¿Disminuirá el presupuesto si no gana el partido del gobernador?

El Sur, Periódico de Guerrero

¿Cómo le va a ir al estado de Guerrero en materia presupuestal, si el 1 de julio gana el candidato a la Presidencia de la República de un partido diferente del que pertenece el actual gobernador de la entidad? ¿Obtendrá más o menos recursos? ¿Disminuirá la efectividad de sus gestiones para obtener recursos adicionales?

Este planteamiento tiene una respuesta simple: lo más probable es que las variaciones en el presupuesto sean pocas, ya que hay fórmulas y procedimientos más o menos claros para la distribución de los recursos federales, que son los más cuantiosos que llegan a la entidad y se establecen en la Ley de Coordinación Fiscal, producto de un acuerdo federal.

Pero hay varios espacios en donde el margen de negociación para obtener recursos adicionales o para conseguir facilidades que permitan atender algunos problemas financieros urgentes -como reducir el actual déficit financiero- se vería mermado de manera importante. También es probable que se reduzcan otro tipo de ingresos como los del Ramo 23, que, esos sí, se manejan a discreción por el presidente de la república y que en los próximos ejercicios podrían sufrir cambios en detrimento del estado. En esta entrega se analizarán algunos escenarios de lo que sucedería con el presupuesto estatal si, como parece, el triunfo lo obtiene un aspirante presidencial que no es del partido al que pertenece el Ejecutivo estatal.

Las gestiones

La actual administración de Héctor Astudillo, según versiones de sus propios funcionarios, encontró condiciones propicias de sus contrapartes federales, sobre todo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), para la negociación de diferentes problemas financieros que todavía pesan sobre la administración estatal. Flexibilidad y algunos apoyos especiales para atender dichos problemas son resultado en parte -aunque no se diga abiertamente- de que hay una identidad partidista entre los Ejecutivos federal y de Guerrero.

Y no son pocos ni fáciles los asuntos que el gobierno del estado negoció con las instituciones federales, como es el caso de los adeudos derivados de los incumplimientos de administraciones pasadas al SAT, ISSSTE y SAR; o las más de 7 mil plazas sin techo presupuestal dentro del Fondo Nacional para la Educación (Fone), y que hasta el ejercicio 2017 la erogación que representaba esa nómina se solventó con los recursos correspondientes a los convenios celebrados entre la SHCP y el Gobierno del Estado.

Hay otros problemas que presionan a las finanzas del estado como el tema de la inseguridad y los conflictos sociales, los fenómenos naturales o el problema del pago de laudos laborales, todos los cuales se han enfrentado en un entorno favorable y por la disponibilidad de recursos en la Federación, especialmente de la colaboración y respaldo de la SHCP.

¿Continuará esta disposición de las dependencias federales si llega al gobierno de la república un candidato de partido diferente del gobernador? Nadie lo sabe, pero lo que sí es cierto es que las negociaciones serán más complicadas y tal vez se dejen de percibir apoyos especiales que se habían logrado durante la actual administración.

Lo que permanece

Más allá de que se compliquen o no las negociaciones para obtener más recursos o, lo cierto es que continuará fluyendo la mayor parte del dinero que cada ejercicio presupuesta el gobierno del estado, ya que éste se compone en su mayor parte de recursos federalizados (97.3 por ciento, según el presupuesto de egresos para 2018) que tienen reglas y procedimientos establecidos para su asignación: las participaciones y las aportaciones federales. Las primeras o Ramo 28, forman parte del gasto no programable, por lo que dependen de la recaudación federal participable efectivamente obtenida en el ejercicio fiscal y por tanto de la actividad económica y petrolera; las aportaciones o Ramo 33, son parte del gasto programable y se entregan a las entidades federativas sin considerar su desempeño económico y recaudatorio. Su carácter compensatorio tiene como propósito asignar recursos en proporción directa a los rezagos y necesidades que observan las entidades federativas en materia de salud, educación, infraestructura, desarrollo social, entre otros.

Ambas, participaciones y aportaciones, son recursos federales que no dejarán de llegar al estado de Guerrero.

