Diez años de transparencia en Guerrero (primera parte)

El Sur de Acapulco

Entre los meses de mayo y junio de este año se celebran dos hechos trascendentes para la transparencia y la rendición de cuentas en Guerrero. El primero es la publicación en el periódico oficial del estado, el 6 de mayo, de la Ley número 207 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado –resultado de la homologación con la Ley General en la materia– y con la que se inaugura una nueva etapa en el desarrollo de la transparencia y la rendición de cuentas tanto para las dependencias y entidades gubernamentales –que deberán ajustar sus estructuras organizativas y procedimientos a las nuevas disposiciones normativas– como para la ciudadanía, que deberá seguir exigiendo y presionando para que esos cambios se produzcan.

El segundo hecho es que en junio se cumplen 10 años de que entró en vigor la Ley Número 568 de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, primer instrumento normativo de la entidad que estableció obligaciones de transparencia y los procedimientos para tener acceso a la información pública gubernamental.
¿Qué ha cambiado desde aquel 13 de junio de 2006? ¿Es mejor la gestión gubernamental? ¿Hay menos corrupción hoy que hace 10 años? ¿Los gobiernos tienen mejores prácticas para la rendición de cuentas? ¿Cuánto se avanzó en transparencia y acceso a la información? ¿Los ciudadanos están mejor informados sobre lo que realizan sus gobiernos? ¿Hay una mayor incidencia ciudadana en las decisiones de gobierno?
Aunque no hay datos duros que lo confirmen, la percepción general es que realmente poco ha cambiado. En este espacio, durante varias entregas, reseñaremos aspectos importantes que documentan las irregularidades de lo podría denominarse la “década de la opacidad” en Guerrero. Creemos que si no son señaladas las malas prácticas y éstas tampoco se hacen visibles, quedará la tentación de no pocas dependencias gubernamentales de brincarse lo que establece la nueva legislación (ley 207), y las prácticas de opacidad proseguirán y hasta tenderán a especializarse.
Desde 2006 han pasado cuatro gobernadores, cuatro periodos de ayuntamientos distintos, cuatro legislaturas, y hasta hoy no se observa una política medianamente aceptable –exceptuando tal vez la del actual gobierno estatal, una vez que cumpla lo que prometió– en materia de transparencia y rendición de cuentas.
Fueron 10 años en los que Guerrero estuvo a la zaga en el ámbito nacional porque prevaleció en la generalidad del sector público el propósito de “administrar” el problema de la falta de transparencia mediante el establecimiento de tibias medidas y el cumplimiento a medias de la legislación de transparencia, con la complacencia de un órgano garante que se mantuvo agazapado, con bajo perfil, sin agenda, sin desplegar sus facultades de promoción y permitiendo la impunidad de quienes no cumplieron las obligaciones establecidas en la ley.
En las primeras entregas describiremos un panorama general de la transparencia y el acceso a la información en el estado; en las siguientes, la actuación y los rezagos que aún persisten en el órgano garante de la transparencia en Guerrero, que generaron en esta década una ambiente de impunidad en quienes incumplieron con la ley.

Transparencia

En materia de transparencia gubernamental Guerrero no puede presumir nada, pues hay un marcado sello de opacidad e incumplimiento, ya que en general las dependencias públicas en 10 años no cubrieron los mínimos de información que les ordenaba la ley. Uno de los indicadores empleados para medir la transparencia es el cumplimiento de la información de oficio, es decir, la información que de acuerdo con las leyes, las dependencias públicas deben publicar sin pretextos. De hecho, en Guerrero no hay una sola dependencia, de 160 que se tenían registradas hasta mayo de 2016, que haya cumplido con el 100 por ciento de sus obligaciones.
En el gobierno de Zeferino Torreblanca Galindo comenzó a aplicarse la primera ley de transparencia en el estado (2006) y aunque durante su gestión promovió que cada dependencia difundiera su información de oficio en un portal electrónico, los resultados de este trabajo fueron disparejos.
No se conoce algún monitoreo local que verificara el nivel de transparencia del Ejecutivo del estado, pero algunos estudios de alcance nacional, como la Métrica de la Transparencia abordaron en 2007 y 2010 temas relativos a la transparencia en el estado. En el caso de la Métrica 2007, el Ejecutivo estatal obtuvo una calificación regular (64 por ciento), que lo ubicó en el noveno lugar nacional, basando su evaluación en los portales electrónicos institucionales.
Sin embargo, en la Métrica de 2010, el Ejecutivo de Guerrero descendió hasta el lugar 22, incluso con una calificación menor a la del promedio nacional. Lo anterior muestra la inconsistencia de la política de transparencia del gobernador ZTG, en cuyo gobierno no obstante se sentaron las bases para que cada dependencia instalara un equipo básico para el procesamiento de solicitudes de información y la publicación de información en los portales.
Periodo aguirrista

