Obrador transfirió directamente 2 mil 500 millones para cubrir ese rubro que representa un boquete financiero en la entidad”, es decir, dinero para cubrir el pago de las plazas que se mantienen sin techo presupuestal en la SEG y en el sector salud. Pero la decisión cambió y el gobernador anunció que a partir de marzo su administración ya no se haría cargo.
Este problema ya se advertía en el Presupuesto de Egresos del gobierno del estado de Guerrero del ejercicio 2019, aprobado por la 62 Legislatura del Congreso del estado, documento en el que el Ejecutivo argumentó que “uno de los principales riesgos (a las finanzas públicas estatales) proviene de la existencia de más de 5 mil 700 plazas sin techo presupuestal dentro del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo hasta el momento; la erogación que representa esa nómina se está solucionando con los recursos extraordinarios correspondientes a los convenios celebrados entre la SHCP y el gobierno del estado; tal circunstancia se enfrenta favorablemente por la disponibilidad de recursos en la federación y, por la voluntad política, colaboración y respaldo de la SHCP a la administración del gobernador Héctor Astudillo Flores”.
Problema heredado
La creación de plazas sin techo presupuestal federal no es nuevo en la Secretaría de Educación de Guerrero y proviene por lo menos desde el gobierno de René Juárez Cisneros –actual coordinador de los diputados federales del PRI– y continuó o se intensificó con Zeferino Torreblanca, Ángel Aguirre Rivero y Rogelio Ortega Martínez, todos ellos gobernadores que conocieron de cerca el problema y poco o nada hicieron para resolverlo.
En Guerrero, el sistema educativo ha requerido de mucha inversión, es el sector que más ocupa recursos en el estado, pero si se revisan los indicadores, sus resultados han sido desalentadores. No hay planeación educativa y cuando la hay, ésta no es importante en el funcionamiento del sector. Durante muchos años prevalecieron sobre cualquier otro factor, los criterios políticos o clientelares para el ejercicio del gasto y especialmente para la asignación y administración de plazas docentes y administrativas, arena de las disputas entre las autoridades gubernamentales, los sindicatos y las agrupaciones de egresados de diferentes normales.
Las pugnas por las plazas en la SEG presionaron cada año la creación de nuevos puestos –que bajo la óptica de una verdadera planeación no se necesitaban en el número de las que se generaron– incluso sin tener los recursos para financiarlas, ya que el procedimiento formal es que la SEG y la SHCP aprueban y dan el visto bueno a las nuevas plazas y sólo de esta manera son financiadas por la Federación. Salirse de este esquema, como se hizo en Guerrero y otros estados, propició que el estado se hiciera cargo de pagar estas plazas con recursos estatales que podrían invertirse en disminuir la marginación o financiándolas con el dinero destinado a pagar obligaciones (como ISR, SAR, Fovisste, etc.), propiciando grandes deudas con la SHCP.
Hay muy poca información de carácter público que permita documentar esta problemática, sólo datos aislados. En octubre de 2012 escribimos en Monitor de Guerrero que la SEG ya tenía muy bien identificado el tema, pues encontramos el seguimiento que hacía esta dependencia al gasto del FAEB (antecedente del Fone) del segundo y tercer trimestres de 2011. “En el primer caso, en el apartado de observaciones se reconoce un déficit de 874 millones de pesos ‘el cual se origina de diez mil plazas sin techo presupuestal, incluyendo sus prestaciones sociales’. Para el tercer trimestre de 2011, el déficit se había incrementado a mil 359 millones de pesos”.
En el gobierno de Rogelio Ortega Martínez, su secretario de finanzas, Eliseo Moyao Morales, dio a conocer en julio de 2015 que las finanzas del estado arrastraban un déficit de más de 13 mil millones de pesos como resultado de “diversos pasivos en las dependencias y del pago de plazas sin techo presupuestal, entre otros rubros”. También expresó que la merma al presupuesto del gobierno de Guerrero durante el 2015 era de mil 665 millones de pesos, de los que 573.2 millones se destinaron al pago de nómina educativa por las plazas no reconocidas, además que se tiene una afectación de mil 91 millones de pesos a las participaciones estatales”, de acuerdo con una nota del portal de noticias 20 Minutos Editora.
El ex secretario de Finanzas explicó que a la entrada en vigor del Fone había un total de 12 mil 326 plazas en el magisterio que no fueron reconocidas por la SEP ni por la SHCP, por lo que se cubrieron con fondos estatales. Hizo un llamado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal para que apoyara la situación financiera de Guerrero, “que es algo que trasciende a la administración de Rogelio Ortega Martínez”, según la misma fuente de noticias.
Cifras diferentes dio a conocer un funcionario de la Sefina, recién asumía la nueva administración de Héctor Astudillo. De acurdo con una nota del portal Síntesis de Guerrero del 7 de diciembre de 2015, el gobierno recibió 8 mil 542 plazas sin techo presupuestal y adelantaba que antes de concluir 2015, el gobierno del estado entregaría al menos mil plazas más a docentes.
