Retos para 2020 en transparencia y rendición de cuentas

Marcos Méndez Lara
Hay numerosos asuntos pendientes en materia de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas, pero en esta ocasión reseñamos los que podrían abordarse y resolverse este mismo año, es decir, aquellos temas que consideramos urgentes como transparencia, gobierno abierto, la legislación de la ley estatal de archivos, así como órganos de control interno, el sistema estatal anticorrupción y la contraloría social.
Transparencia
Desde hace ya varios años, el cumplimiento cabal de las obligaciones de transparencia por parte de las dependencias públicas es todavía hoy un tema que está en la agenda. Los monitoreos y revisiones que se efectuaban en años anteriores y los que realiza actualmente el órgano garante de manera periódica, evidencian los pobres resultados que tenemos en Guerrero, y desafortunadamente hasta hoy, estos incumplimientos no tienen consecuencias.
Tan sólo en el último monitoreo realizado por el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información (Itaigro) se obtuvieron resultados poco alentadores. En la verificación 2018 –la más reciente– se revisaron 190 dependencias públicas, de las cuales 61 (32.1 por ciento) obtuvieron puntuaciones que van de 0 a 25 por ciento; otras 25 registraron calificaciones que van de 26 a 60. En tanto que 104 dependencias (55 por ciento del total) alcanzaron entre 61 y 100 por ciento de puntuación.
En este campo hay muchas actividades por realizar. Los monitoreos del Itaigro, por ejemplo, deben ser más frecuentes –el de 2019 se presentará hasta febrero de este año– para tener un mejor pulso de la situación y poder tomar las medidas que se requieran (capacitación, asesoría, exhortos, etc.).
Pero también se debe atender la otra cara de la moneda, es decir, sí se debe contribuir y apoyar a que los sujetos obligados cumplan con sus obligaciones, pero también sancionar a quienes no lo hagan. Desde hace varios años tenemos en Guerrero el problema de la falta de cobro de multas a quienes incumplen no sólo con sus obligaciones de transparencia, sino en general a los que cometen infracciones a la Ley 207 de Transparencia, no entregar la información después de una resolución del Itaigro, por ejemplo.
Es un problema que hemos tratado abundantemente en este espacio, pero hasta hoy sin resultados. A la fecha, seguimos con un récord negativo, pues en Guerrero nunca se ha cobrado una sola multa por concepto de sanciones a los sujetos obligados incumplidos o que cometen infracciones a la ley, lo que propicia impunidad y en general falta de confianza a las instituciones.
Otro tema relevante para abordarse este año es la instalación y funcionamiento de las unidades y comités de transparencia, especialmente en los ayuntamientos. En las dos ediciones anteriores de Monitor de Guerrero presentamos un diagnóstico general sobre estos importantes componentes para lograr que las prácticas de transparencia y acceso a la información se institucionalicen en los gobiernos municipales, como es uno de los propósitos de quienes concibieron y diseñaron la ley general.
Derivado de ese diagnóstico en el presente año puede iniciarse ya una discusión seria sobre la factibilidad de certificar y profesionalizar al personal que coordina las unidades de transparencia, pues si continuamos con la misma dinámica, se corre el riesgo de que cada tres años se repitan las prácticas discrecionales de los alcaldes para designar en las unidades de transparencia a personas inexpertas, sin capacitación y sin perfil para ocupar los puestos. La curva de aprendizaje y la capacitación de los titulares es muy costosa para la transparencia en el estado.
En el caso de los comités de transparencia de los ayuntamientos se debe procurar que su composición sea plural y se incluya la participación de ediles que provengan de partidos diferentes al del presidente municipal. Es necesario también buscar fórmulas que garanticen la inclusión de ciudadanos que tengan realmente interés y conocimiento sobre sus funciones en dichos comités, a efecto de que se conviertan en verdaderos contrapesos y vigilen la fluidez de la información.
El funcionamiento de los comités de transparencia en los gobiernos municipales debe ser plena, sesionar con regularidad y cumplir con las atribuciones que le establece la ley, pues hasta hoy, si bien se ha ganado en el número de comités instalados en relación con el trienio anterior, todavía falta mucho para hacerlos funcionales y que realmente cumplan con un papel destacado en la política de transparencia a nivel local.
