Los consejos ciudadanos de Aguirre Rivero

El Sur de Acapulco

A casi dos años de que asumió la actual administración, aún no comienza a operar el consejo ciudadano para la vigilancia de las adquisiciones y la obra pública, organismo que fue una de las propuestas fuertes para prevenir y combatir la corrupción gubernamental durante la campaña del entonces candidato a la gubernatura del estado, Ángel Aguirre Rivero.
Es la segunda ocasión que el gobernador propone estos mecanismos ciudadanos para la observación y la vigilancia del gobierno, pues hace 15 años, cuando fue gobernador interino, promovió un organismo similar, aunque no hay información certera del funcionamiento y  resultados de este primer consejo ciudadano.
En su administración actual, el gobernador del estado lleva 20 meses ejerciendo el cargo y el consejo ciudadano para la vigilancia de las adquisiciones y la obra pública todavía está en trámite, por lo que el control y la vigilancia de un gran porcentaje del presupuesto que gasta el gobierno estatal ha recaído sólo en los órganos de control y fiscalización institucionales, como la contraloría general del estado y las auditorías superior de la federación y general del estado.
Pero de la intervención ciudadana, todavía nada.

Un compromiso de campaña
Durante su campaña a la gubernatura, el candidato Ángel Aguirre se comprometió a promover y constituir un consejo ciudadano para la observación y vigilancia de los recursos destinados a adquisiciones gubernamentales y obra pública, como una medida para prevenir y combatir la corrupción en el gobierno.
Concretamente durante el primer debate entre candidatos a la gubernatura en la historia de Guerrero, realizado el 18 de enero de 2011, el hoy jefe del ejecutivo estatal aseguró que crearía un Consejo Ciudadano para la Vigilancia de las Adquisiciones y la Obra Pública.
Una vez que asumió el cargo, en su plan estatal de gobierno 2011-2015 el mandatario estatal estableció que “la falta de transparencia en la rendición de cuentas provoca desconfianza en el ejercicio de la función pública y falta de credibilidad de la sociedad en la operación institucional” y agregó que “se requiere establecer mecanismos reales de control gubernamental, así como fomentar la participación social para que la actividad de los poderes públicos estatales y municipales sean transparentes y los ciudadanos sepan en qué y cómo se invierten sus contribuciones, y de qué manera operan las obras y servicios públicos”.
De hecho, uno de los objetivos del plan estatal de desarrollo se refiere a “incorporar plenamente a la ciudadanía en la vigilancia y seguimiento del uso de los recursos públicos, así como del desempeño de los servidores públicos”.
Pero estos propósitos destacados en el principal documento rector del gobierno actual no se destacan en los hechos.
Fue hasta finales de octubre de 2011 cuando el gobernador Ángel Aguirre Rivero envió la iniciativa de decreto al Congreso del estado para su análisis y aprobación.
Los diputados locales aprobaron el decreto hasta el 7 de febrero de 2012, y su publicación se realizó el 17 de febrero del mismo año.

