Incipiente, la contraloría ciudadana en Guerrero

El Sur de Acapulco

La contraloría ciudadana para la vigilancia del ejercicio de los recursos públicos y la calidad de los servicios gubernamentales es todavía una aspiración en Guerrero. Aun cuando existen mecanismos institucionales, establecidos en diferentes normas (leyes de planeación, coordinación fiscal, general de desarrollo social), éstos simplemente no funcionan cuando las y los ciudadanos quieren vigilar y dar seguimiento a las acciones de gobierno.
Esto sucede en gran parte porque las estructuras gubernamentales no están preparadas ni los funcionarios dispuestos a que detrás de sus actividades y decisiones esté la observación ciudadana.
En el caso específico del estado, la gestión gubernamental no es dinámica ni se transforma para resolver las gigantescas necesidades de la población del estado, y quienes están al frente de las administraciones siguen pensando que el voto o el nombramiento para desempeñar un cargo los hace omnipotentes, y no necesitan de la intervención de los diferentes sectores de ciudadanos –salvo, de manera obligada, de los grupos de presión o de los poderes fácticos– para diseñar y ejecutar las políticas de sus gobiernos.
En los últimos 15 años, las leyes de transparencia y el establecimiento de procedimientos para el acceso a la información abrieron nuevas oportunidades para ejercer la contraloría ciudadana. Los casos más conocidos han sido investigaciones periodísticas documentadas en gran parte a partir de la presentación de solicitudes de información, como el de la Casa Blanca, que puso al descubierto el conflicto de interés del presidente Enrique Peña Nieto y su esposa en la adquisición de un inmueble, y el cual fue decisivo para el desplome en las encuestas de popularidad del Presidente.
Sin embargo, la contraloría ciudadana no es una práctica muy frecuente, y no sólo por el desinterés y la apatía de las y los ciudadanos, sino sobre todo porque aún se encuentran resistencias muy fuertes en el sector público tanto para responder las solicitudes de información, como para activar los mecanismos de denuncia ciudadana, que regularmente no funcionan.

Ejercicio de contraloría en Guerrero

En Guerrero el ejercicio de la contraloría ciudadana o social es todavía más infrecuente. Aunque es un problema nacional, en Guerrero se percibe más que en otras entidades, y en esta carencia se conjugan dos factores plenamente vigentes en el estado, a saber, la falta o debilidad de una ciudadanía que no se involucra en la vigilancia del ejercicio de los recursos públicos y de la calidad de los servicios que debe proporcionar el gobierno; y una gestión pública que no está respondiendo a las necesidades de los guerrerenses y cuyos titulares además no están dispuestos a informar, explicar, justificar y a someter al escrutinio público sus actos, que es el propósito último de la rendición de cuentas.
La anterior es una de las conclusiones de un proyecto de promoción del derecho a la información en los municipios de Acapulco y Ayutla mediante el que se buscó promover y fortalecer actividades de contraloría o vigilancia ciudadana en colonias populares y comunidades rurales de esos dos municipios.
El proyecto fue uno de los once auspiciados en la república por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) a través de su Programa de Sensibilización de Derechos. La ejecución corrió a cargo de la asociación civil Comunicación para el Desarrollo Comunitario.

