El programa de fertilizante, a la Federación

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Este año, el programa de fertilizante subsidiado de Guerrero tendrá cambios significativos en su operación. El más importante es que el gobierno federal se hará cargo en el presente ejercicio de ese gran lastre financiero, político, clientelar y medioambiental en que se convirtió el programa a lo largo de 25 años.
Con su transferencia a la Federación, el programa puede tener mejores tiempos, pero esto dependerá de las innovaciones que se introduzcan para eficientar y transparentar su operación, de los mecanismos de control, supervisión y rendición de cuentas, institucionales y ciudadanos, que se implementen, y especialmente de la estrategia que permita disminuir gradualmente el uso de fertilizantes de origen químico hasta que el empleo generalizado de abonos orgánicos. Sin estos componentes, el cambio no significará ningún mejoramiento.
Cuánto cuesta
El programa cuesta del orden de mil 300.3 millones de pesos, según un reporte de obras y acciones 2016-2017 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagadegro). Esto equivale a más de 2 por ciento del gasto público total del estado en un ejercicio. En ese periodo el gobierno del estado aportó 340 millones de pesos y los ayuntamientos 960.3 millones. Como había prometido el gobernador Héctor Astudillo Flores en su campaña, los productores no hicieron aportaciones monetarias, por lo que el programa en los últimos tres años había sido bipartita.
Con números absolutos, y de acuerdo con el reporte de la Sagadegro de 2016-2017, algunos ayuntamientos invirtieron montos considerables, como Chilapa que desembolsó 52.5 millones de pesos, Ayutla 49.8 millones de pesos, General Heliodoro Castillo 44.3 millones, Teloloapan 41.9 millones de pesos, Coyuca de Catalán 40 millones de pesos, Quechultenango 34 millones y Atlixtac 32.3 millones de pesos.
Le siguieron Ahuacuotzingo con 27.5 millones de pesos, San Luis Acatlán (26.3 millones), Tecoanapa (26 millones), Ometepec (25.5), Acapulco (23.4) y Zitlala con 20.1 millones de pesos.
Es cierto, a partir del programa se creó una vasta infraestructura para la compra y distribución del insumo que involucraba a los beneficiarios, los 81 ayuntamientos y el gobierno del estado. También es muy cierto que durante muchos años el programa benefició con la entrega de fertilizante a más de 300 mil personas cada año, la mayoría campesinos que siembran granos básicos, aunque hay que reconocer que nunca se pudo controlar y detener la entrega del insumo a revendedores y a productores de otros cultivos, incluyendo los ilícitos.
Es decir, el programa al pasar de los años adquirió una gran relevancia social, a tal grado, que si hoy los campesinos perciben que les retiran el subsidio, pueden generar grandes movilizaciones, incluso inestabilidad social.
Pero a la par de estos beneficios, el programa prohijó grandes males como su utilización con fines electorales y políticos; la adquisición irregular del producto como fuente de corrupción y el crecimiento sin control de un padrón de productores que ha sangrado las finanzas públicas. Pero también ha dado pie a la contaminación de suelo y agua por el inapropiado uso del fertilizante; y para su compra se han utilizado los recursos del Ramo 33, que deben destinarse a obra pública, entre muchos otros problemas.
Obra pública municipal
Una de las ventajas que sobresalen del programa de fertilizante 2019 es que la carga financiera del programa se trasladará a la Federación. En este año, por lo menos 600 millones de pesos ya no serán aportados por el gobierno estatal ni los ayuntamientos y tendrán la posibilidad de ser destinados a programas sociales, en el caso de la administración estatal, y a la construcción de obra pública, en el caso de los gobiernos municipales.
En efecto, con esta transferencia de la responsabilidad financiera, los ayuntamientos tendrán ahora sí la oportunidad de construir obra pública con el dinero que destinaban a la compra de fertilizante. Para nadie es un secreto que prácticamente todos los alcaldes del estado, de manera irregular, hacían uso de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo 33 (FAIS) para la adquisición del insumo, y aunque año con año recibían observaciones por parte de los órganos fiscalizadores, esta práctica no dejó de realizarse durante más de 15 años.
Para dar una idea del problema que se arrastraba, algunos ayuntamientos gastaban más de 50 por ciento de sus recursos del FAIS en fertilizante, como Quechultenango, que en 2016 invirtió 55.4 por ciento de ese fondo en comprar insumo; o Teloloapan (54.6 por ciento) y Ahuacuotzingo (51.1 por ciento). Otros que tenían esta práctica son Coyuca de Catalán (49.7 por ciento), Atlixtac (48 por ciento), Zitlala (45.1 por ciento) y Cutzamala con 41.8 por ciento de los recursos FISM.