El consejo, sin operar
Aunque ya existe el decreto de creación del consejo ciudadano, el organismo no ha entrado en funciones porque el gobernador estatal no había enviado la terna al Congreso del estado para elegir a los integrantes, no obstante que el artículo segundo transitorio de ese documento jurídico ordena que “El Consejo deberá instalarse dentro de los treinta días siguientes a la publicación de este Decreto”.
Mediante una solicitud de información presentada ante el Congreso del estado, se preguntó a los diputados locales por los integrantes de dicho consejo y su fecha de instalación, pues ya habían pasado cinco meses de la fecha límite establecida en los transitorios para su entrada en funciones.
La respuesta de la unidad de transparencia del Congreso fue que “con fundamento en el Decreto Número 1008 por el que se crea el Consejo Ciudadano de Vigilancia de la Obra Pública y las Adquisiciones en el Estado de Guerrero (…) los miembros del Consejo serán nombrados por el Congreso del Estado, a propuesta del Gobernador, quien recogerá para este efecto la opinión de los colegios de profesionistas, organizaciones y sectores sociales, y durarán en su encargo tres años”.
Y agregó el Congreso en su respuesta que “este Honorable Congreso del Estado, no ha recibido las propuestas por parte del Titular del Ejecutivo, para poder dar cumplimento a lo establecido en el artículo en mención, por lo tanto estamos en espera de las mismas para que sean nombrados por este Poder Legislativo”.
Ante esta respuesta, se solicitó al Ejecutivo del estado los nombres y perfiles de los integrantes del consejo ciudadano. La respuesta del despacho del gobernador fue que aun no contaban con la propuesta de nombres.
“En atención a su solicitud de información dirigida a este sujeto obligado, me permito hacer de su conocimiento que a la fecha el Ejecutivo Estatal no ha enviado una propuesta oficial de terna para la integración del Consejo Ciudadano de vigilancia de la Obra Pública y las adquisiciones en el Estado”.
El primer consejo de 1997
El primer periodo como gobernador de Ángel Aguirre Rivero se inició en marzo de 1996; 23 meses después, en diciembre de 1997, envió y el Congreso del Estado aprobó el decreto número 128 por el que se creaba el Consejo Ciudadano de Vigilancia de la Obra Pública y las Adquisiciones, el cual entró en funciones cuatro meses después, una vez que los diputados ratificaron a los consejeros propuestos por el mandatario estatal.
Entre los considerandos del decreto se mencionaba que “el Plan Trienal de Desarrollo del Estado de Guerrero 1996-1999, contempla entre sus estrategias la constitución de consejos estatales y municipales de consulta y participación ciudadana en las funciones gubernamentales, así como la promoción de la participación social en la formulación, ejecución y evaluación de los programas de acciones y proyectos de obras.”
No se cuenta con información pública sobre el funcionamiento y los resultados de aquel consejo ciudadano que comenzó a operar el 2 de abril de 1998, cuando los integrantes del mismo rindieron protesta.
De lo que sí se tiene noticia es que uno de los consejeros, Margarito Miranda Miranda, fue “destituido” del organismo y éste presentó su inconformidad ante diferentes dependencias.
En una carta enviada al Congreso del estado en noviembre de 2000, Miranda Miranda describió la manera en que funcionaba el consejo ciudadano.
Al respecto comentó en su carta que cuando fue consejero solicitó “información que considero necesaria para el desempeño de mis funciones, siendo el caso que desde la creación del consejo a esta fecha no ha sido posible el acceso a la mínima información en la Contraloría del Estado, y en otras dependencias se ha obtenido en forma limitada y extemporánea”.
El consejero inconforme aludió a que en uno de los artículos del decreto que creó a aquel consejos ciudadano de 1998, se refería a que  “La Contraloría General del Estado establecerá un sistema de información sobre los concursos de obra pública y adquisiciones, al cual tendrá acceso a los consejeros”.
Miranda Miranda atribuyó su salida del Consejo Ciudadano a las solicitudes de información que hizo ante la Contraloría, y recriminó a la presidenta de ese organismo, María Guadalupe Gorostieta y Cadena, ser la responsable de la “suspensión en mis derechos y atribuciones como consejero”.
Finalmente, el quejoso solicitó a los diputados “una valoración del funcionamiento de este organismo” refiriéndose a que no estaba cumpliendo con el propósito para el que fue creado.

Finiquitan al consejo de Aguirre
Con la llegada de René Juárez Cisneros a la gubernatura, concluyó también la efímera vida del Consejo Ciudadano de Vigilancia de la Obra Pública y las Adquisiciones, creado en el gobierno de Ángel Aguirre.
En marzo de 2001, Juárez Cisneros envió una iniciativa de decreto para dar por concluidos los trabajos del consejo ciudadano, pero lo realmente destacable de la iniciativa son los motivos que esgrimió el gobierno renejuarista para finiquitar al organismo, que son una verdadera joya de opacidad.
Argumentó el Ejecutivo estatal que el trabajo de supervisión y vigilancia de las obras y adquisiciones que tenía asignado el consejo ciudadano “son facultades que corresponden a la Contraloría General del Estado” y por lo tanto había una duplicidad de funciones entre éstos.
Asimismo, destacó en su iniciativa que “las únicas dos instancias para realizar auditorías y en consecuencia fiscalizar, controlar y evaluar oficialmente las obras y las adquisiciones del gobierno del estado y los ayuntamientos son, indiscutiblemente, la Contraloría General del gobierno del estado y la Contaduría Mayor de Hacienda del Honorable Congreso local” (hoy Auditoría General del Estado), y por lo tanto el consejo ciudadano estaba fuera de la ley.
En conclusión, la iniciativa del ex gobernador René Juárez alegó que debe impulsarse la legalidad en el quehacer público y es “imperativo y exigible” que las dependencias ejerciten con claridad y eficiencia sus facultades, “razón por la que procede la abrogación del decreto que crea el Consejo Ciudadano de Vigilancia de la Obra Pública y las Adquisiciones”.