Otro de los pendientes en materia de transparencia es el consejo consultivo del Itaigro, que a la fecha no está funcionando. Será muy saludable para la vida pública del estado que los ciudadanos integrados en este consejo emitan opiniones y en su caso recomendaciones para complementar y enriquecer el trabajo que se realiza en el órgano garante. Como se recuerda, el consejo consultivo opina sobre el programa de trabajo y sobre el proyecto de presupuesto del Instituto, además de que conoce el informe del Instituto sobre el presupuesto asignado a programas y el ejercicio presupuestal y emitir las observaciones correspondientes, entre otras funciones.
La LXI Legislatura del Congreso del estado designó, el 17 de agosto de 2018, a dos ciudadanos y una ciudadana para que integraran dicho consejo consultivo. A diecisiete meses de nombrado, ya es necesario que comience a funcionar.
Varios de los temas anteriores requieren reformas a las normas. Desde el Comité de Participación Ciudadana, que presidí en 2019, promovimos con la Comisión de Transparencia del Congreso del estado la realización de foros u otros mecanismos de participación a través de los cuales se capten propuestas de especialistas y en general de la ciudadanía para mejorar la Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información del estado. Sin duda, este 2020 hay condiciones para convocar y organizar tales eventos y dejar avanzados muchos de los temas pendientes.
Gobierno abierto y ley de archivos
Hace unos días me llegó una invitación del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (INAI) para que propusiera alguna práctica realizada en el estado que mereciera participar en la convocatoria Reconocimiento de Prácticas Exitosas de Gobierno Abierto 2020. Desde luego, no propondré ninguna porque en Guerrero no ha habido hasta la fecha ninguna iniciativa al respecto.
Sólo como recordatorio, el estado se incorporó en 2016, por iniciativa de organizaciones de la sociedad civil, a una invitación del INAI para promover e impulsar este tipo de prácticas de gobierno abierto, y específicamente se convocó al Ejecutivo del estado y al ayuntamiento de Acapulco del trienio 2015-2018, cuyos titulares firmaron una carta de intención. En el caso del municipio porteño, el ejercicio nunca se concretó, y con la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental, entidad a la que se delegó esta misión, tampoco ha sido posible hasta ahora.
La mayoría de los estados ya han ensayado por lo menos uno de estos ejercicios locales de gobierno abierto, y en Guerrero continúa siendo uno de los grandes pendientes. Según el INAI, gobierno abierto es un modelo de gestión que se basa en los principios de transparencia, acceso a la información, participación ciudadana, rendición de cuentas y tecnologías de la información para formular políticas públicas que promuevan el diálogo, la colaboración y la co creación entre autoridades y ciudadanos. Los componentes clave son la construcción de espacios y mecanismos de diálogo y colaboración entre ciudadanía y gobierno para la resolución de problemas públicos; y especialmente la procuración de un ambiente propicio para generar la confianza y la legitimidad que requiere esa colaboración.
Otro pendiente para 2020 es la legislación de una ley estatal de archivos. El 15 de junio de 2019 entró en vigor la Ley General de Archivos, que establece un plazo de un año para que las legislaturas estatales diseñen y aprueben su propia ley, basada en el ordenamiento general. Es decir, restan escasos seis meses a la actual Legislatura para trabajar y aprobar una ley estatal, so pena de saltarse el ordenamiento general. La opinión pública nacional tendrá puesta la lupa en los estados, especialmente en los congresos locales, para observar los avances del último de los pilares normativos que dieron origen a los sistemas nacionales de transparencia, fiscalización y anticorrupción.
SEA y órganos de control
A finales de septiembre de 2018 entraron en vigor las modificaciones a la Ley Orgánica del Municipio Libre relativas a la integración de órganos de control interno en los municipios, una reforma de primer orden que buscaba crear e institucionalizar un mecanismo efectivo para alcanzar los objetivos y las metas de este orden de gobierno, mejorar el desempeño y cuidar el cumplimiento de las normas aplicables a los municipios.