En varias ocasiones se intentó cambiar desde el Congreso local y también por iniciativa de varios alcaldes los lineamientos del FAIS –federales– para que los ayuntamientos pudieran comprar fertilizante, pero siempre fueron rechazados porque este tipo de compras irregulares sólo sucedía en el estado de Guerrero.
La última ocasión fue el 26 de octubre del 2017, cuando el entonces diputado local Isidro Duarte Cabrera, presentó la proposición con punto de acuerdo para exhortar al “Presidente de la República, Licenciado Enrique Peña Nieto, para que instruya al titular de la Secretaría de Desarrollo Social, para que realice una modificación a los Lineamientos Generales para la Operación del FAIS” que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación el 01 de septiembre de 2017, para incluir en el Anexo I. Catálogo del FAIS, las subclasificaciones “Infraestructura Agrícola: Mecanización de tierras” e “Infraestructura Agrícola: Huertos Comunitarios”.
Lo anterior permitirá, decía el exhorto, que los ayuntamientos puedan “seguir apoyando a los productores en Guerrero, en la producción de autoconsumo y realización de proyectos productivos”.
La situación era muy complicada porque muchos ayuntamientos tenían la disyuntiva de construir obra pública o comprar fertilizante. Hoy aparentemente ya no la tendrán y deberán destinar todo el recurso del FAIS a obra pública, tal como los previene la Ley de Coordinación Fiscal y los lineamientos del fondo.
¿600 o 650 millones?
Todavía no queda claro de cuánto será la inversión federal para el programa de fertilizante y si ésta será suficiente para cubrir totalmente la demanda de los campesinos de bajos recursos. En un oficio firmado el 29 de diciembre por Héctor Manuel Popoca Boone “responsable del programa presidencial de fertilizante 2019”, el funcionario informa que “se ha asignado al Estado de Guerrero la cantidad de 650 millones de pesos” al programa. Sin embargo, en la conferencia de prensa del 24 de enero y a pregunta del periodista Luis Flores Lonazkuo, el presidente Andrés Manuel López Obrador dijo que “acerca de los fertilizantes, el estimado que tenemos es de 600 millones de pesos” para entregar fertilizante gratuito a todos los productores de Guerrero. Y agregó que “en caso de que no alcanzara, hay recursos adicionales”.
“Vamos a cuidar mucho para que se aplique bien (…) porque hay también en esto corrupción, es una práctica que vamos a eliminar”, dijo el mandatario. Entonces ¿cuál es la inversión en Guerrero para este programa, 600 0 650 millones de pesos?
Hace 25 años, el programa se creó con la aportación federal, y casi de inmediato el gobierno del estado se hizo cargo de la adquisición del insumo. A principios de la década del 2000 fueron incorporados los ayuntamientos al esquema financiero y posteriormente, durante muchos años, se operó con un esquema tripartita (gobierno del estado, ayuntamiento y productores).
La actual administración del gobernador Héctor Astudillo inició un nuevo esquema en el que se hizo cargo de las aportaciones de los productores, en total del orden de 360 millones de pesos, y el resto lo ponían los ayuntamientos.
Hoy se sabe que el gobierno federal se hará cargo del programa, es decir, no enviará el dinero al gobierno del estado ni a los ayuntamientos, sino que adquirirá directamente el insumo por medio de una nueva empresa paraestatal denominada Productora Nacional de Fertilizantes que a su vez distribuirá el insumo por medio de la paraestatal Seguridad Alimentaria Mexicana sin intermediarios, según información publicada en su red social por Popoca Boone. (Por cierto, este lunes 28 de enero, el periódico El Sur da cuenta de una declaración del delegado estatal, Pablo Amílcar Sandoval, en la que afirma que Popoca Boone “no es el representante del programa en Guerrero”).
Otra de las preguntas no resueltas es el tema de la transparencia y la vigilancia del programa. No es saludable que no se establezcan controles y mecanismos de rendición de cuentas, con el argumento de que el programa lo manejará la Federación. Serán necesarias esas medidas y además hacerlas funcionar con la participación de los beneficiarios y la ciudadanía en general, de otra forma, la operación del programa puede corromperse.
En este espacio documentamos cómo el programa de fertilizante era uno de los más opacos del estado, pues era muy difícil tener acceso a sus datos. Evidentemente había irregularidades documentadas en la calidad del producto, en el siempre creciente padrón de beneficiarios, y desde luego en las compras de fertilizante, donde se presumían actos de corrupción. Estas irregularidades fueron posibles por la laxitud de los controles y los mecanismos de vigilancia tanto de las sucesivas administraciones estatales como de las municipales. Los comités locales –integrados por comisarios municipales o comisariados ejidales o de bienes comunales– incluidos en las reglas de operación anteriores, tenían una función que se limitaba a recabar las contribuciones de los productores –cuando fue necesario– y a apoyar la distribución del insumo. Nunca fungieron como vigilantes del programa desde las localidades ni de contraloría social porque nunca se les dotó de recursos de poder.