Qué necesita un consejo ciudadano
La creación del consejo ciudadano con funciones de contraloría social, para que sea eficaz, necesita tener ciertas características.
La primera, es su autonomía, es decir, tener la capacidad para tomar sus propias decisiones; sin esta cualidad, el consejo ciudadano difícilmente podrá ejercer funciones de  vigilancia en las adquisiciones o la obra pública gubernamentales, o sobre cualquier otra materia, pues la autonomía forma parte de la especificidad de un real control social.
Otra característica que debe tener este organismo es su facultad para incidir en las decisiones, es decir, debe contar con suficientes recursos de poder para que su actuación tenga consecuencias en el poder público; coloquialmente, dotar de “dientes” a esta figura; si no es así, terminará siendo un consejo decorativo, débil, con facultades sólo para presentar denuncias, y como sabemos, eso sirve de muy poco.
Finalmente, el consejo ciudadano debe conocer sobre los diferentes procesos de la administración pública, no sólo en la evaluación y vigilancia del quehacer gubernamental. Así, tendrá que dotársele de facultades para ser consultado, pero también para tomar decisiones en los procesos de planeación de las acciones y la orientación del presupuesto.
El Consejo ciudadano de vigilancia de las adquisiciones y la obra pública, que todavía no nace pero cuyo decreto ya fue aprobado, tiene alcances más bien limitados, y en nada difieren de otros organismos consultivos similares, ya que el decreto sólo lo faculta para “actuar como órgano de opinión y recomendación”, pero sin efectos vinculantes. Es decir, un organismo sin “dientes” o que nace sin facultades para modificar o corregir irregularidades, estará seriamente limitado para realizar una verdadera vigilancia ciudadana.
Otro de los inconvenientes del organismo es que los miembros del Consejo serán nombrados por el Congreso del Estado, a propuesta del Gobernador, y aunque éste “recogerá para este efecto la opinión de los colegios de profesionistas, organizaciones y sectores sociales”, la intervención del mandatario estatal sin duda le restará autonomía e independencia a este órgano ciudadano.
Como está planteado el decreto, no se abren grandes expectativas para el trabajo y resultados del Consejo ciudadano de vigilancia de la obra pública y las adquisiciones.

Las auditorías públicas, expedientes inaccesibles

El Sur de Acapulco

En Guerrero hay una completa opacidad respecto a las auditorías practicadas a las dependencias y entidades gubernamentales, por lo que la ciudadanía tiene vedado conocer sus resultados, no obstante que la legislación establece la obligación de que algunos aspectos de estas auditorías, incluso cuando todavía están en proceso, deben hacerse públicos.
Tanto el reglamento de la ley federal como la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Guerrero incluyen un apartado específico sobre la publicación de los resultados de las auditorías.
Igualmente, la recientemente aprobada Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas del estado establece que la Auditoría General del Estado, en el primer bimestre del año, “establecerá un Programa Anual de Auditorías, el cual tendrá carácter público, señalando la totalidad de las entidades fiscalizables que serán objeto de la misma”.
En el caso de la ley de transparencia estatal, la fracción XIII del artículo 13 establece que todas las dependencias y entidades de gobierno tendrán que publicar un informe cuatrimestral de las auditorías que les practiquen, el cual deberá contener el número y tipo de auditorías realizadas y el órgano que las realizó; el número total de observaciones determinadas en los resultados de auditoría, así como las sanciones o medidas correctivas impuestas; y el seguimiento de los resultados de auditorías, así como el total de las aclaraciones efectuadas por las dependencias públicas.
Sin embargo, en los portales electrónicos y en cualquier otro medio de difusión de las dependencias públicas escasea este tipo de información, que con mucha frecuencia es considerada como reservada y se le niega a los ciudadanos.
La publicación de información sobre las auditorías aplicadas al aparato gubernamental –especialmente si se difunden en versiones accesibles a los ciudadanos– contribuyen a legitimar el ejercicio de gobierno y generan confianza sobre su actuación dentro del marco legal.
Cuando hay una intención de ocultar este tipo de información, hay dudas razonables sobre los objetivos de estos instrumentos de control y si realmente previenen, corrigen y sancionan las prácticas que no se apegan a la normatividad o que son abiertamente corruptas; o si la principal función es la de servir como instrumento político de presión o desprestigio de funcionarios que no son afines.