Ángel Aguirre Rivero comenzó su gestión poco después de aprobada la segunda ley de transparencia (la número 374). Fue muy parco en sus políticas de transparencia y a lo largo de los tres años y poco más de ocho meses que duró su mandato, apenas se registraron algunas mejoras respecto de su antecesor.
Durante las primeras semanas de la administración aguirrista se retiró toda la información de oficio que había publicado el gobierno de Torreblanca, y no la remplazó de inmediato; incluso el apartado de Transparencia Fiscal, que sí contenía información importante y útil, fue retirado por unos meses, y cuando apareció nuevamente, lo hizo con modificaciones e información rasurada.
Durante este periodo se realizaron dos monitoreos locales a las dependencias públicas del estado, en 2013 y 2014. En el primer caso, el promedio de cumplimiento fue de apenas 29.1 por ciento, mientras que en 2014 fue de 42 por ciento.
Cabe recordar que en 2013 la mayor parte de las dependencias que obtuvieron los “mejores” resultados fueron del Ejecutivo, en un rango de puntuaciones que van de 45 a 69 por ciento. Sin embargo, en 2014 las mejores calificaciones fueron para algunos ayuntamientos que estuvieron en un rango de 70 y hasta 93 por ciento. La oficina del gobierno del estado mejor posicionada, la Contraloría General del estado, obtuvo 71 por ciento de calificación en este monitoreo.
En 2014 también se aplicó la Métrica de la Transparencia en todos los estados, y en la “dimensión portales”, Guerrero ocupó el lugar 30 a nivel nacional, por debajo de la calificación promedio nacional.

El interinato de Ortega

Fue inédito en materia de transparencia, más allá del discurso que construyó de parecer un gobernador conciliador, de diálogo, que llegó a pacificar el estado, los hechos lo desnudaron y no hizo nada para mejorar el nivel de transparencia en el Ejecutivo ni para mejorar la rendición de cuentas.
Incluso Rogelio Ortega presentó un plan de gobierno que incluía 27 acciones “inmediatas, sustantivas” y una en particular, la acción número 21, decía: “Transparentar el uso de los recursos públicos a través de auditorías financieras y acceso a la información de las dependencias del gobierno del estado y organismos públicos descentralizados”. Nunca dictó una sola medida al respecto.
En 2015, el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información (Itaigro) realizó el único monitoreo en 10 años, no obstante que tenía la obligación legal de hacerlo cada cuatro meses. También fue la única revisión que incluyó a los 160 sujetos obligados del estado de Guerrero.
El promedio general de este monitoreo fue de 27.9 por ciento, es decir, no se alcanzó ni siquiera un tercio en la cobertura de sus obligaciones de transparencia. En el caso de las dependencias del Ejecutivo, el promedio alcanzado fue de 42 por ciento.
Al final de su gobierno, Ortega expidió los Lineamientos específicos para la integración de la información del proceso de entrega-recepción del gobierno del estado de Guerrero. En este documento, por ser final de gobierno, muy convenientemente exhortó a las dependencias, ahora sí, a cumplir con la información de oficio:
“Aunque el gobierno del estado de Guerrero ha hecho un gran esfuerzo para garantizar que las dependencias y entidades que la conforman cumplan al menos con la actualización y publicación de la denominada información de oficio, no todas las instituciones lo han hecho a plenitud [de hecho, ninguna].”
En tal virtud, se debe hacer un esfuerzo para que a más tardar en el mes de marzo de 2015 se cumpla con esta responsabilidad; y en este caso, de acuerdo con lo establecido en la Ley (…) realizar las actualizaciones correspondientes”.
En ese tenor fue la política de transparencia de Rogelio Ortega: transparentar al final para evitar el escrutinio público a su gobierno.