Sin embargo, hay un Ramo del presupuesto de egresos de la federación que el Ejecutivo federal opera prácticamente a discreción; son recursos adicionales que se captan a lo largo del ejercicio fiscal correspondiente y que se distribuyen con manga ancha y sin transparencia por la SHCP. Se trata del Ramo 23 y quizás sea en esta partida donde Guerrero sí observará una disminución de recursos.

En el documento Arquitectura del Ramo 23, la organización México Evalúa, Centro de Análisis de Políticas Públicas AC, afirma que a nivel federal hay inconsistencias entre el gasto ejercido y su presupuesto aprobado, las cuales no son explicadas y justificadas apropiadamente en los documentos públicos. Una de estas inconsistencias se refiere al Ramo 23, y su cuestionamiento radica en que “gran parte del gasto adicional se ejerce a través de una bolsa de dinero llamada Ramo 23 ‘Provisiones Salariales y Económicas’”, la cual no tiene una regulación apropiada. “A través de algunos fondos de este Ramo se transfieren recursos a gobiernos locales, los cuales presentan un riesgo elevado de ser usados para premiar o castigar a dichos gobiernos; es decir, para el control político”, indica la organización.

En su análisis de la entrega de transferencias discrecionales del Ramo 23 a los gobiernos estatales en las administraciones de Felipe Calderón Hinojosa y de Enrique Peña Nieto, México Evalúa encuentra dos escenarios, el primero corresponde con “años regulares”, sin elección federal en puerta, y ahí las asignaciones observaron comportamientos distintos en las dos administraciones: La de Calderón “privilegió con mayores transferencias a los estados con gobernantes emanados del mismo partido, por encima de los estados gobernados por la oposición”. Mientras que la del presidente Peña Nieto “ha mostrado una diversidad de comportamientos, e incluso, el monto de transferencias fue mayor para los gobernadores de oposición”.

De acuerdo con el análisis de México Evalúa, el segundo escenario se relaciona con los años previos a la elección presidencial (2011 y 2017); tanto Calderón como Peña Nieto muestran el mismo comportamiento: el monto promedio de transferencia se incrementa a los gobiernos estatales del mismo partido con respecto al monto promedio observado en los “años regulares”. Y desde luego, el monto promedio de transferencia a los gobiernos estatales de los partidos de oposición disminuye.

Por ejemplo, durante el gobierno federal panista, en el ejercicio 2011 los gobiernos locales priistas recibieron transferencias estatales promedio por 202 millones de pesos y los perredistas, de 586 millones; en tanto que los gobiernos estatales panistas recibieron 1,014 millones de pesos, en promedio. En el caso de Enrique Peña Nieto, en el ejercicio 2017 los recursos del Ramo 23 se distribuyeron como sigue: para los gobiernos estatales panistas 1,174 millones, a los perredistas se les asignaron 1,989 millones, y los priistas obtuvieron 2,266 millones de pesos.

Considerados de manera específica por entidad federativa, durante la administración calderonista se observa que entre los 10 estados que recibieron más recursos en 2011, seis eran gobernadas por el PAN, destacando Sonora y Guanajuato, a los que se les asignaron 2,059 millones y 1,828 millones de pesos, respectivamente. En cuarto lugar está Baja California Sur con 982 millones, y en los sitios del siete al nueve, se ubicaron Puebla, Morelos y Jalisco, con 867 millones, 752 y 724 millones, respectivamente, todos por arriba del promedio nacional que fue de 452 millones de pesos.

Una situación similar se observa en la distribución de los recursos del Ramo 23 en 2017, con el presidente Peña Nieto. De los 10 estados que recibieron mayores recursos, siete son priistas, y en este rubro encabeza la lista el Estado de México, al que se le asignaron 8 mil 601 millones de pesos, en tercer lugar está Guerrero con 3 mil 831 millones, Chiapas en quinto con 3 mil 328 millones, le sigue Oaxaca con 2 mil 928, Yucatán (2 mil 706), Sinaloa (2 mil 312); en el décimo lugar aparece Hidalgo con mil 942 millones, todos por arriba de mil 830 millones de pesos, que fue el promedio nacional.