Auditorías en el Ejecutivo
Se solicitó a 13 dependencias del Ejecutivo estatal información sobre las auditorías que les han realizado en los últimos cuatro años los órganos de control (Contraloría General, Auditoría General del Estado o Auditoría Superior de la Federación, principalmente).
Los datos solicitados corresponden a la información pública de oficio que todas las dependencias deben publicar, a lo que han hecho caso omiso.
Cuatro dependencias no respondieron a la solicitud de información (Secretarías de Educación y de Desarrollo Social, el Instituto Guerrerense de Atención Integral a Personas Adultas Mayores y el Museo La Avispa), lo cual revela la poca importancia que le prestan a la transparencia, pues se trata de información de oficio.
Al respecto, se presentaron ante al Instituto de Transparencia quejas o recursos de revisión que en los próximos días serán resueltas.
Asimismo, el Instituto Estatal para la Educación de los Jóvenes y Adultos, respondió a destiempo y de manera incompleta al requerimiento; y la Contraloría General del Estado solicitó una prórroga para entregar la información.
De las dependencias que sí respondieron en tiempo, sólo la Secretaría de Desarrollo Rural, el Invisur, el Instituto Guerrerense de Infraestructura Física Educativa y la Comisión de Infraestructura y Aeroportuaria de Guerrero entregaron su información completa; además, la Coordinación de los Programas Sociales Guerrero Cumple, afirmó que no le han practicado ninguna auditoría.
A la Cicaeg le aplicaron 14 auditorías de 2008 a 2011, con un total de 652 observaciones (irregularidades en las operaciones contables, financieras, presupuestarias, programáticas, de obra pública y de control interno) de las que sólo 15 se han solventado. Asimismo, las observaciones tuvieron como consecuencias en 2008 y 2009 la inhabilitación temporal y sanción económica a funcionarios públicos de la dependencia.
En el caso del IGIFE, reportó 13 auditorías de 2008 a 2011, con un total de 111 observaciones, las cuales fueron aclaradas por la dependencia. Sobre las sanciones, el documento informó que “se están tomando las acciones pertinentes para no infringir en lo sucesivo la normatividad”.
El Hospital de la Madre y el Niño Guerrerense respondió con datos incompletos, ya que en sus tres auditorías no dio información sobre el número de observaciones ni las sanciones aplicadas.
En el Invisur se han practicado siete auditorías que dieron como resultado 159 observaciones; de las revisiones efectuadas destaca la de 2007, en donde se encontraron anomalías en la operación del Fondo Nacional de Desastres Naturales. Como resultado, en ese año la “Contraloría General del Estado emitió la resolución administrativa de inhabilitación en contra de la Dirección General (de Invisur) de ese ejercicio”.
En la Seduop se realizaron de 2008 a 2011, 14 auditorías, con un total de 284 observaciones, y según la información proporcionada, no hay sanciones y todas las observaciones están solventadas o en proceso.

¿Información reservada?
La Contraloría General del Estado es una de las dependencias facultadas para realizar auditorías a otras dependencias del Ejecutivo estatal, así como a ayuntamientos y organismos autónomos, cuando en su presupuesto hay recursos estatales. Sin embargo, cualquier información relacionada con esas auditorías y sus resultados, la Contraloría la considera “reservada” y no hay acceso público a ella.
Ese fue el caso de la solicitud de información (folio Infogro 025812) que se hizo llegar a la Contraloría para que diera a conocer los “resultados de los análisis realizados a las muestras recolectadas en 2010 y 2011 a los fertilizantes distribuidos por los ayuntamientos en el estado de Guerrero”, ya que había sospechas fundadas de que el insumo entregado a los campesinos era adulterado.
La respuesta de la Contraloría fue que estos datos “se encuentran clasificados como reservados, debido a que contienen información que forma parte de un proceso de verificación y su publicación pudiera afectar la adecuada toma de decisiones para las instituciones correspondientes”.
Se insistió con otra solicitud de información pidiendo el nombre de las empresas y ayuntamientos y las sanciones que han recibido los responsables de fabricar, vender o distribuir fertilizante adulterado de casos ya concluidos.
Al respecto, la Contraloría General simplemente respondió que en sus archivos “no existe documento alguno”.
Asimismo, en otra ocasión se solicitó la “auditoría practicada al padrón del programa Pensión Guerrero, del Instituto Guerre-rense de Atención Integral de las Personas Adultas Mayores” (folio Infogro 96511), y la Contraloría General respondió que la auditoría en mención “se encuentra en proceso de solventación y la información solicitada tiene el carácter de reservada”.
Más recientemente se pidió (folio Infogro 067012), en relación a una información emitida por el gobernador del estado en su primer informe de gobierno, la “descripción de cada una de las 99 resoluciones administrativas (58 de procedimientos de responsabilidad derivados de los resultados de auditorías y 41 procedimientos de responsabilidad por doble plaza)”, ya que si las anunció el titular del Ejecutivo, es porque ya estaban concluidas.
Pero la Contraloría General respondió que “la información contenida en los expedientes de las resoluciones referidas se encuentra clasificada como reservada”.
Sin embargo, la Contraloría General del Estado no ha tenido ninguna formalidad cuando declara ante los medios de comunicación que está investigado a funcionarios de la administración anterior, incluyendo al ex gobernador Zeferino Torreblanca Galindo, y aporta nombres, cargos, cifras y hasta los supuestos delitos. En los hechos, la Contraloría está proporcionado públicamente datos de expedientes que aún “no causan estado”, mientras que a los ciudadanos les niega información equivalente cuando presentan una solicitud de información para enterarse sobre casos de corrupción.