Ayuntamientos

Caso aparte son los ayuntamientos guerrerenses, que constituyen, a pulso, la vanguardia de la opacidad en el estado. En efecto, los tres periodos de gobiernos municipales que han sido sujetos obligados de las leyes de transparencia brillarán en la historia por su opacidad; muchas veces, incluso, desafiando abiertamente la ley, ante la complacencia del órgano encargado de hacerla valer. Los actuales ayuntamientos, salvo algunas excepciones, no han modificado las prácticas de opacidad de sus antecesores.
Uno de los monitoreos más consistentes a la transparencia de los ayuntamientos es el que realiza el colectivo Ciudadanos por Municipios Transparentes (Cimtra), que desde 2010 ha efectuado ocho evaluaciones. En general, las calificaciones han sido muy bajas, pues salvo la del primer semestre de 2010, durante siete revisiones no han alcanzado ni siquiera el 10 por ciento, en promedio.
Ha habido otros monitoreos con diferente metodología, pero que igualmente dan cuenta de la escasa transparencia de los gobiernos municipales.
Con esta revisión, en 2012 se observó un fenómeno interesante que muestra que cuando hay un proyecto serio y mucha disposición, la transparencia puede ser una práctica que no cuesta mucho. Por medio de un monitoreo se encontró que en la Montaña de Guerrero, la región más maginada del estado, estaban los ayuntamientos que más cumplían con la publicación de su información de oficio.
Estos municipios pobres alcanzaron puntajes de 83 por ciento, en el caso de Metlatónoc, 79 por ciento en Alcozauca, 78 por ciento de Tlacoachistlahuaca, 73 para Acatepec y 71 en el caso del ayuntamiento de José Joaquín Herrera, entre otros, ubicándose muy por arriba de otros ayuntamientos con más población y recursos como el de Chilpancingo, que en esa revisión de 2012 obtuvo 45 por ciento, Iguala de la Independencia, que registró 46 por ciento, y Taxco, que alcanzó sólo 17 puntos en la publicación de su información de oficio.
En el monitoreo realizado por el Itaigro en septiembre de 2015, se obtuvo un promedio de cumplimiento de los 81 ayuntamientos de 11.3 por ciento, destacando que poco más de la mitad de los municipios de Guerrero del trienio 2012-2015 no publicaron ninguno de los temas que establece la Ley. También sobresale que solo tres gobiernos estuvieron ligeramente arriba de 50 por ciento, y uno registró un mediano nivel de 73.1 por ciento de su información de oficio.

Otros sujetos obligados

El Ejecutivo del estado y los ayuntamientos no fueron los únicos omisos en el cumplimiento de la Ley. En el monitoreo de 2013 encontramos que el Itaigro apenas tenía 48 por ciento de cumplimiento, la Universidad Autónoma de Guerrero, 42 por ciento; muy abajo estaban el Congreso del estado, con 9 por ciento y el Tribunal Superior de Justicia con 6 por ciento.
En la revisión de 2014, el Itaigro dio un salto y subió a 80 por ciento, el Congreso del estado a 42 por ciento y el Tribunal Superior a 34 por ciento.
Finalmente, en el monitoreo de septiembre de 2015, el Itaigro obtuvo 79.6 puntos porcentuales, el Tribunal Superior tuvo un notable incremento a 61.1 por ciento, la UAG disminuyó su porcentaje a 23.9, y el Congreso a 22.2 por ciento.
En este apretado resumen de 10 años de transparencia en Guerrero se observan muchos altibajos en el cumplimiento de la Ley, opacidad generalizada y en todo este tiempo nadie cumplió al 100 por ciento con sus obligaciones de transparencia normativa.

