Para continuar con la descripción de porqué el estado de Guerrero se ubica en los últimos lugares en transparencia y acceso a la información, retomamos el estudio Métrica de la Transparencia 2014, elaborado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y auspiciado por la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información.
La métrica examinó los procedimientos administrativos para el acceso a la información pública ante los sujetos obligados y los órganos garantes. Uno de los puntos que se revisaron fue el procedimiento de solicitud de información. El CIDE afirmó que en este rubro “se encontró que 100 por ciento de las jurisdicciones analizadas cuentan con claridad sobre los medios y las formas previstas para la presentación de las solicitudes de acceso a la información, y poseen la posibilidad de hacerlo a través de medios electrónicos”.
Esta afirmación, en el caso de Guerrero es relativamente cierta, ya que existe el problema no resuelto de que sólo un puñado de ayuntamientos cuenta con mecanismos electrónicos especiales para presentar solicitudes de información, es decir, alrededor de 75 gobiernos municipales, de un total de 155 sujetos obligados que existen en el estado, no cuentan o no tienen al servicio de la ciudadanía mecanismos electrónicos para el acceso a la información.
Es una deficiencia grave en Guerrero que la Métrica de la Transparencia no evaluó con profundidad, pues su análisis se centró en los tres municipios más poblados de cada estado, y en el caso de Guerrero no son representativos de lo que sucede en el estado en esta materia.
En la métrica 2010, en este punto de las solicitudes de información se identificó una gran heterogeneidad en el ejercicio del derecho en cuanto al proceso (los mecanismos de acceso no eran los mismos o no funcionaban con la misma efectividad), los tiempos de respuesta y, sobre todo, la calidad de la respuesta.
En 2014, “la mayoría de las entidades adoptaron el sistema Infomex como plataforma principal para la gestión de solicitudes de información, con lo que se estandarizó en buena parte del país, el mecanismo inmediato de acceso; y en la mayoría de las entidades se han creado principios de gestión de solicitudes de información al interior de los sujetos obligados (…) pero la evidencia también sugiere que se ha avanzado poco sobre la calidad de la información proporcionada por las instituciones públicas”.
Para hacer la revisión, utilizaron la estrategia del usuario simulado, que incluyó el monitoreo de los mecanismos para solicitar, la gestión de la solicitud y el tiempo de respuesta; y segundo, se incluyó una valoración de la completitud y ciertos aspectos de la calidad de la respuesta, como por ejemplo, la correspondencia entre la información recibida y la solicitada y la idoneidad de la forma en que se elabora la respuesta.
La evaluación se realizó con base en los siguientes indicadores: primero, el cumplimiento del plazo legal, se consideró también la “celeridad”, es decir, la rapidez con la cual fue entregada la respuesta al ciudadano, independientemente de la calidad de la información recibida; el tercer indicador se refiere a la presentación de la respuesta en lenguaje claro; y el cuarto, al mecanismo de respuesta utilizado por la dependencia pública.
Los resultados indican que de los tres medios utilizados en la presentación de solicitudes, la plataforma Infomex y los sistemas desarrollados por las dependencias concentran la gran mayoría de las solicitudes presentadas (93.2 por ciento).
De las 2 mil 950 solicitudes presentadas por los usuarios simulados, 8.2 por ciento no fueron respondidas; 3.6 tuvieron prevención como primera respuesta, y en 8.3 por ciento de los casos, la dependencia pública solicitó prórroga.
En relación con las respuestas recibidas en este ejercicio, se recibieron 2,707 respuestas, es decir, 91.7 por ciento de las solicitudes recibió algún tipo de contestación por parte de las dependencias.
Respecto de la celeridad, en promedio, en México un usuario debe esperar 9.5 días hábiles para recibir información. En este punto, Guerrero está por debajo del promedio nacional con 0.28; en este campo, los estados que ocupan los primeros lugares son Sonora (0.62), Oaxaca (0.48) y Coahuila (0.47).
Uno de los puntos en común evaluados en todas las preguntas realizadas fue el lenguaje claro. La variable es relevante en tanto determina la accesibilidad del ciudadano a los datos proporcionados por la dependencia púbica. En este rubro, 43.6 por ciento de las solicitudes tuvieron un valor igual o superior a 0.75, lo cual significa que casi la mitad de las solicitudes presentadas entregaron información en un lenguaje accesible.
Al promediar todas las calificaciones de los indicadores de la dimensión usuario simulado para evaluar los mecanismos de acceso a la información, las dependencias de Guerrero obtuvieron los siguientes lugares: Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, DIF estatal, Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, Secretarías de Finanzas y Administración, de Gobierno, de Seguridad Pública, ayuntamiento de Acapulco.