La fecha límite que tenían los ayuntamientos para la integración de estos órganos fue el 29 de diciembre de 2018, y a más de un año del plazo, son realmente pocos los gobiernos que los han constituido conforme a las bases que establece la ley.
Algo está fallando en la implementación de esta norma –indispensable para establecer este importante mecanismo orientado entre otras funciones a disminuir la corrupción en los ayuntamientos– no obstante que se les ha brindado capacitación y asesoría a los gobiernos municipales por parte de los órganos fiscalizador y de control estatales.
Es muy urgente entonces el diseño de acciones que permitan remover los obstáculos a la implementación de esta reforma, pero antes deberán realizarse en el corto plazo los diagnósticos y análisis necesarios sobre el estado en que se encuentran dichos OIC, tarea que podría ser coordinada y concretada desde el sistema estatal anticorrupción.
Y es precisamente este sistema el que, además de efectuar los trabajos que aún se requieren para consolidar su funcionamiento interno, debe comenzar a plantearse proyectos de mayor aliento.
En el primer caso, se avanzará mucho en el momento en que todas las dependencias involucradas planeen y actúen como sistema, es decir, con proyectos coordinados, más allá de sus funciones regulares que les toca realizar de manera individual.
Es urgente también el fortalecimiento del Comité de Participación Ciudadana, la Comisión Ejecutiva y de la Secretaría Ejecutiva, pues son los órganos que generan los insumos necesarios –el CPC mediante su interacción con grupos de la sociedad civil, y la Secretaría Ejecutiva con la realización de investigaciones, diagnósticos y en general cualquier estudio técnico; la burocratización o anquilosamiento de cualquiera de estos órganos inevitablemente disminuirá su potencial y retrasará el desarrollo de proyectos.
Contraloría social
En Guerrero, los sucesivos gobiernos estatales nunca diseñaron ni implementaron una política propia de participación ciudadana para la vigilancia del quehacer gubernamental local que realmente haya funcionado.
Lo que se ha hecho hasta hoy es seguir los lineamientos que dicta la Secretaría de la Función Pública para crear comités de contraloría social en los programas sociales federales. Sin embargo, dicha política tenía serias limitaciones, la propia secretaria Irma Eréndira Sandoval Ballesteros anunció que “se tienen nuevos lineamientos que la desburocratizan y aumentan su efectividad, convirtiéndola en un espacio participativo ‘donde la ciudadanía vigile lo público y el gobierno se comprometa a dar seguimiento a los hallazgos de la sociedad, mejorar la gestión pública y sancionar si es necesario’”, pues antes los comités de contraloría social eran “estructuras utilizadas para trámites o para simular”.
Pero para los programas estatales poco o nada se ha hecho. Si bien las reglas de operación de los programas sociales estipulan la creación de comité de contraloría social por los beneficiarios, lo cierto es que no se han constituido porque no existen lineamientos para su integración y además no tienen ningún tipo de aliciente o promoción desde la esfera gubernamental, tan necesario en un contexto donde hay poca confianza en las instituciones.
Este año, pues, desde le gobierno del estado se puede concebir una buena política de participación ciudadana, que además es congruente con algunas líneas de acción que se proponen en el plan estatal de desarrollo, como es la promoción y la creación de observatorios ciudadanos, y la “creación de comités técnicos ciudadanos de transparencia y rendición de cuentas.
Estos son algunos apuntes que pueden ser útiles en la integración de una agenda estatal 2020 para mejorar las prácticas de transparencia y de rendición de cuentas. Ninguna de éstas es imposible de cumplir en el corto plazo y sin duda redundarán en una mayor y mejor interacción entre gobierno y ciudadanía y permitirán avanzar en los mecanismos de rendición de cuentas gubernamental.

Diagnóstico sobre comités de transparencia municipales

Marcos Méndez Lara
Los comités de transparencia son órganos colegiados que resuelven controversias y dan pautas de actuación en materia de transparencia en el interior de los sujetos obligados o dependencias públicas. Junto con las unidades de transparencia, que abordamos en la edición anterior, son áreas creadas en la Ley General de Transparencia para la gestión de información y el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, cada uno con funciones y composición específicas.