“En base a las economías que están suscitándose con vacancias, con incidentes, jubilaciones, con incidentes, posiblemente para fin de año el gobernador tenga la posibilidad de anunciar, que al menos mil plazas van a tener techo presupuestal”, afirmó el funcionario –que no fue identificado por la fuente de la noticia.
El Plan Estatal de Desarrollo 2015-2021 del gobierno de Héctor Astudillo Flores también presenta números diferentes, pues en su diagnóstico del sector educativo afirma que las administraciones anteriores le dejaban el problema de 19 mil plazas en la SEG sin techo presupuestal, lo que equivalía a “un déficit presupuestal de cerca de 2 mil 400 millones de pesos, y un adeudo acumulado de 9 mil 241 millones de pesos. Hereda también 300 plazas de mandos medios fuera de presupuesto y un adeudo con proveedores y prestadores de bienes y servicios de más de 5 800 millones de pesos”.
Por su parte, la maestra Reyna Bello de Jesús, representante sindical de la Delegación III-XVI de la CETEG, advirtió en octubre de 2016 que cerca de 20 mil plazas docentes y administrativas otorgadas sin techo presupuestal por gobiernos del estado, se encontraban en riesgo de desaparecer.
En una nota de Bernardo Torres, la dirigente Bello de Jesús explicó que el problema se había vaticinado desde 2014 con la puesta en marcha de la Reforma Educativa, es decir, que todas las plazas otorgadas sin techo presupuestal por gobiernos anteriores quedarían fuera de la cobertura federal. Explicó que de las más de 100 mil plazas que había en Guerrero en esos años, sólo 80 mil fueron atraídas por el gobierno federal y el resto las seguía pagando el gobierno estatal, pero tomando recursos de otros ramos ajenos al sector educativo.
La discusión actual
En los últimos 15 días se han vertido declaraciones en torno a las 5 mil 700 plazas sin techo presupuestal. La mayoría apela a que la Federación se haga cargo y las incluya en los registros del Fone, pues de otra manera el gobierno del estado ya no podrá solventarlas y se generarían movilizaciones de maestros y administrativos de la SEG. Otros proponen que se revise caso por caso y que el gobierno federal sólo considere a aquellos trabajadores que realmente devenguen su salario.
Pero nadie habla de investigar a quienes estuvieron a cargo de estas pésimas gestiones y sancionarlos en caso de hallarlos responsables de alguna falta administrativa o un delito de corrupción. Es la última pieza del engranaje que se requiere para disminuir o erradicar la impunidad.
En noviembre de 2018, los diputados guerrerenses exhortaron al Congreso de la Unión para que en el presupuesto de egresos de la federación de 2019 incluyeran recursos para regularizar las plazas sin techo presupuestal y se reconocieran además los derechos laborales de los trabajadores (antigüedad, prestaciones y beneficios sociales).
Hace unos días, el senador Manuel Añorve, en conferencia de prensa, advirtió a los titulares de Hacienda y la SEP que podría haber protestas, como sucedió en Michoacán, si no se atendían las demandas de este sector, ya que sus movilizaciones podrían afectar al turismo, “la economía, la derrama económica, porque la Secretaría de Hacienda no ha liberado 100 millones de pesos mensuales para cubrir a 5 mil 700 plazas federales que están fuera del Fone, y que con regularidad los gobiernos federales anteriores lo cubrían”.
El secretario de Educación estatal, Arturo Salgado Urióstegui, aseguró que no tenía ninguna objeción de que las plazas que están dentro del Fone fueran revisadas. “Los que no estén ni en un lado ni en otro y que no justifiquen su presencia en las escuelas o centros de trabajo tendrán que dar una explicación, nosotros no tenemos nada, no tenemos al menos ni comisionados que no conozcamos, ni hemos dado en lo personal comisiones a nadie, y si hay personas que están cobrando y no van a trabajar pues que le piensen esas personas, nosotros no vamos a proteger a nadie que no esté haciendo su trabajo”, enfatizó el secretario, según una nota de El Sur.
Por su parte, el delegado del gobierno federal en Guerrero, Pablo Amílcar Sandoval, comentó que los 5 mil 700 maestros fuera del Fone fueron compromisos adquiridos por los sucesivos gobernadores a lo largo de varios años, y no es responsabilidad de la Federación pagar esos salarios. Sin embargo, en otra oportunidad el delegado federal destacó que se revisará caso por caso, porque, dijo, hay quienes cobran sin trabajar y otros tienen doble plaza, según reseñó El Sur.
Conclusión
El problema de los empleados de la SEG fuera del Fone tiene varias dimensiones: de derechos laborales, social, el componente de las finanzas públicas y uno que nadie quiere tocar: el de las responsabilidades administrativas o penales de quienes permitieron o alentaron estas actividades.
El más visible y que está en boga es el financiero, pues hoy se busca que el problema de la nómina educativa sea absorbido por la Federación, como ya se hizo con el programa de fertilizante: dos ejemplos de grandes problemas financieros que se generaron por irresponsabilidades locales cuyas facturas hoy se le pasan al gobierno federal.