Detrás de los anteriores están la Secretaría particular del gobernador, las secretarías de Salud, de Desarrollo Social, Congreso del estado, Comisión de Defensa de los Derechos Humanos, Poder Judicial, ayuntamiento de Chilpancingo, la Secretaría de Educación, el ayuntamiento de Iguala, la Auditoría General del Estado.
El CIDE destacó entre sus conclusiones que si bien el uso del Infomex es un paso adelante en la institucionalización de la transparencia, también debe considerarse que este acceso está condicionado por el acceso ciudadano a tecnologías de la información.
Otro resultado de este ejercicio de usuario indica que las dependencias públicas hacen uso intensivo del plazo legal y, aunque emplean un promedio de 9.55 días hábiles en responder, la calidad de la respuesta no se corresponde. En otras palabras, ocupar más días en responder, no fue correspondido con mejor calidad de la respuesta.
Órganos garantesLa métrica examinó los procedimientos administrativos para el acceso a la información pública ante los sujetos obligados y los órganos garantes. Uno de los puntos que se revisaron fue el procedimiento de solicitud de información. El CIDE afirmó que en este rubro “se encontró que 100 por ciento de las jurisdicciones analizadas cuentan con claridad sobre los medios y las formas previstas para la presentación de las solicitudes de acceso a la información, y poseen la posibilidad de hacerlo a través de medios electrónicos”.
Esta afirmación, en el caso de Guerrero es relativamente cierta, ya que existe el problema no resuelto de que sólo un puñado de ayuntamientos cuenta con mecanismos electrónicos especiales para presentar solicitudes de información, es decir, alrededor de 75 gobiernos municipales, de un total de 155 sujetos obligados que existen en el estado, no cuentan o no tienen al servicio de la ciudadanía mecanismos electrónicos para el acceso a la información.
Es una deficiencia grave en Guerrero que la Métrica de la Transparencia no evaluó con profundidad, pues su análisis se centró en los tres municipios más poblados de cada estado, y en el caso de Guerrero no son representativos de lo que sucede en el estado en esta materia.
En la métrica 2010, en este punto de las solicitudes de información se identificó una gran heterogeneidad en el ejercicio del derecho en cuanto al proceso (los mecanismos de acceso no eran los mismos o no funcionaban con la misma efectividad), los tiempos de respuesta y, sobre todo, la calidad de la respuesta.
En 2014, “la mayoría de las entidades adoptaron el sistema Infomex como plataforma principal para la gestión de solicitudes de información, con lo que se estandarizó en buena parte del país, el mecanismo inmediato de acceso; y en la mayoría de las entidades se han creado principios de gestión de solicitudes de información al interior de los sujetos obligados (…) pero la evidencia también sugiere que se ha avanzado poco sobre la calidad de la información proporcionada por las instituciones públicas”.
Para hacer la revisión, utilizaron la estrategia del usuario simulado, que incluyó el monitoreo de los mecanismos para solicitar, la gestión de la solicitud y el tiempo de respuesta; y segundo, se incluyó una valoración de la completitud y ciertos aspectos de la calidad de la respuesta, como por ejemplo, la correspondencia entre la información recibida y la solicitada y la idoneidad de la forma en que se elabora la respuesta.
La evaluación se realizó con base en los siguientes indicadores: primero, el cumplimiento del plazo legal, se consideró también la “celeridad”, es decir, la rapidez con la cual fue entregada la respuesta al ciudadano, independientemente de la calidad de la información recibida; el tercer indicador se refiere a la presentación de la respuesta en lenguaje claro; y el cuarto, al mecanismo de respuesta utilizado por la dependencia pública.
Los resultados indican que de los tres medios utilizados en la presentación de solicitudes, la plataforma Infomex y los sistemas desarrollados por las dependencias concentran la gran mayoría de las solicitudes presentadas (93.2 por ciento).
De las 2 mil 950 solicitudes presentadas por los usuarios simulados, 8.2 por ciento no fueron respondidas; 3.6 tuvieron prevención como primera respuesta, y en 8.3 por ciento de los casos, la dependencia pública solicitó prórroga.
En relación con las respuestas recibidas en este ejercicio, se recibieron 2,707 respuestas, es decir, 91.7 por ciento de las solicitudes recibió algún tipo de contestación por parte de las dependencias.