Hay pues evidencias de que los recursos del Ramo 23 se asignan con ciertos criterios políticos, por lo que el presidente electo, si no es del partido del gobernador, muy probablemente seguirá esta tendencia y Guerrero tendrá menos recursos.

Ramo 23 en Guerrero

El Ramo 23 es un ramo general de gasto programable -erogaciones que se efectúan a través de programas para proveer bienes y servicios públicos a la población- denominado “Provisiones Salariales y Económicas”, el cual se entrega a entidades federativas y municipios a través de fondos específicos.

Una característica importante es el destino de los subsidios, que se orientan fundamentalmente a propiciar el desarrollo regional, por lo que se incorporan los rubros de Programas Regionales, Fondos Metropolitanos, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para Personas con Discapacidad, Fondo Regional, Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público y rehabilitación de infraestructura, Fondo de Apoyo en Infraestructura y Productividad, entre otros.

En el caso de Guerrero, las cuentas públicas de los años 2006 a 2017 revelan muy poco para conocer en qué y cómo se ejercieron los recursos del Ramo 23 en la entidad; sólo se dan a conocer datos generales sobre el monto ejercido y la unidad administrativa que lo ejerció. Otra característica es que son recursos que se han incrementado notablemente y constituyen un porcentaje significativo de los recursos adicionales que llegan al estado.

De acuerdo con la cuenta pública publicada por la Secretaría de Finanzas y Administración, en

2006 al Ramo 23 se le denominó Programa de Reconstrucción y sólo se ejercieron 50 millones de pesos que se transfirieron a la CICAEG para “la construcción de carreteras y mantenimiento de autopistas”. En 2007, aunque no se presupuestaron recursos del Ramo 23, al final de ese año se obtuvieron 360.8 millones de pesos; no se especifica en qué se gastaron.

En el ejercicio 2008 tampoco se presupuestaron recursos, pero al final se gastaron 736.4 millones, sin definir su destino. En el siguiente año, 2009, se obtuvieron al final del ejercicio mil 289.6 millones de pesos que fueron transferidos a la Secretaría de Educación Guerrero y destinados al Programa de Infraestructura para la rehabilitación, conservación y remodelación de obras de infraestructura educativa.

Por otra parte, en 2010 se gastaron mil 217.2 millones de pesos “para continuar ampliando la infraestructura en el Estado”, según dice la cuenta pública de ese año. En el ejercicio 2011 se duplicó lo recaudado correspondiente al Ramo 23, con un monto de 2 mil 227.5 millones de pesos, aunque no hay información de a qué rubros específicos se destinó. Tampoco en 2012 se informan los temas de inversión y en ese año se obtuvieron 2 mil 333.8 millones.

En el ejercicio 2013 se incrementaron los ingresos por este concepto a 3,534.3 millones, pero no hay ninguna explicación en qué se gastó. Al siguiente año, 2014, se dio un salto en los ingresos, ya que se recaudaron 6 mil 121.1 millones de pesos y sólo se informa que se destinaron al “Fondo Regional, Fondo Metropolitano y Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para Personas con Discapacidad, entre otros”.

En 2015 por primera vez los recursos federales del Ramo 23 se desglosaron por cada uno de sus fondos: Fondo regional, Fondo Metropolitano, Ampliaciones Proyectos de Desarrollo Regional, Fondo a la Cultura, Fondo de Infraestructura Deportiva, Rescate Acapulco Tradicional, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para Personas con Discapacidad. En total, 5 mil 370.2 millones de pesos.

Finalmente, en los ejercicios 2016 y 2017 la cuenta pública no aporta información sobre los montos ejercidos ni el destino de los recursos.

La institucionalización de las fórmulas y procedimientos para la asignación de los recursos federales, sin duda permitirá que los ingresos a estados y municipios sea más o menos estable, independientemente de quién gane la presidencia. Guerrero no tendrá modificaciones sustanciales en sus presupuestos de los próximos años, pero sí se espera que las negociaciones para gestionar dinero adicional sean más difíciles y tal vez lleguen menos recursos.