Hoy, con la operación a cargo del gobierno federal, no se han anunciado medidas que den certeza y confianza no sólo a los campesinos de que no habrá desviaciones, sino en general a la ciudadanía que costea con sus impuestos este tipo de programas. Las asambleas de productores y la constitución de “Comités Pro-Fertilizante” que tendrán “funciones exclusivamente de supervisión en todo el proceso de registro y entrega del insumo a los beneficiarios” no garantizan la transparencia del programa. Dentro de las comunidades hay intereses heterogéneos, proclividad a que se formen pequeños cacicazgos y difícilmente pueden encontrarse comunidades homogéneas y articuladas que estén deseosas de cuidar el programa. Es por ello que se requieren medidas adicionales para depurar el padrón de beneficiarios, cuidar la calidad del producto, evitar desvíos a otros cultivos y supervisar su correcto uso sin dañar el ambiente.
Oportunidades
El programa de fertilizante en manos de la Federación abre oportunidades interesantes de mejoramiento en muchos sentidos. Las compras consolidadas del insumo y especialmente, limitar a una sola entidad gubernamental –y no 81 ayuntamientos– la responsabilidad de contratar las compras disminuye significativamente las posibilidades de compras irregulares y de licitaciones simuladas.
Otra oportunidad que se abre es que podría entregarse a los productores fertilizante de buena calidad. En una edición anterior de Monitor de Guerrero (9 de junio de 2015) documentamos esta práctica muy frecuente de entregar producto adulterado. En uno de sus informes la entonces Secretaría de Desarrollo Rural hizo públicos los resultados de las revisiones en los municipios y encontraron altos niveles de irregularidad en la calidad del insumo. Incluso en una investigación que realizamos en el municipio de Ayutla encontramos también un producto que no cumplía con las especificaciones de las reglas de operación cuando lo enviamos a analizar a un laboratorio.
Otra gran oportunidad es la integración del padrón de fertilizante en el que se incluyan únicamente a los campesinos productores de granos básicos de bajos recursos. Esta será una de las tareas más difíciles porque detrás de los padrones actuales hay intereses creados muy fuertes a partir de la práctica del clientelismo para beneficiar a personas, ayuntamientos y organizaciones.
En fin. Modificar el programa de fertilizante requerirá de mucha imaginación, eficiencia en la operación y enfrentar intereses e inercias que se generaron a lo largo de 25 años. Ojalá los responsables del programa también piensen en la transparencia del programa, que es la base para palpar si realmente valió la pena la transferencia a la Federación.

Se implementa el sistema anticorrupción en Guerrero

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

En unos días comenzará la implementación del Sistema Estatal Anticorrupción de Guerrero. Su puesta en marcha es un proceso que no resultará fácil, como toda política pública nueva, y entre sus desafíos importantes estará convencer a la sociedad de que el sistema es un instrumento que efectivamente puede contribuir a prevenir, indagar y sancionar los actos de corrupción y las faltas administrativas. Mucho dependerá de la entrega de buenos resultados y de la capacidad de comunicarlos que pueda superarse la incredulidad actual en este tipo de acciones que percibe buena parte de la sociedad.
El otro gran reto es remover las inercias que seguramente se presentarán en el proceso, resistencias a cambiar prácticas de parte de servidores públicos y autoridades gubernamentales, pero también de particulares que participan en estos actos, y es este punto donde probablemente se aletargue la consecución de resultados de corto y mediano plazos. Todo dependerá de la disposición a aceptar los cambios.
A nivel nacional, el sistema anticorrupción generó enormes expectativas desde el inicio de su implementación en abril de 2018, incluso antes, cuando en 2015 se aprobaron los cambios constitucionales y de varias leyes para hacerlo posible. Sin embargo, la conformación del sistema se ha tropezado con distintos problemas, entre ellos, la falta de designación de todos los titulares de las dependencias considerados en el sistema, que incluso hoy, algunos aún no se designan. Pero también se encontraron problemas como no contar con recursos ni infraestructura básica para la operación.
En las entidades federativas se han encontrado otro tipo de problemas. Primero, el retraso de las legislaturas locales para homologar las leyes locales a lo que dicta la Constitución de la república y las diferentes leyes generales que se aprobaron para el efecto. Pero también la confección de dichas normas, que en varios de los casos no cumplían con los estándares mínimos y requirieron ajustes o complementos.