Nueva ley de transparencia, apresurada y sin revisión

Guerrero ya tiene Ley de transparencia armonizada; fue el estado número 27 en aprobarla y lo hizo en el límite del plazo perentorio que tenía. Su aprobación en el Congreso no fue tersa, pero tampoco hubo fuerte oposición, muchos legisladores sabían que los ojos de expertos de la academia, activistas y funcionarios de los órganos de transparencia y fiscalización nacionales estaban sobre estados como Guerrero, que tenían pendiente el ajuste a su legislación.
Por vez primera, una Legislatura del Congreso del estado cumplió en tiempo –aunque no necesariamente en forma– con su trabajo en materia de transparencia, por lo menos en la hechura y aprobación de la ley, pues en la práctica es otra cosa, ya que la experiencia ofrece suficientes ejemplos de cómo el legislativo guerrerense es omiso en el cumplimiento de las leyes que aprueba, especialmente la de transparencia.
El proceso que siguió esta ley no fue el mejor; el 5 de mayo los diputados describieron las zancadillas que se pusieron unos a otros desde que comenzaron a legislarla, lo que dio como resultado la imposición de un punto de vista, no basado en el debate. Ese fue el tenor de la ley de transparencia, legislada en pocos días, al vapor, y sin procesos abiertos de discusión ni a la sociedad ni siquiera de manera plena en el interior del Congreso.

Desinterés en las Legislaturas

La historia legislativa en torno a la transparencia en el estado está marcada por el retraso. En la experiencia de las dos leyes que habían regido, los diputados guerrerenses llevaron al tiempo límite la aprobación de las normas, y además las iniciativas que votaron no estuvieron entre los mejores, especialmente la primera.
De acuerdo con Sergio López Ayllon y María Marbán, cuando se aprobó la Ley número 568 de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, el 29 de septiembre de 2005, 24 estados y el Distrito Federal ya habían dado luz verde a su respectiva ley de transparencia, y sólo faltaban Chiapas, Chihuahua, Hidalgo, Nuevo León, Oaxaca y Tabasco.
Aunque no había un plazo perentorio para aprobarla, el retraso respecto de otros estados fue indicativo del poco interés que exhibió la LVII Legislatura por estos temas, ya que por otra parte había desde 2003 en el Congreso del estado una propuesta de ley y hasta entonces no se había tomado en cuenta.
Por otra parte, la Ley número 374 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero fue aprobada por la LIX Legislatura el 11 de mayo de 2010, es decir 22 meses después del plazo perentorio que mandató el artículo segundo transitorio del sexto constitucional reformado en julio de 2007, cuya modificación se hizo precisamente para homologar los principios y procedimientos entre las leyes y subsanar las deficiencias de normas estatales, como era el caso de la de Guerrero.
Por eso fue una sorpresa que la LXI Legislatura del Congreso de Guerrero armonizara en tiempo la ley local de transparencia.