En este número de Monitor de Guerrero, el último del año, abordamos el tema de los comités de transparencia de los gobiernos municipales de Guerrero con el mismo método del anterior. Es decir, nuestra fuente de información son las respuestas a 81 solicitudes de información que presentamos en el primer trimestre del año. Se trata de un diagnóstico muy general de lo que está sucediendo en esos importantes organismos para la transparencia en el nivel local.
Resultados
Este ejercicio de acceso a la información tuvo dos propósitos. El primero, conocer qué y en cuánto tiempo respondían los ayuntamientos a una solicitud de información, a efecto de tener el pulso sobre la atención a este tipo de requerimientos en los gobiernos locales. El otro, contar con información para diagnosticar de manera general cómo están funcionando los comités de transparencia de los ayuntamientos. Para ello, presentamos 81 solicitudes de información requiriendo el acta donde se designa o integra el comité de transparencia del ayuntamiento, y copia de todas las actas de las reuniones del comité realizadas de octubre de 2018 hasta la fecha (a finales de marzo de 2019). Cabe aclarar que no se incluyen en este recuento respuestas extemporáneas ni información producto de recursos de revisión. Tampoco se revisaron los portales oficiales ni la información publicada en la plataforma nacional de transparencia, ya que se trataba de un ejercicio de acceso a la información.
Dieciocho ayuntamientos no respondieron a la solicitud de información, esto equivale a 22.2 por ciento del total. Mientras que seis gobiernos municipales no adjuntaron archivo con la información solicitada, y en dos casos, los vínculos electrónicos son defectuosos. En total, 26 ayuntamientos no respondieron satisfactoriamente.
Los gobiernos que no respondieron son Alpoyeca, Atlamajalcingo, Ayutla, Xochihuehuetlán, Copalillo, Coahuayutla, Cuetzala, Cutzamala, General Canuto A. Neri, General Heliodoro Castillo y Huamuxtitlán.
Tampoco contestaron Mártir de Cuilapan, José Joaquín de Herrera, Pedro Ascencio Alquisiras, San Miguel Totolapan, Zapotitlán, Tlacoapa y Xalpatláhuac.
Otros, aunque respondieron, dieron explicaciones diversas para no entregar información, como el caso de Atoyac, que nuevamente argumentó que: “Por razones de no tener funcionando en óptimas condiciones el escáner, para digitalizar la información, se le solicita pase a la oficina de la unidad de transparencia ubicada en calle prolongación Miguel Hidalgo, Col. Loma Bonita, Atoyac de Álvarez, Gro. C.P. 40930, en un horario de 9:00 am a 4:00 pm, para que le sea entregada la información solicitada en copia fotostática, así mismo contar con credencial de elector u otro documento de identificación oficial”.
O el gobierno de Coyuca de Benítez, cuya unidad de transparencia respondió que “en los próximos 15 días se dará a conocer la página web y vendrán todos los datos que necesita saber”. San Luis Acatlán argumentó que “esta información está disponible públicamente”, pero no proporciona ninguna orientación para localizarla. Y Xochihuehuetlán mencionó que “le informo que el comité y los relacionados con estos documentos mencionan que no se podrá otorgarle la información, a caso de que se presente a la oficina con la titular”.
En general, encontramos que la mayoría de los comités de transparencia se instalaron en los primeros meses de las administraciones municipales. Veinte comités tomaron protesta en el mes de octubre de 2018, 13 en noviembre, seis en diciembre. Tres se instalaron en enero de 2019, cuatro en febrero y dos en marzo. El ayuntamiento de Benito Juárez no específica la fecha. En total, y de acuerdo a las respuestas recibidas, 49 ayuntamientos tenían instalados sus comités de transparencia en el primer trimestre del presente año. Sin duda, es un buen avance, pues se observa que en este trienio sí hay interés por constituir estas importantes figuras, pero como veremos más adelante, al parecer sólo fueron para la foto porque los que están funcionando son contados.