En el caso del estado de Guerrero, la reforma a la constitución local y la hechura de las leyes satisfizo las bases que se requerían para estar a tono con la Constitución y las leyes generales; también, el proceso de aprobación se dio dentro del plazo límite que tenían las legislaturas estatales, que fue el 18 de julio de 2017.
La integración de los comités de participación ciudadana (CPC) –uno de los siete componentes institucionales que integran los sistemas anticorrupción nacional y estatales–, también se vieron empañados. En el caso de la selección del CPC nacional no hubo prácticamente inconformidades, y el primer año fue presidido por Jaqueline Peschard, y el segundo, hasta febrero de 2019, está a cargo de Mariclaire Acosta Urquidi. Tal vez contribuyó mucho que los procesos de selección han sido impecables, lejos de todo “sospechosísmo”.
Sin embargo, en los estados no siempre fue así. En la prensa se registraron numerosas denuncias de grupos o personas que expresaron su inconformidad por la “captura” de los comités de participación ciudadana por los gobernadores o por los legislativos estatales. Cada estado gestionó estas inconformidades de manera distinta.
En el caso de Guerrero no opinaré sobre cómo fuimos electos los miembros del comité de participación ciudadana porque me convertiría en juez y parte. Lo que sí expresaré es que el proceso se retrasó varios meses –la LXI Legislatura del Congreso del estado debió elegir una comisión de selección del CPC en los tres primeros tres meses de 2018 y lo hizo hasta agosto. Después de una serie de requisitos y entrevistas, el 4 de diciembre de 2018 recibimos nuestro nombramiento como integrantes del comité de participación ciudadana.
Descripción del sistema
El sistema estatal anticorrupción es un mecanismo de coordinación complejo que merece una breve descripción. Forma parte de una política nacional que normativamente comenzó a gestarse en mayo de 2015, con la publicación en el Diario Oficial de la Federación del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción.
En particular, el artículo 113 fue modificado con el objetivo de crear el nuevo sistema anticorrupción, establecer su integración básica y sus principales funciones, así como incluir a los sistemas estatales anticorrupción. Meses después se aprobó la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción donde se describen los nuevos cambios.
En el estado de Guerrero, ordenado por la Constitución de la República y las leyes generales creadas o modificadas, también se adecuaron las normas locales para dar origen al sistema estatal anticorrupción, que se compone, de acuerdo con la Ley 462 del Sistema Estatal Anticorrupción de Guerrero, por los integrantes de un comité coordinador, un comité de participación ciudadana, el comité rector del Sistema de Fiscalización en el estado; y los municipios del Estado, quienes concurrirán a través de sus representantes.
Visto así, tal vez parezca una estructura simple, pero si se observa con más detalle, el mecanismo se hace más complicado. Trataré de describir los componentes más importantes.
Las decisiones importantes del sistema estatal anticorrupción serán tomadas por un comité coordinador integrado por los titulares de las siguientes instituciones: Auditoría Superior del Estado, Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental, Tribunal de Justicia Administrativa (antes de lo Contencioso Administrativo), el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción y la Judicatura del Poder Judicial.
El comité coordinador será encabezado por el presidente del comité de participación ciudadana que, como se mencionó antes, nació formalmente el 4 de diciembre de 2018, luego de un proceso de selección a cargo de una comisión de ciudadanos.
El sistema estatal anticorrupción, como lo establece la ley respectiva, tiene el propósito de “establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades del estado y sus municipios en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos”. En pocas palabras, es su misión establecer, articular y evaluar la política anticorrupción en el estado.
El Comité de Participación Ciudadana
El diseño institucional del sistema anticorrupción tiene una peculiaridad: como parte de la estructura del sistema se incluyó una representación ciudadana. Esto no había sucedido en el diseño de políticas anteriores, ya que los mecanismos de participación ciudadana habían tenido un carácter de consultivos, en el mejor de los casos, pero difícilmente podrían encontrarse casos de acciones gubernamentales donde se incluyera a la ciudadanía en la toma de decisiones.
El presidente del comité ciudadano tendrá a su cargo también la presidencia del comité coordinador del sistema, aunque esto no quiere decir que sus opiniones y propuestas sean las que prevalecerán, sino que será un voto entre los siete posibles.