Sin participación

Mientras en todo el país se cuentan experiencias exitosas de consulta a la ciudadanía y de debate abierto, en las tres leyes de transparencia que se han emitido en el Congreso de Guerrero se ha evitado someterlas a un proceso de discusión serio y profesional.
El Colectivo por la Transparencia, integrado por 16 organizaciones nacionales y estatales especialistas en la materia, expresó que “a diferencia de la construcción de la LGTAI (Ley General), la mayoría de congresos locales han aprobado iniciativas construidas fuera del alcance de la sociedad civil, sin compartir los proyectos de ley y excluyendo la posibilidad de participación ciudadana”.
La agrupación abundó que “Algunos estados se distinguen por un notado esfuerzo de inclusión de la participación ciudadana, ya fuera en la redacción del proyecto de ley en foros públicos como fue el caso de Baja California; la construcción de iniciativas con colaboración de organizaciones civiles como lo fue en Quintana Roo, Baja California Sur y la ley federal, y la celebración de foros públicos de discusión como en los casos de Sonora y Sinaloa”.
No fue el caso de Guerrero, nunca hubo asomo de que el Congreso hiciera partícipe a la sociedad, y en cambio sí se observó un proceso o muy aseado para la concreción de la ley.
Como lo denunció el diputado Sebastián de la Rosa Peláez en tribuna, el dictamen que se presentó ante el pleno sólo incluyó las iniciativas del gobernador Héctor Astudillo y del diputado de Movimiento Ciudadano Ricardo Mejía Berdeja, dejando fuera la que presentó el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información (Itaigro).
El propio instituto argumentó un día antes de la presentación y aprobación ante el pleno, mediante comunicado oficial, que desde el 5 de abril había hecho llegar su propuesta de iniciativa “sin que hasta la fecha se le haya dado trámite legislativo correspondiente, ni explicación alguna para no dictaminarse”.
Más allá de que la explicación no oficial fue que el Itaigro carece de facultades para presentar iniciativas de ley, se percibe que a alguien con suficiente peso político le molestó la desafortunada ocurrencia del instituto de incluir en esa iniciativa la reelección de facto de los actuales consejeros del instituto para iniciar los relevos escalonados que propone la ley.
Dejar fuera la propuesta del Itaigro permitió que no se consideraran aspectos importantes de esa iniciativa, especialmente el de la designación de los comisionados del órgano garante.
Éste no es un tema menor, si se considera que la calidad del funcionamiento del instituto de transparencia de Guerrero se relaciona directamente con el perfil de los consejeros que se designan en el Congreso. Sólo hay que revisar los procesos de selección que ha habido en el estado y relacionarlos con la percepción que la ciudadanía tiene el instituto.
El artículo 38 de la ley General de Transparencia, en el segundo párrafo dice claramente que “En los procedimientos para la selección de los Comisionados se deberá garantizar la transparencia, independencia y participación de la sociedad”.
Sin embargo, el artículo 36, fracción III, de la recién aprobada Ley No. 207 de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Guerrero, incluye el siguiente párrafo respecto de la participación ciudadana en la designación de los comisionados: “a) La Junta de Coordinación Política realizará una evaluación de los aspirantes. A su vez revisará los perfiles, celebrará las entrevistas que requiera con los aspirantes, las cuales serán públicas y, en su caso, realizará las demás evaluaciones que considere pertinentes”.
Es decir, los diputados guerrerenses redujeron la participación de la sociedad a la observación pasiva de las entrevistas con los aspirantes, y habría que preguntarse si no es éste un tema impugnable por parte del INAI.
La propuesta del Itaigro iba más allá, textualmente decía: “Con la finalidad de permitir la participación de la sociedad, la Junta de Coordinación Política o la Comisión Competente, publicarán los resultados y listas preliminares de los aspirantes a comisionados, a efecto de recibir opiniones por parte del Consejo Consultivo o las organizaciones de la sociedad civil que previamente se encuentren inscritas, las cuales podrán ser tomadas en cuenta para elaborar la lista de los aspirantes que se presentará al pleno del Congreso del Estado para su designación”.
El Colectivo por la Transparencia precisamente aborda este tema como uno de los más cuestionables en las leyes de transparencia estatales. “En los procesos de designación encontramos serios retos ya que se realizan procesos fast track, sin considerar la participación ciudadana. Los elementos más preocupantes en las designaciones de los titulares de los organismos garantes son: 1) Emiten convocatorias con premura y poca publicidad. 2) Las comparecencias de los aspirantes se realizan a puerta cerrada, 3) No se publican los expedientes de los postulantes, 4) Se carece de un instrumento técnico de evaluación que dé a conocer cómo son evaluados los candidatos a los cargos en cuestión, 5) Muy pocos procesos incorporan un Comité de acompañamiento compuesto por expertos que asesoren respecto al proceso y los candidatos, 6) No se realiza un dictamen que justifique las razones de la elección de los perfiles, 7) No se incorpora la participación ciudadana”.
Agrega el Colectivo que “todos estos elementos imposibilitan que se asegure que lleguen candidatos con la trayectoria, legitimidad y autonomía de los partidos políticos que se requiere para desempeñar adecuadamente el encargo”.