Acceso a la información en Ayutla

En materia de acceso a la información los resultados en cada uno de los municipios fueron diferenciados. En el Ayuntamiento de Ayutla de Los Libres se observó nuevamente una total falta de disposición para responder de manera afirmativa las solicitudes de información. Esto, no obstante que personal del ayuntamiento de Ayutla ha participado en varias ocasiones en cursos y talleres impartidos por el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información del estado, así como del INAI, en donde han recibido todo tipo de explicaciones sobre las nuevas disposiciones tanto de la Ley general de transparencia como de la ley 207 de transparencia y acceso a la información del estado, aprobada el 5 de mayo de 2016.
Por ejemplo, uno de los temas que las y los representantes de varias colonias de Ayutla eligieron para darle seguimiento es el fertilizante que distribuye el ayuntamiento de ese municipio, preocupados por la adulteración y la baja calidad del insumo que se ha generalizado casi en todos los ayuntamientos de Guerrero, sin que nadie haga nada.
Al respecto, se solicitó el contrato para la adquisición del fertilizante, así como el monto de la inversión municipal y estatal, el tipo y volumen del fertilizante entregado. Como respuesta, el ayuntamiento entregó información parcial, y especialmente no entregó el contrato con la empresa proveedora.
Igualmente, se presentaron solicitudes de información al ayuntamiento de Ayutla referentes a otros temas significativos para los colonos, como el del agua potable y becas educativas, y también las respuestas fueron parciales o no correspondieron con lo requerido. En todos los casos se presentaron recursos de revisión ante el Itaigro, que por cierto, desde el día en que se hicieron llegar los recursos al órgano garante hasta el día de hoy, ya transcurrieron más de 40 días hábiles que establece la ley 207 de transparencia para emitir la resolución correspondiente, y el Itaigro no ha hecho ninguna solicitud de prórroga ni ha emitido ninguna resolución.
En circunstancias como éstas, donde no hay respuestas afirmativas a las solicitudes de información y donde el Itaigro no garantiza que se respete la ley, es muy difícil que se haga valer el derecho de la ciudadanía a vigilar y dar seguimiento a las acciones gubernamentales. Cuando los canales institucionales están completamente cerrados como en estos casos, no es difícil explicar por qué la gente, inconforme, sale a tomar las calles.

Experiencia de Acapulco

En el ayuntamiento de Acapulco, las respuestas fueron diferentes. Desde la administración municipal de Luis Walton se estableció un mecanismo institucional de acceso a la información, y con tino, la actual administración de Evodio Velázquez lo continuó; esto ha permitido que la información pueda ser gestionada a través de una unidad de transparencia en los plazos que establece la ley.
Sin embargo, el problema de Acapulco no es de tiempos de respuesta a las solicitudes de información, sino de transparencia y de articulación de las diferentes áreas, pues al parecer ni el propio alcalde puede establecer orden y lograr que toda la maquinaria burocrática –por cierto, obesa en exceso– se mueva con cierta armonía para lograr determinados fines.
También desde el trienio anterior, el ayuntamiento de Acapulco ha mantenido medianos niveles de transparencia normativa, al cumplir con la mayor parte de la información que de oficio debe publicar. Sin embargo, no pasa lo mismo cuando se trata de transparentar o proporcionar información que es clave para el seguimiento de las acciones de gobierno. La experiencia que vivieron ocho localidades rurales del municipio documentan esta apreciación. Durante los meses de julio y agosto, el ayuntamiento de Acapulco presentó, como respuesta a solicitudes de información, dos versiones de la propuesta de inversión de obras y acciones con recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal del Ramo 33 para el ejercicio 2016. La primera versión, fue respaldada por un acta de sesión del Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal realizada el 9 de mayo de 2016, denominada “acta que se levanta para la validación de la propuesta definitiva de obras y acciones que se ejecutarán con los recursos del Fondo de infraestructura social municipal del ejercicio fiscal 2016”. Este documento, por cierto no fue firmado por ningún comisario, delegado o representante comunitario, ni tampoco, al menos, por el presidente de consejo de comisarios municipales.
La segunda versión, muy diferente de la primera, no fue acompañada de un acta de Coplademun que avalara los cambios, lo cual sugiere que en el Ayuntamiento de Acapulco acontece exactamente lo mismo que en el resto de los municipios guerrerenses: la imposición de obras y acciones porque no hay reglas claras para la asignación a las comunidades del municipio, y en estos casos, siempre son perjudicadas las localidades que no tienen suficiente capacidad de gestión, y regularmente éstas coinciden con las que tienen los más altos índices de marginación.
El verdadero problema de opacidad en Acapulco –en el caso de obra pública– comienza cuando se solicitan las propuestas de inversión y los expedientes técnicos de las obras, ya que son documentos que cuando se entregan completos, contienen información muy significativa para las acciones de la contraloría ciudadana. Casi todos los ayuntamientos del estado son renuentes a entregar las propuestas y los expedientes técnicos de sus obras –Acapulco no es la excepción– porque no quieren ser vigilados.
Las áreas de planeación y obras públicas del ayuntamiento de Acapulco ejecutan las instrucciones de quienes deciden qué obras se construirán en el municipio; es ahí donde se modifica permanentemente y de manera discrecional la propuesta de inversión de obras y acciones del municipio, y al no haber procedimientos formales y reglas claras, lo que sucede en esas áreas se hace en la opacidad, sin ningún tipo de vigilancia ciudadana y sin que nadie rinda cuentas de nada.
Un caso específico fue la solicitud del expediente técnico de la obra de rehabilitación de un pozo artesiano, en la localidad de San José, que estaba incluida en la primera versión de la propuesta de inversión del municipio. La respuesta del director de Obras Públicas del Ayuntamiento fue: “Le hago de su conocimiento que se revisó la propuesta del ejercicio 2016, no se encontraron las obras mencionadas (entre ellas la de San José), por lo que le solicito de la manera más atenta nos proporcione mayor información”.
Sin embargo, en la segunda versión de la propuesta de inversión aún seguía programada dicha obra, y al consultar a una funcionaria de la Dirección de Obras Públicas, confirmó que la obra efectivamente se realizaría. Esto significó que la misma solicitud de expediente técnico de rehabilitación de pozo artesiano se presentara de nueva cuenta.
La misma experiencia se tuvo con la construcción de un comedor escolar en la telesecundaria Juan Aldama, de la localidad de Las Marías, en donde inicialmente se negó el expediente y después se confirmó que sí se construiría.
Pero no todas las comunidades tuvieron esa suerte. A la misma comunidad de Las Marías le “rasuraron” ocho obras o acciones que tenía programadas en la propuesta inicial; tres a Lomas del Aire, y una a la localidad de El Zapote, cuyas autoridades se organizaron en cuanto se enteraron y buscaron hacer valer la inversión que les habían programado, sin que nadie en el Ayuntamiento les hiciera caso.
Hay que decir también que a las comunidades de Las Cruces, Cacahuatepec, y a Kilómetro 39, que solicitaron expedientes de sus obras, el Ayuntamiento sí les entregó los documentos, y éstos de inmediato se hicieron llegar a las autoridades y a los comités de obra de esas localidades para realizar la vigilancia ciudadana.
Si encuentran irregularidades en la construcción de las obras pondrán a prueba la efectividad de los mecanismos de denuncia ciudadana del ayuntamiento y su atención correspondiente, lo cual en esta administración municipal nadie ha probado.