Respecto de la celeridad, en promedio, en México un usuario debe esperar 9.5 días hábiles para recibir información. En este punto, Guerrero está por debajo del promedio nacional con 0.28; en este campo, los estados que ocupan los primeros lugares son Sonora (0.62), Oaxaca (0.48) y Coahuila (0.47).
Uno de los puntos en común evaluados en todas las preguntas realizadas fue el lenguaje claro. La variable es relevante en tanto determina la accesibilidad del ciudadano a los datos proporcionados por la dependencia púbica. En este rubro, 43.6 por ciento de las solicitudes tuvieron un valor igual o superior a 0.75, lo cual significa que casi la mitad de las solicitudes presentadas entregaron información en un lenguaje accesible.
Al promediar todas las calificaciones de los indicadores de la dimensión usuario simulado para evaluar los mecanismos de acceso a la información, las dependencias de Guerrero obtuvieron los siguientes lugares: Instituto Electoral y de Participación Ciudadana, DIF estatal, Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, Secretarías de Finanzas y Administración, de Gobierno, de Seguridad Pública, ayuntamiento de Acapulco.
Detrás de los anteriores están la Secretaría particular del gobernador, las secretarías de Salud, de Desarrollo Social, Congreso del estado, Comisión de Defensa de los Derechos Humanos, Poder Judicial, ayuntamiento de Chilpancingo, la Secretaría de Educación, el ayuntamiento de Iguala, la Auditoría General del Estado.
El CIDE destacó entre sus conclusiones que si bien el uso del Infomex es un paso adelante en la institucionalización de la transparencia, también debe considerarse que este acceso está condicionado por el acceso ciudadano a tecnologías de la información.
Otro resultado de este ejercicio de usuario indica que las dependencias públicas hacen uso intensivo del plazo legal y, aunque emplean un promedio de 9.55 días hábiles en responder, la calidad de la respuesta no se corresponde. En otras palabras, ocupar más días en responder, no fue correspondido con mejor calidad de la respuesta.
Hasta 2013, casi todas las constituciones o leyes estatales habían otorgado o reconocido algún tipo de autonomía operativa, de gestión y de decisión a los órganos garantes, Michoacán y Tlaxcala son las excepciones.
Y aunque existe este reconocimiento constitucional o normativo de autonomía y poder de decisión en los estados, muy importante para la imparcialidad de los órganos garantes, no es una garantía. El factor político incide en las decisiones de los organismos de transparencia, ya que desde la propia selección de quienes integran el órgano garante con criterios políticos y partidistas, queda marcado el desarrollo de los organismos.
A partir del análisis de la normatividad, se encontró que en 27 entidades y en la Federación, las decisiones del órgano garante son definitivas; pero hay cinco entidades cuyas resoluciones no son definitivas: Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Nuevo León y Yucatán.
Efectivamente, en Guerrero el artículo 146 de la Ley de Transparencia establece que las resoluciones del ITIG “podrán ser recurridas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado”.
Para el análisis de las capacidades institucionales de los órganos garantes, se observaron los componentes de dirección (experiencia de los comisionados, su remuneración y la estabilidad en el puesto); componente de organización (estructura de la organización y de las atribuciones de los órganos garantes). Y componente de operación (identificación de los factores que determinan la viabilidad del mandato del órgano garante, como disponibilidad presupuestal que condiciona el acceso a recursos materiales y humanos, y las características de la normatividad que condicionan y estructuran su margen de acción, es decir, su habilidad de sanción y su universo de atribuciones).
Para el componente de dirección, los datos indican que en 20 órganos garantes predomina la experiencia en el sector público de los consejeros y, en el resto, prevalece la experiencia en el sector académico; de acuerdo con las respuestas de los consejeros del ITAIG, en Guerrero predominó la experiencia en el sector académico.
Respecto de la estabilidad en el puesto, en el periodo 2010-2013, el país tuvo 195 comisionados a cargo de la dirección y del funcionamiento de 33 organismos garantes. De éstos, sólo ocho por ciento de los comisionados que debieron mantenerse en el cargo durante el periodo de referencia no concluyó su mandato. En Guerrero, el antecedente es que tres consejeros se mantuvieron “muy estables” en su puesto a lo largo de ocho años (2006-2014).
En cuanto a la remuneración de los comisionados, los resultados indican que, en promedio, obtuvieron 40.8 salarios mínimos, es decir, aproximadamente 73 mil 500 pesos mensuales.
Los comisionados del IFAI y los del estado de México obtuvieron salarios de más de 90 mil pesos mensuales, mientras que los que menos ganaron fueron los de Baja California Sur, Guanajuato, Michoacán, Nayarit y Tlaxcala que reportaron salarios de menos de 20 mil pesos mensuales. La mayor parte de los estados se ubicaron entre los 30 y 60 mil pesos.