Otras propuestas

Para hacer realizables algunos de los nuevos artículos de la ley de transparencia local, fue necesario modificar el artículo 122 de la Constitución Política del Estado, precisamente en el capítulo referente a la constitución y funcionamiento del Itaigro, para establecer que el instituto “se integrará con tres comisionados, nombrados por las dos terceras partes del total de los integrantes del Congreso local, mediante convocatoria pública”.
La modificación al 112 también establece que “a los integrantes se les denominará comisionados, y no consejeros, se desempeñarán por un periodo de siete años, su designación será de manera escalonada y se considerará la figura de un consejo consultivo de dicho órgano”.
El mismo día de la presentación y aprobación de la ley de transparencia del estado, dos diputados presentaron propuestas de iniciativas de ley relacionadas con la transparencia y el combate a la corrupción.
El primero fue Ricardo Mejía Berdeja, quien “formuló una iniciativa de Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública para el Estado, para normar y promover el desempeño ético en la función pública del Estado y de los municipios, además de prevenir y detectar las prácticas corruptas y sancionar los actos contrarios a los deberes y las prohibiciones éticas”, según el comunicado del Congreso.
El segundo fue el diputado Eduardo Ignacio Neil Cueva Ruiz con una iniciativa de Ley de Datos Personales del Estado, que fue turnada para su análisis a la Comisión para Atención al Acceso a la Información Pública del Congreso local.

Haciéndose bolas

La Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental del gobierno del estado tenía la idea equivocada de que el sistema Info Guerrero podría ser operado por ellos. El Itaigro hizo un señalamiento en contrario mediante un comunicado el 4 de mayo, en el que denunció que ha solicitado en reiteradas ocasiones la administración del sistema “para poder concretarse en tiempo y forma a la Plataforma Nacional de Transparencia, y es lamentable que a la fecha no se haya realizado dicha entrega-recepción, por lo que este instituto no estará en condiciones de incorporar al estado de Guerrero en la plataforma nacional, ni dar de alta a nuevos sujetos obligados (…) asimismo los recursos de revisión seguirán realizándose de manera manual, hasta en tanto no se concrete la entrega”.
La Secretaría de Contraloría respondió en un desplegado al día siguiente que “en cumplimiento a lo que establece la Reforma Constitucional y la Ley General de Transparencia (…), este cinco de mayo entró en funciones la Plataforma Nacional de Transparencia donde el Gobierno de Guerrero que encabeza el gobernador Héctor Astudillo Flores se encuentra integrado, con el firme objetivo de facilitar a los ciudadanos el acceso a la información desde cualquier sitio”.
Más adelante, el desplegado dice que el titular de la secretaría de Contraloría destacó que el INAI “informó a través de su unidad de Tecnologías de la Información que las pruebas de integración del Sistema Info Guerrero resultaron positivas por lo cual el Estado de Guerrero se encuentra integrado a la Plataforma Nacional de Transparencia”.
Nadie asesoró a Mario Ramos del Carmen de que el sistema Info Guerrero funcionaría para todos los sujetos obligados del estado y que por ley debe ser administrado por el órgano garante.
Incluso fue necesario que la diputada Yuridia Melchor Sánchez presentara un exhorto al Ejecutivo del estado para concretar este trámite. En un comunicado se lee que “El Congreso de Guerrero exhortó al Ejecutivo Estatal para que facilite que la administración y operación del Sistema Infoguerrero se transfiera al Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado”.
Y agrega que “de acuerdo a la ley, el procedimiento debe estar a cargo del ITAIGRO que es el órgano constitucional responsable para desempeñar dicha atribución”.
Finalmente, ayer lunes se hizo la transferencia al órgano garante.
Así fueron los últimos cinco días, cruciales para la construcción del Sistema Nacional de Transparencia en Guerrero. Comienza la cuenta regresiva para saber si los discursos de los funcionarios gubernamentales realmente se convertirán en hechos.