Está a debate en el Congreso del Estado una nueva Constitución para Guerrero, y en breve se abrirá también a la opinión de la ciudadanía a través de foros de consulta en las diferentes regiones del estado.
Se trata sin duda de una versión actualizada y en muchos aspectos mejorada de la ley fundamental que nos rige actualmente, pero que no deja de tener asuntos que pueden mejorarse.
Los temas de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas son novedosos en la propuesta de Constitución, al igual que la inclusión de mecanismos de democracia directa como el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular. Sin embargo, en otros asuntos se observan retrocesos como la pérdida de independencia del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información o la ausencia del importante mecanismo de control social que es la revocación del mandato.
Lo bueno
Sin duda destaca la inclusión, entre las obligaciones del Estado, de conceptos clave que no están incluidas en la Constitución vigente, y que de cumplirse cabalmente podrían permitir el escrutinio social y el mejoramiento de la gestión pública (artículo 3 de la propuesta).
Tal es el caso del acceso a la información pública de las instituciones de gobierno y la transparencia del ejercicio de la función pública, que al incluirse en la Constitución del estado robustecerán y darán un mayor peso a la actual Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y será congruente con el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que fue modificado en 2007 precisamente para que hubiera un piso mínimo en la materia en los estados del país.
La propuesta de Constitución establece también como obligación del Estado “abatir la corrupción y la impunidad, y sancionar a los infractores de conformidad con las leyes de la materia”, además de “privilegiar la rendición de cuentas y garantizar que los recursos se manejen con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, y que su destino y ejercicio cumpla con los objetivos para los que fueron programados”.
Es importante que estos enunciados queden dentro de la Constitución local porque serán referentes para exigir el combate a la corrupción y una efectiva rendición de cuentas; sin embargo, aunque se establecen como obligaciones del Estado, será en la etapa de la creación o modificación de las leyes secundarias donde se observará la real disposición de cambio, ya que en materia de corrupción y rendición de cuentas se ha abusado en la retórica en detrimento de la práctica y los hechos.
Algunos de estos principios se plantean como derechos de las y los guerrerenses en el artículo 11 de la propuesta de Constitución, como son los casos de las fracciones siete “Acceder de manera efectiva a la información pública del Estado”, y once “Exigir que las autoridades del Estado rindan cuentas de manera oportuna y que sus actos sean transparentes y públicos”.
En estos casos también será necesaria la presión social para que las leyes secundarias reflejen con amplitud y efectividad esos derechos ciudadanos, y sobre todo distinguir entre la rendición de cuentas que se da entre instituciones (las entidades y dependencias públicas hacia la Contraloría General del Estado o ante las Auditorías Superior de la Federación o General del Estado) y la rendición de cuentas social, hacia los ciudadanos.
Es importante considerar sobre todo la fracción once porque será necesario reglamentar mecanismos efectivos para que los ciudadanos pueden exigir la rendición de cuentas institucional (la intervención de los órganos fiscalizadores); pero también esta Constitución deberá especificar de qué manera el Estado rendirá cuentas a la ciudadanía, ya que en el cuerpo del documento no se observan mecanismos específicos.
Mecanismos de democracia directa
Hay una novedad dentro de la propuesta de Constitución, específicamente en el artículo 16, en donde se señala que “el estado de Guerrero adopta la forma de gobierno republicano, democrático, laico, representativo, popular y participativo”.
Los dos últimos adjetivos comprometen de manera importante al gobierno estatal, y se tendrán que hacer valer en toda la legislación secundaria.
La introducción de mecanismos de democracia directa (referéndum, plebiscito e iniciativa popular) no es nueva en la legislación de Guerrero.
Uno de los antecedentes de estas figuras está en el artículo 25 de la actual Constitución, en donde se establece que el gobierno del estado “someterá a consulta de la ciudadanía, conforme a las técnicas y métodos del referéndum, los asuntos que de manera trascendente afecten el bienestar popular y reclamen importantes recursos fiscales”. Sin embargo, no existe ninguna noticia de que algún gobernador haya practicado este ejercicio ciudadano.
El otro antecedente está en la Ley de Participación Ciudadana del estado en donde se legislaron, entre otras formas de participación ciudadana, referéndum, plebiscito e iniciativa popular.
Cabe recordar que desde 2007, año en que fue aprobada la Ley de Participación Ciudadana, no se ha practicado ninguno de los mecanismos ciudadanos que propone, ha sido letra muerta. La única vez que se tuvo oportunidad de poner en marcha uno de ellos (el de la iniciativa popular) fue en 2011, cuando varias organizaciones campesinas diseñaron y propusieron la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, pero la presentaron a través de un diputado local, ya que durante cinco años el Congreso local nunca modificó el artículo 50 de la actual Constitución del estado que se refiere a los actores que pueden iniciar leyes limitándolos al gobernador, a los diputados, al Tribunal Superior de Justicia y a los ayuntamientos en el ámbito de su competencia.
La propuesta de Constitución (artículo 11) reconoce como derechos de las y los guerrerenses “participar en los procesos de referéndum, plebiscito y demás instrumentos de participación ciudadana”, además de “presentar iniciativas de ley ante el Congreso del Estado, con excepción de la materia penal y tributaria, en los términos que establezca la ley”.