Publicación de las cuentas públicas en Guerrero

El Sur, Periódico de Guerrero

Hasta hace algunos años, las cuentas públicas en Guerrero eran un tema exclusivo de unos cuantos, escondido para la mayor parte de los guerrerenses; la opacidad con que se manejaba esta información tenía entre sus causas la inexistencia de normas homogéneas y generales en el país para la administración y el registro de las finanzas públicas, pero especialmente, la poca inclinación de quienes ejercían el gasto público para rendir cuentas, una de cuyas inercias era precisamente negar o evitar su difusión amplia.

En contraparte, ha sido un reclamo constante de la ciudadanía conocer cómo gastan los gobernantes los recursos públicos, una exigencia que persiste hacia los diferentes órdenes de gobierno.

Al día de hoy se ha avanzado significativamente en la legislación de varias leyes generales, aplicables en todo el país, y también se inició la construcción de sistemas nacionales como el de transparencia, el de fiscalización o el de combate a la corrupción. Para el caso específico de las cuentas públicas, tal vez la norma más relevante sea la Ley General de Contabilidad Gubernamental (2009), a partir de la cual se establecieron criterios generales para el registro de los temas financieros tanto en la federación, como en los gobiernos estatales, ayuntamientos, y órganos autónomos, y de manera particular, se legisló la obligación de difundir esta información en canales públicos, como ya se establecía en las leyes de transparencia que regían en el primer lustro del siglo.

Algunos resultados de estos procesos de construcción institucional ya se pueden palpar. El gobierno del estado ya publicó las cuentas públicas de 2016 y 2017, y adicionalmente ya difunde en su portal electrónico las cuentas de 2005 a la fecha, todo a partir del empuje de las leyes aprobadas en los últimos años y a la construcción de un andamiaje institucional ordenado por éstas.

A la ciudadanía, a los medios de comunicación nos corresponde cerrar el círculo de la llamada rendición de cuentas revisando y escrutando con lupa esta información. Si bien los datos de cuenta pública son complejos y no siempre de fácil comprensión, son muy útiles para aproximarnos y conocer cómo se ejercieron los recursos en la entidad de manera general: lo siguiente es pedir información de temas específicos y exigir explicaciones de por qué gastaron los recursos como los gastaron.

En Guerrero, la historia de la publicación de las cuentas públicas ha sido azarosa, transcurrieron varios años antes de que este tipo de documentos se difundieran entre públicos amplios. Las tres leyes de transparencia que han regido al estado desde 2006, la propia ley general de contabilidad, así como los sucesivos decretos de presupuesto de egresos consideraban la obligación de los gobiernos de publicarlas, pero regularmente nunca se hacía.

Quien esto escribe, solicitó en varias ocasiones las cuentas públicas de las dependencias y entidades gubernamentales, que por ley deberían publicarse tanto en el periódico oficial del estado como en los portales electrónicos del gobierno. Sin embargo, la información sistemáticamente fue negada; la última vez sucedió en febrero de 2015 cuando solicité los informes de cuenta pública del gobierno del estado y los presupuestos de egresos del estado de los ejercicios 2005 a 2012. La respuesta de la Sefina fue que solicitara las cuentas públicas al Congreso, y los presupuestos, a la oficina del periódico oficial del estado, pero la Ley orgánica de la administración pública estatal establecía en su versión anterior que la Secretaría de Finanzas era la responsable de “establecer y llevar el sistema de contabilidad gubernamental” y  “concentrar, integrar y elaborar la Cuenta Pública Anual y el Presupuesto de Egresos (…)” (fracciones XVII y XXI del artículo 22 de dicha ley).

Luego de ganar un recurso de revisión ante el Instituto de Transparencia, y después de un año de litigio, a principios de 2016 se me entregó la información, pero lo mejor fue que la Sefina publicó los informes de cuenta pública y los presupuestos en el portal del gobierno y hoy pueden ser consultados.