Cabe mencionar que tres gobiernos, incluyendo al de Iguala y Chilpancingo, explicaron que sus comités se instalarían en los próximos meses. El ayuntamiento de la capital dijo que “… a la fecha no se ha podido concretar la toma de protesta del comité de transparencia pendiente por la falta de designación de los tres ciudadanos distinguidos comprometidos en mantener un trabajo transparente de rendición de cuentas con la ciudadanía, sesionar y dar seguimiento a lo que le corresponde. Cabe hacer mención que la prórroga se solicitó contemplando que en este periodo se llevaría a cabo dicho protocolo. Quedamos pendientes por confirmar la fecha de la toma de protesta, haciéndole llegar la invitación para contar con su honrosa asistencia”.
Iguala, por su parte, manifestó que “no ha sido aprobado mediante sesión de Cabildo el Comité de Transparencia, razón por la cual tampoco ha habido sesión alguna de dicho Comité, del mes de octubre a la fecha (21 marzo 2019)”.
En tanto que Pilcaya explicó que “la titular de la Unidad de Transparencia junto con el apoyo y aval de la Presidenta Municipal, se encuentran en el proceso de selección de los integrantes del Comité de Transparencia… Asimismo, se espera que este Comité de Transparencia lleve a cabo su sesión de instalación durante la primera quincena del mes de mayo y con ello dar cumplimiento al artículo 56 de la Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
Integración de comités
Los comités de transparencia fueron diseñados como órganos colegiados a efecto de que en la toma de decisiones hubiese una mayor deliberación de los asuntos que se ponen a su consideración, y no prevalecieran las decisiones unipersonales, es decir, que las decisiones se tomaran manera horizontal y mediante votación impar.
En el caso específico de los ayuntamientos, la Ley 207 de Transparencia establece, en su artículo 56, que “el Comité de Transparencia estará integrado por lo menos, por ediles designados por el cabildo, el Secretario del Ayuntamiento, los titulares de Asuntos Jurídicos y de la Unidad de Transparencia, así como tres ciudadanos distinguidos de la comunidad”.
La mayoría de los gobiernos municipales cumple con esta composición, según las actas de instalación revisadas. Sin embargo, hay algunas consideraciones que se pueden comentar.
Por ejemplo, el gobierno municipal de Alcozauca no incluyó a ciudadanos en el comité de transparencia, y explica en el acta que emitieron una convocatoria, pero ninguno aceptó, excepto algunos que condicionaron su participación a estar en la nómina, por lo que el cabildo decidió instalar un comité sin ciudadanos y solicitaron “se dispense el requisito de integrar ciudadanos distinguidos del municipio.”
En el caso de Arcelia, el titular de la unidad de transparencia fue nombrado como presidente del comité, pero no incluyeron ni a regidores ni a ciudadanos. En el comité de transparencia de Atenango no se consideraron a los regidores, pero en cambio se eligieron cuatro ciudadanos, y en contraste, en Huituzco y en Coyuca de Catalán solo hay dos ciudadanos. En Eduardo Neri no se incluyeron regidores, como tampoco en Leonardo Bravo ni en Ajuchitlán.
En el municipio de Mochitlán, los regidores cumplen dos funciones dentro del comité de transparencia: fueron designados como ediles, pero también “como ciudadanos distinguidos”. En el ayuntamiento de Atlixtac instalaron primero al comité de transparencia y luego designaron al titular de la unidad de transparencia. Y en algunos municipios como La Unión y Malinaltepec, el alcalde es el presidente del comité de transparencia.
La composición de los comités de transparencia de los ayuntamientos que señala la ley no es fortuita. Se busca que haya especialistas en diferentes temas como el secretario del ayuntamiento, el director de asuntos jurídicos y el titular de la unidad de transparencia. Pero también se busca que haya pluralidad en su interior, como es el caso de la participación de los regidores, y la ciudadanización de las decisiones, con la inclusión de tres ciudadanos del municipio. Estos dos últimos componentes sin duda son los más débiles de los comités de transparencia, pues lo ideal es que en estos órganos colegiados incluyera la participación de regidores de partidos distintos al del presidente municipal, y que en la designación de ciudadanos hubiera una real convocatoria abierta y no la mano de funcionarios municipales para nombrar a sus simpatizantes.