Más adelante, la misma propuesta menciona en el artículo 17 que “la ley regulará los instrumentos de participación ciudadana, y las formas y modalidades en que éstos tendrán efectos vinculantes sobre las decisiones de los poderes públicos”.
Sin duda, es un gran paso incluir estos mecanismos de participación ciudadana en la ley fundamental del estado, pero de manera independiente es necesario hacer un diagnóstico de por qué, a cinco años de aprobada la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero, ésta nunca operó.
Este diagnóstico deberá dar luz sobre los mecanismos que ahí se proponen, para incluir además del referéndum, el plebicito y la iniciativa popular, mecanismos viables que respondan a las necesidades del estado. En todo caso, la ley de participación ciudadana deberá modificarse, para proponer nuevos mecanismos de participación, sencillos y de acuerdo con los usos y costumbres de las y los guerrerenses, y sobre todo hacer vinculantes los resultados de los ejercicios de participación ciudadana.
En este apartado hay una figura ausente, la revocación de mandato. En los foros de consulta sin duda serán recurrentes las propuestas para que esta forma de control ciudadano hacia sus gobernantes se incluya en la nueva Constitución del estado.
Sobre el ITAIG
Hay claroscuros en lo que se propone en el documento que está en discusión respecto del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública, al que se le dedica un capítulo completo.
No obstante que el artículo 112 garantiza la autonomía e independencia de los órganos autónomos del Estado, el artículo 132 señala que el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales se integrará con tres consejeros nombrados por la mayoría de los diputados del Congreso del estado, a propuesta del gobernador.
Agrega la propuesta de Constitución que “para efectos del párrafo anterior, el gobernador del estado presentará una propuesta por cada uno de ellos al Congreso del estado, el que verificará los requisitos de elegibilidad y aprobará o rechazará el nombramiento”.
Más adelante se menciona que si el Congreso del estado rechaza en dos ocasiones las propuestas de candidatos que presente el gobernador, en la tercera hará el nombramiento de los comisionados del ITAG de manera directa.
Con el artículo 132 se da un paso atrás en la independencia del ITAIG, ya que las propuestas de candidatos tendrán su origen en el Ejecutivo del estado, y ya no serían a través de convocatorias abiertas –cualquier persona que se sintiera con las capacidades y competencias en la materia podía concursar– como lo establece la actual Ley de Transparencia.
Otro punto relativo al órgano garante de la transparencia en el estado está en el artículo 117 de la Constitución a debate, específicamente en la fracción dos: “Los actos y resoluciones de los órganos autónomos estarán sujetos a control jurisdiccional en los términos dispuestos en la ley, con excepción de los que emanen de la Comisión de Derechos Humanos y del Instituto de Transparencia, que serán definitivos”.
Con este párrafo, se “quita de la inconstitucionalidad” al artículo 146 de la Ley de Transparencia, el cual establece que las resoluciones del ITAIG en materia de revisión podrán ser recurridas por las partes ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado; no obstante que la fracción cuarta del artículo sexto de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos menciona que “Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión”, y el Tribunal de lo Contencioso no es un órgano especializado en transparencia y acceso a la información.
Consejo de Políticas Públicas
Entre las novedades de la propuesta de Constitución destaca la creación de un organismo cuyas funciones serán la planificación, diseño, seguimiento y verificación de resultados de políticas públicas, que si funciona bien, contribuirá al mejoramiento de la función pública y al cumplimiento de los derechos de las y los guerrerenses.
El Consejo de Políticas Públicas considera la participación de los poderes públicos, de los ciudadanos y de las organizaciones sociales, de profesionistas y empresariales del estado, y entre sus limitaciones está que sus opiniones y recomendaciones no son vinculantes, y de acuerdo con experiencias anteriores, se puede convertir en un organismo decorativo.
Joyas de la opacidad y la rendición de cuentas.
Son reveladores los resultados preliminares que publica el ayuntamiento de Acapulco sobre una consulta ciudadana para formular su plan municipal de desarrollo (respuestas al 2 de enero de 2013 acopiadas en sus módulos y página web).
Por ejemplo, una de las preguntas es: ¿cómo considera que se pueden resolver los problemas del municipio?
El 27.5 por ciento de las respuestas afirmó que con una mejor planeación; 25.9 por ciento dijo que con mayor participación ciudadana; 25.2 por ciento mencionó que con la mejor aplicación de los recursos; y 21.1 por ciento contestó que con más recursos financieros.
Es decir, la ciudadanía exige que haya racionalidad en el ejercicio del presupuesto a través de la planificación de las acciones para que los recursos se gasten realmente donde más se requieren; con “la mejor aplicación de los recursos” se refieren a su ejercicio honesto y transparente y a la eficacia del quehacer gubernamental.
Igualmente destaca que las personas que contestaron el cuestionario se refieran a la incorporación de la participación ciudadana como una de las prioridades para resolver los problemas del municipio.
Sin duda, la interpretación de las respuestas a esta pregunta plantea al ayuntamiento que encabeza Luis Walton un enorme reto, sobre todo porque deben revertir vicios e inercias que se arrastran de gestiones municipales anteriores.
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