Pero el comité de participación ciudadana también tiene un compromiso legal e ineludible con la ciudadanía. El 9 de enero, fecha en que se instaló el CPC, dije que este organismo ciudadano “debe convertirse en la correa de transmisión entre la ciudadanía y este sistema anticorrupción”, y agregué que no buscábamos erigirnos en representantes de la sociedad, sino que aspirábamos “a servir de puente, a llevar las demandas, las propuestas, las inquietudes de las personas, de las organizaciones, de la academia, los profesionales, de los empresarios que tengan que aportar para erradicar y disminuir la corrupción, llevarlas y darlas a conocer ante las instituciones gubernamentales encargadas de su combate”.
En efecto, la ley exige que el CPC tenga una interacción constante con diferentes grupos de la sociedad civil precisamente para la emisión de propuestas, su análisis y reflexión y su posterior presentación ante el comité coordinador. Es una función que el CPC debe realizar obligado por la ley y que las y los guerrerenses deben cuidar y alimentar constantemente.
Secretaría ejecutiva
El comité coordinador se apoyará en un organismo técnico denominado Secretaría Ejecutiva; ésta se integrará por personal especializado que se encargará no sólo de la gestión administrativa, sino de proporcionar los insumos necesarios para la elaboración, seguimiento y evaluación de la política pública anticorrupción en el estado.
La secretaría técnica se creará como un organismo público descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica y de gestión. El órgano de gobierno de la Secretaría Ejecutiva, estará integrado por los miembros del comité coordinador y será presidido por el presidente del Comité de Participación Ciudadana.
Finalmente, también se creará una comisión ejecutiva, la cual elaborará también insumos técnicos destinados al comité coordinador a efecto de que éste realice sus funciones. Ésta se integra por los miembros del comité de participación ciudadana, excepto su presidente, y el secretario técnico.
Como se observa, el funcionamiento del sistema estatal anticorrupción será complejo. La creación de las nuevas áreas técnicas y administrativas, así como de los procedimientos para la coordinación y funcionamiento será pausado, y evidentemente los resultados de este sistema no podrán palparse en el corto plazo. Ojalá que no sea éste un factor para el desaliento y la incredulidad de la sociedad.
Los planes
Fui seleccionado presidente del comité de participación ciudadana del sistema estatal anticorrupción y estaré en este organismo sólo un año. Por tratarse de un organismo ciudadano, tendré la oportunidad, sin ningún conflicto de interés, de continuar escribiendo esta columna, conducir el programa de radio también llamado Monitor de Guerrero y estar en la asociación civil y en las redes de organizaciones a las que estamos afiliados como Comunica y Ciudadanos por Municipios Transparentes.
En este corto tiempo, tengo el propósito de impulsar tres temas que tienen que ver con la fase de prevención de la corrupción en el estado: la transparencia, la contraloría social o ciudadana y acciones de control en los ayuntamientos.
En este espacio lo hemos abordado, el nivel de cumplimiento de las obligaciones de transparencia de parte de las dependencias públicas del estado es muy bajo, y al respecto se pueden promover diversas medidas como la profesionalización de los titulares de las unidades de transparencia, particularmente entre los ayuntamientos; la puesta en marcha del consejo consultivo del Itaigro, el fortalecimiento de sus metodologías de monitoreo, y de manera especial, la resolución de aquellos factores que propician la impunidad por no cobrarse multas a los infractores de la ley de transparencia. También propondremos un esquema de transparencia que sea útil en los ayuntamientos pequeños y medianos basado, no en plataformas electrónicas, sino más en sus usos y costumbres.
En contraloría social también buscaremos esquemas apropiados que permitan una verdadera vigilancia ciudadana de los recursos públicos y de la calidad de los servicios, con el apoyo de las organizaciones sociales y civiles que se están integrando a una red, hoy en construcción. Al respecto, promoveremos que las contralorías “institucionales” tengan dientes para que haya consecuencias cuando los ciudadanos denuncien irregularidades; pero también la creación de otros mecanismos de participación ciudadana no explorados suficientemente hasta hoy en el estado, como observatorios ciudadanos, testigos sociales en los procesos de licitación, consejos ciudadanos, etc., apoyados por instituciones como el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana y la Subsecretaría de Contraloría Social de la Secretaría de la Función Pública del gobierno federal.
Finalmente, en la rendición de cuentas de los ayuntamientos hace falta mucho por hacer. Actualmente ese orden de gobierno en numerosos casos enfrenta problemas financieros muy fuertes que impiden su operación regular y en beneficio de la ciudadanía. Sus controles son muy laxos y la participación ciudadana, insípida, y por ello cada tres años enfrentan los mismos problemas como nóminas abultadas, laudos laborales, deudas, saqueo de los bienes muebles y otros muchos problemas. Algo hay que proponer urgentemente, y abriremos foros para presentar propuestas sobre este tema en el comité coordinador.