Sin embargo, de las cuentas públicas de 2005 hacia atrás, nadie sabe nada. Recientemente, la Sefina, en una resolución de su comité de transparencia, declaró la inexistencia de los informes de cuenta pública, así como de los presupuestos de egresos del estado, del periodo 2000 a 2005.

Hoy, la Ley General de Contabilidad Gubernamental establece criterios para la presentación de este tipo de información dirigido a todas las entidades públicas, a saber: un informe general, estados financieros, información contable, presupuestaria y programática, así como sus anexos. Los sujetos que deberán presentarla en el caso de las entidades federativas son los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ayuntamientos y los órganos autónomos.

 La cuenta 2017

Lo que salta a la vista de las dos más recientes cuentas públicas (2016 y 2017) que difunde la Sefina son los recursos excedentes que ingresan a la entidad respecto de lo presupuestado originalmente en el Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero. Recibir recursos adicionales evidentemente es positivo para el estado, pero no lo es, sin embargo, dar carta de naturalización a esta práctica de presupuestar menores cantidades de recursos, ya que amplía el margen de discrecionalidad de las autoridades que deciden en qué y cómo se gasta.

De acuerdo con el documento Estado Analítico de Ingresos, publicado en el portal del gobierno, en el ejercicio 2017 se presupuestaron 50,351.7 millones de pesos, pero a lo largo del año se recaudaron 64,688.5 millones, es decir, al final se obtuvieron 14,336.8 millones adicionales. Cabe mencionar que en esta cantidad se incluyen 2,950 millones de pesos de ingresos derivados de financiamientos.

La mayor tajada de estos recursos adicionales, en números absolutos, se destinaron al Ejecutivo, con 6,703.2 millones de pesos (46.7 por ciento del total), según el Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos. Le siguieron el sector paraestatal con 2,867 millones, los municipios con 1,601 millones, y los órganos autónomos con 487.2 millones de pesos adicionales.

Si se observa la clasificación administrativa por dependencias del ejercicio del presupuesto hay un tema que llama mucho la atención: la asignación desproporcionada de recursos adicionales a algunas dependencias. Por ejemplo, al inicio de 2017, la Sefina tenía un presupuesto de 466.6 millones de pesos y al final del ejercicio ya tenía 2,788.6 millones, sin duda un brinco espectacular de casi 500 por ciento que requiere una explicación. En el mismo caso se encuentra la Secretaría de Educación de Guerrero, que tenía un presupuesto aprobado de 18,666 millones y al final alcanzó 22,191.8 millones de pesos.

Otras dependencias del Ejecutivo a las que se les asignaron recursos excedentes son la Secretaría General de Gobierno, que de 323.6 millones de pesos presupuestados a inicios de 2017 pasó a 518.8 millones; la Secretaría de Desarrollo Urbano, Obras Públicas y Ordenamiento Territorial, cuyo presupuesto originalmente aprobado era de 780 millones y llegó a 1,001 millones; y la Oficina del Gobernador, que de 18.2 millones incrementó su presupuesto a 236.6 millones, lo que significa en términos relativos un incremento de 1200 por ciento. ¿Cuál es la explicación a este aumento?

En el caso del sector paraestatal, los incrementos más destacados respecto a lo presupuestado a principios de año fueron los del Régimen Estatal de Protección Social en Salud (Seguro Popular), con 988.5 millones; el Colegio de Bachilleres, que recibió 540.4 millones adicionales, la Comisión de Infraestructura Carretera y Aeroportuaria, con 528.3 millones, la Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, con 303.2 millones adicionales; el Colegio de Estudios Científicos y Tecnológicos con 201 millones; y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia, que recibió 131 millones adicionales a su presupuesto original.

Respecto de los órganos autónomos, las dependencias que sobresalen son la Universidad Autónoma de Guerrero, que pasó de un presupuesto de 2,443.4 a 2,784 millones de pesos, así como la Fiscalía General del Estado, que pasó de 829 millones a 998.3 millones de pesos en el ejercicio 2017.