Los consejeros de Guerrero dijeron que en 2013 obtienen 50 mil pesos mensuales, pero al revisar su portal electrónico, se observa un tabulador salarial de entre 44 mil 55 y 67 mil 949 pesos, con una compensación mensual del 10 mil pesos.
El segundo componente analizado por el CIDE es el de organización, para conocer las características de la estructura, organización y gestión interna de los órganos garantes.
Para este ejercicio, se preguntó a los organismos si cumplían con alguna de nueve atribuciones: resolver sobre recursos de revisión; capacitación; actividades de difusión; creación y seguimiento de estadísticas; gestión de sistema de revisión de solicitudes de información; gestión de sistema de revisión de recursos de revisión; centro de atención telefónica; creación, aplicación y vigilancia de lineamientos en materias de archivos y de supletoriedad de municipios en responsabilidades de transparencia.
De acuerdo con los resultados en este rubro, todos los órganos garantes del país cumplen con las primeras tres actividades; y con excepción de San Luis Potosí y Yucatán, todos tienen como actividades la creación y al seguimiento de estadísticas. En este punto, cabe aclarar que el órgano garante de Guerrero no cuenta con estadísticas sólidas ni las genera de manera sistemática, no obstante que éstas constituyen una de las fuentes más relevantes de información para hacer de la transparencia un instrumento estratégico de gestión.
Asimismo, sólo 76 por ciento de los órganos garantes tienen a su cargo la gestión de un sistema de revisión y de seguimiento de solicitudes de información o un sistema de seguimiento de recursos de revisión. Y sólo en 30 por ciento de los casos, los órganos garantes debe cumplir con funciones de supletoriedad a municipios en esta materia.
En cuanto al indicador de organización, 16 entidades respondieron que cubren todas las actividades que les ordena su ley estatal; en el caso de Guerrero, no cuenta con un sistema de revisión de solicitudes de información, cuenta con un centro de atención telefónica y genera y da seguimiento a estadísticas. Por otra parte, no tiene una dirección de capacitación, aunque si de difusión.
Resultado del estudio también se desprende que 19 entidades cuentan con manuales de procedimientos y de operación. Siete no reportaron la existencia de alguno, entre ellos Guerrero.
Finalmente, respecto del componente de operación, la Métrica de la transparencia 2014 encontró que, con excepción del IFAI, el incremento del presupuesto asignado a los órganos garantes en el periodo 2010-2013 no fue tan significativo como durante los primeros años de institucionalización de estos organismos.
Los recursos destinados a los órganos garantes de todas las entidades federativas pasó de 579.8 a 658.1 millones de pesos.
Guerrero ocupa el sexto lugar entre las entidades que reciben menor presupuesto, con 9.9 millones de pesos (aunque el presupuesto de 2015 se incrementó a casi 12 millones). El estado que recibe menores recursos es Baja California Sur con 4.7 millones de pesos y el que más, el Distrito Federal con 11.5 millones de pesos.
Al respecto, concluyó el CIDE que “el presupuesto que asignan los Congresos a los órganos garantes son un indicador del compromiso que tienen estos mismos con el fortalecimiento y la consolidación de los sistemas de transparencia”.
Y aunque existe este reconocimiento constitucional o normativo de autonomía y poder de decisión en los estados, muy importante para la imparcialidad de los órganos garantes, no es una garantía. El factor político incide en las decisiones de los organismos de transparencia, ya que desde la propia selección de quienes integran el órgano garante con criterios políticos y partidistas, queda marcado el desarrollo de los organismos.
A partir del análisis de la normatividad, se encontró que en 27 entidades y en la Federación, las decisiones del órgano garante son definitivas; pero hay cinco entidades cuyas resoluciones no son definitivas: Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Nuevo León y Yucatán.
Efectivamente, en Guerrero el artículo 146 de la Ley de Transparencia establece que las resoluciones del ITIG “podrán ser recurridas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado”.
Para el análisis de las capacidades institucionales de los órganos garantes, se observaron los componentes de dirección (experiencia de los comisionados, su remuneración y la estabilidad en el puesto); componente de organización (estructura de la organización y de las atribuciones de los órganos garantes). Y componente de operación (identificación de los factores que determinan la viabilidad del mandato del órgano garante, como disponibilidad presupuestal que condiciona el acceso a recursos materiales y humanos, y las características de la normatividad que condicionan y estructuran su margen de acción, es decir, su habilidad de sanción y su universo de atribuciones).