Otras dependencias
Las dependencias del Ejecutivo del estado no son las únicas obligadas a publicar información sobre las auditorías practicadas.
El Congreso local, no obstante que es el poder encargado –a través de la Auditoría General del Estado– de la fiscalización de las entidades y dependencias públicas, en su portal electrónico no difunde ninguna información de las auditorías que se le han realizado.
Tampoco el Tribunal Superior de Justicia publica nada, y en su portal de transparencia sólo presenta un formato para solicitar información.
Asimismo, la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del estado y el Tribunal Electoral del Estado no contienen ninguna liga electrónica para difundir información sobre las auditorías que les hayan practicado; y el Instituto Electoral difunde una auditoría completa (caso único en el estado) pero ésta se refiere sólo a “la administración de los recursos humanos” y es del periodo enero a octubre de 2009.

Las revisiones de la ASF
En contraste con los órganos de control y fiscalización del estado, que omiten publicar cualquier información sobre auditorías, la Auditoría Superior de la Federación difunde en su portal electrónico los  informes detallados de las auditorías que realiza.
Para la fiscalización superior de la cuenta pública 2010, la ASF practicó mil 31 auditorías, de las cuales 558 (54.1 por ciento) los sujetos directos de la revisión fueron los gobiernos de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
En total, la ASF determinó 14 mil 543 observaciones, de las cuales, 5 mil 504 fueron solventadas por las entidades fiscalizadas en el transcurso de las auditorías; las restantes 9 mil 39 observaciones dieron lugar a la emisión de 10 mil 778 acciones.
Destacan las 98 denuncias de hechos que la ASF interpondrá ante el Ministerio Público federal por la presunta comisión de ilícitos. Esta cifra es mayor a las presentadas con motivo de la fiscalización superior de las cuentas públicas de 1998 a 2009.
Para el caso de las auditorías realizadas en Guerrero, se pueden ver los resultados en el rubro de gasto federalizado (recursos destinados a gobierno del estado y ayuntamientos), en donde se describen las irregularidades y observaciones encontradas en las dependencias que ejercen estos recursos, como los ocho fondos del ramo 33, el ramo 12 del seguro popular, recursos destinados a seguridad pública, programa hábitat, entre otros.

La ciudadanía en auditorías
En otros países, los gobiernos han reconocido la importancia de hacer transparentes las auditorías y sus resultados, y no sólo eso, sino también involucrar a los ciudadanos en la realización de algunas tareas relacionadas con éstas.
En Corea del Sur, por ejemplo, la Ley Anticorrupción de ese país permite a los ciudadanos solicitar al órgano de control y fiscalización la realización de auditorías a dependencias públicas sospechosas de actos de corrupción.
En Filipinas se promovió una participación ciudadana más activa en la supervisión, ya que de manera conjunta el órgano de control de ese país y organizaciones no gubernamentales realizan auditorías para determinar si un programa gubernamental alcanzó los resultados programados.
En India se realizan auditorías sociales mediante la colaboración entre el gobierno y los ciudadanos locales para vigilar la aplicación de leyes.
En México también existen experiencias de participación ciudadana en el control y vigilancia de la gestión gubernamental, como en el gobierno del Distrito Federal, donde se promueven comités ciudadanos para “evaluar eficacia, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas de la gestión pública”.
De acuerdo con su portal electrónico, se conformó una red de contralores ciudadanos en diferentes materias como adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios; agencias del Ministerio Público, en Obras y Servicios Relacionados y contralores ciudadanos comunitarios.
Sin duda hace falta mucho por hacer en Guerrero. La transparencia de los resultados de las auditorías, así como la incorporación de la ciudadanía las tareas de control y fiscalización de las dependencias y entidades públicas, son ingredientes que pueden contribuir a generar confianza entre la ciudadanía.