Pero también hubo dependencias que disminuyeron su presupuesto aprobado por el Congreso del estado al comienzo del ejercicio 2017. Un primer tema es que se dejó de pagar un alto porcentaje de deuda pública, es decir, de 1,015.8 millones que se habían presupuestado, al final sólo se pagaron 340.4 millones de pesos. Las secretarías de Seguridad Pública y la de Protección Civil vieron disminuir su presupuesto en 175.2 millones y 143.9 millones de pesos respectivamente.

El sector salud también resultó afectado por las modificaciones en el presupuesto. De acuerdo con del documento Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos, la Secretaría de Salud tuvo una disminución de 127.8 millones de pesos; varios hospitales corrieron la misma suerte, por ejemplo, el Hospital de la Madre y el Niño Guerrerense tuvo una disminución de 69.1 millones de pesos, el de la Madre y el Niño Indígena, de 54.3 millones. Instituciones relacionadas con el sector salud como el Instituto Estatal de Cancerología “Dr. Arturo Beltrán”, que tuvo un decremento de 30.4 millones de pesos y el Instituto Estatal de Oftalmología, cuya reducción fue de 20.7 millones de pesos.

 Clasificación por objeto del gasto

Si se observa la clasificación por objeto del gasto, también en el documento Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos detallado del ejercicio 2017 se pueden observar algunas consideraciones relevantes.

Por ejemplo, destaca el rubro de servicios de comunicación social y publicidad, cuyo presupuesto considerado a principio de año fue de 69.9 millones, pero al final del ejercicio se incrementó a 324 millones de pesos, lo que equivale a 363 por ciento. Es un aumento que llama mucho la atención, ya que la discrecionalidad con que se otorgan recursos a los medios de comunicación, por la falta de criterios claros de asignación, es fuente de muchas críticas e impacta directamente a la libertad de expresión y en general a la construcción y fortalecimiento de una cultura democrática.

Otros rubros que destacan por el tamaño de los recursos adicionales que recibieron en 2017 son el de Materiales de administración, emisión de documentos y artículos oficiales, cuyo presupuesto aprobado era de 45 millones y al final obtuvo 242.9 millones; y también el de Combustibles, lubricantes y aditivos, que pasó de 43.7 a 89.3 millones de pesos.

Para Servicios profesionales, científicos, técnicos y otros servicios, a principio de año se presupuestaron 86.8 millones de pesos y al final obtuvo 1,010.5 millones. Los Servicios de traslado y viáticos pasaron de un presupuesto inicial de 39.2 millones a 173.2 millones, y el rubro de Otros servicios generales de 17 a 193.2 millones de pesos.

El rubro de Remuneraciones adicionales y especiales también sobresale de la lista, pues se habían presupuestado 1,625.1 millones al iniciar el año y terminó con 1,929.4 millones, es decir, hay un incremento de 304.2 millones de pesos.

Estos son sólo algunas observaciones obtenidas a partir de una revisión general a la información sobre el ejercicio de los recursos de 2017, publicados en el portal de transparencia presupuestaria del gobierno del estado. No es información cuya dimensión sea fácilmente comprensible para la mayoría de los ciudadanos, pero es necesario revisar y analizar para saber en qué y cómo gastan los recursos los gobernantes, a efecto de que la rendición de cuentas, desde una perspectiva ciudadana, se concrete.

Con el fin de presentar de manera sencilla esta información, en 2012 se emitió la Norma para la difusión a la ciudadanía de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos dirigida a entidades y dependencias gubernamentales para que “elaboren y difundan en sus respectivas páginas de internet documentos dirigidos a la ciudadanía que expliquen, de manera sencilla y en formatos accesibles, el contenido de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos; así como la estructura y contenido de la información que rija la elaboración de estos documentos sea con base en estructuras y formatos armonizados”.

Si bien el gobierno del estado ha elaborado versiones ciudadanas de estos documentos, lo hecho hasta ahora puede mejorarse, y sobre todo, promoverse y difundirse de manera amplia entre la población.