Para el componente de dirección, los datos indican que en 20 órganos garantes predomina la experiencia en el sector público de los consejeros y, en el resto, prevalece la experiencia en el sector académico; de acuerdo con las respuestas de los consejeros del ITAIG, en Guerrero predominó la experiencia en el sector académico.
Respecto de la estabilidad en el puesto, en el periodo 2010-2013, el país tuvo 195 comisionados a cargo de la dirección y del funcionamiento de 33 organismos garantes. De éstos, sólo ocho por ciento de los comisionados que debieron mantenerse en el cargo durante el periodo de referencia no concluyó su mandato. En Guerrero, el antecedente es que tres consejeros se mantuvieron “muy estables” en su puesto a lo largo de ocho años (2006-2014).
En cuanto a la remuneración de los comisionados, los resultados indican que, en promedio, obtuvieron 40.8 salarios mínimos, es decir, aproximadamente 73 mil 500 pesos mensuales.
Los comisionados del IFAI y los del estado de México obtuvieron salarios de más de 90 mil pesos mensuales, mientras que los que menos ganaron fueron los de Baja California Sur, Guanajuato, Michoacán, Nayarit y Tlaxcala que reportaron salarios de menos de 20 mil pesos mensuales. La mayor parte de los estados se ubicaron entre los 30 y 60 mil pesos.
Los consejeros de Guerrero dijeron que en 2013 obtienen 50 mil pesos mensuales, pero al revisar su portal electrónico, se observa un tabulador salarial de entre 44 mil 55 y 67 mil 949 pesos, con una compensación mensual del 10 mil pesos.
El segundo componente analizado por el CIDE es el de organización, para conocer las características de la estructura, organización y gestión interna de los órganos garantes.
Para este ejercicio, se preguntó a los organismos si cumplían con alguna de nueve atribuciones: resolver sobre recursos de revisión; capacitación; actividades de difusión; creación y seguimiento de estadísticas; gestión de sistema de revisión de solicitudes de información; gestión de sistema de revisión de recursos de revisión; centro de atención telefónica; creación, aplicación y vigilancia de lineamientos en materias de archivos y de supletoriedad de municipios en responsabilidades de transparencia.
De acuerdo con los resultados en este rubro, todos los órganos garantes del país cumplen con las primeras tres actividades; y con excepción de San Luis Potosí y Yucatán, todos tienen como actividades la creación y al seguimiento de estadísticas. En este punto, cabe aclarar que el órgano garante de Guerrero no cuenta con estadísticas sólidas ni las genera de manera sistemática, no obstante que éstas constituyen una de las fuentes más relevantes de información para hacer de la transparencia un instrumento estratégico de gestión.
Asimismo, sólo 76 por ciento de los órganos garantes tienen a su cargo la gestión de un sistema de revisión y de seguimiento de solicitudes de información o un sistema de seguimiento de recursos de revisión. Y sólo en 30 por ciento de los casos, los órganos garantes debe cumplir con funciones de supletoriedad a municipios en esta materia.
En cuanto al indicador de organización, 16 entidades respondieron que cubren todas las actividades que les ordena su ley estatal; en el caso de Guerrero, no cuenta con un sistema de revisión de solicitudes de información, cuenta con un centro de atención telefónica y genera y da seguimiento a estadísticas. Por otra parte, no tiene una dirección de capacitación, aunque si de difusión.
Resultado del estudio también se desprende que 19 entidades cuentan con manuales de procedimientos y de operación. Siete no reportaron la existencia de alguno, entre ellos Guerrero.
Finalmente, respecto del componente de operación, la Métrica de la transparencia 2014 encontró que, con excepción del IFAI, el incremento del presupuesto asignado a los órganos garantes en el periodo 2010-2013 no fue tan significativo como durante los primeros años de institucionalización de estos organismos.
Los recursos destinados a los órganos garantes de todas las entidades federativas pasó de 579.8 a 658.1 millones de pesos.
Guerrero ocupa el sexto lugar entre las entidades que reciben menor presupuesto, con 9.9 millones de pesos (aunque el presupuesto de 2015 se incrementó a casi 12 millones). El estado que recibe menores recursos es Baja California Sur con 4.7 millones de pesos y el que más, el Distrito Federal con 11.5 millones de pesos.
Al respecto, concluyó el CIDE que “el presupuesto que asignan los Congresos a los órganos garantes son un indicador del compromiso que tienen estos mismos con el fortalecimiento y la consolidación de los sistemas de transparencia”.
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