Las sesiones
Aunque la ley no establece plazos específicos para que sesionen los comités de transparencia, sí prevé una serie de funciones que exigen a estos órganos colegiados reuniones constantes y de manera periódica. Del recuento que hacemos en esta edición de Monitor de Guerrero se desprende que si bien hubo un buen número de comités instalados durante los primeros tres meses de las administraciones municipales, el número de sesiones ordinarias y extraordinarias es bajísimo. Con estos datos, pareciera que la intención fue sólo la de cumplir con el requisito de instalación y tomarse la foto, pero no la de hacer funcionales a estos comités de transparencia.
En un periodo de seis meses (de octubre de 2018 a marzo de 2019), la gran mayoría de los ayuntamientos que instalaron sus comités no ha realizado una sola reunión. De acuerdo con la información que nos enviaron, 37 comités de transparencia no se habían reunido para sesionar. Sólo 10 comités tuvieron una reunión, y cuatro comités sesionaron en dos ocasiones. En total, los comités de transparencia de los 81 ayuntamientos sólo realizaron 14 sesiones de trabajo, un número que manifiesta una casi total falta de operatividad de estos órganos colegiados, en detrimento de la rendición de cuentas local.
Algunos ayuntamientos justificaron con diversas explicaciones esta grave carencia. El gobierno de Tlalchapa, por ejemplo, nos dijo “que por ser dada de alta como área nueva del sujeto obligado no se ha llevado a cabo ninguna reunión del comité de transparencia”. Igualapa comentó que “el comité de la unidad de transparencia no ha realizado reuniones, aclaro por que el gobierno del estado aún no nos ha entregado nuestro portal web para poder trabajar al 100 por ciento, estamos en espera”. Mientras que el ayuntamiento de Apaxtla contestó que “hasta el momento no se ha sesionado por problemas administrativos”. Otros, como el de Benito Juárez, en su reunión de instalación aprobaron su calendario de sesiones, pero a la fecha no han realizado ninguna.
Hay que destacar también a los comités de transparencia que sí han efectuado sesiones de trabajo. Juan R. Escudero registra dos sesiones. En la primera analizan y aprueban la tabla de aplicabilidad. Mientras que en la segunda, se analiza la respuesta dada por su contralor interno a una solicitud de información (no específica qué preguntó el ciudadano) y, ejerciendo plenamente sus atribuciones, instruye que se haga una nueva búsqueda y se le responda en otros términos al solicitante.
El ayuntamiento de Mochitlán también ha realizado dos sesiones. Una para aprobar el calendario de sesiones, y la segunda, para informar sobre el estado que guardan las solicitudes de información recibidas por la unidad de transparencia. Ometepec es otro de los gobiernos que ha realizado dos sesiones, una para analizar y aprobar la tabla de aplicabilidad y el calendario de sesiones, y la otra para asignar a las unidades administrativas los formatos exclusivos de la plataforma nacional de transparencia e impartir capacitación a las áreas del ayuntamiento.
Coyuca de Catalán envió un acta de primera sesión, donde analizan y aprueban la tabla de aplicabilidad, además de las respuestas que dieron a solicitudes de información y su participación en una capacitación del Instituto de Transparencia; e Ixcateopan también realizó una primera sesión de su comité y el acta levantada describe con detalle como argumentaron la inexistencia de los datos relativos a los sueldos y salarios de los funcionarios municipales del trienio 2015-2018 y la imposibilidad de subirlos a la plataforma. San Marcos también realizó una sesión, en la que analizan una solicitud de información y declaran que no cuentan con datos debido a que no los entregó la administración anterior.
Son pues, contados los comités de transparencia municipales que están funcionando. Tal vez requieran que el Itaigro les recuerde que no es suficiente instalarlos, sino que sesionen y contribuyan a la transparencia y la rendición de cuentas en el ámbito local
* Este artículo debió publicarse en la edición del 31 de enero, pero por un error de la Redacción no fue así. Ofrecemos disculpas al autor y a los lectores.