Sector salud

Una preocupación común de las 10 localidades del proyecto, tanto de Ayutla como de Acapulco, es la calidad de los servicios de salud. Si bien, la Secretaría de Salud del gobierno del estado respondió en tiempo a todas las solicitudes de información, la cuestión es saber de qué manera o a quién acudir para exigir que los médicos cumplan sus horarios y atiendan la cantidad de pacientes que sugiere la dependencia, para que haya abasto de medicamentos y el material básico sin que la gente tenga que desembolsar su dinero; para que no les cobren el servicio de ambulancias, para que haya anestesiólogos…
En el sector salud no existen mecanismos efectivos para canalizar la inconformidad, los señalamientos y las propuestas de la ciudadanía, que percibe que el sistema de salud está en crisis, no sólo por la carencia de recursos, sino por las decisiones equivocadas y el desvío de recursos que hacen quienes dirigen y están a la cabeza de este sistema.

Regidores ciudadanos en municipios de Guerrero

El Sur de Acapulco

Diversas organizaciones civiles y sociales de los municipios de Tecpan, Atoyac, Coyuca de Benítez y Acapulco están difundiendo y promoviendo la iniciativa denominada Regidor Mx, un proyecto ciudadano con varios propósitos, pero el más destacado es organizar la participación de ciudadanos y ciudadanas para vigilar el ejercicio de gobierno en los ayuntamientos por medio del monitoreo y la exigencia a las autoridades municipales de que cumplan las funciones establecidas en la ley.
Guerrero es uno de los estados donde la centralización del poder y la discrecionalidad de las decisiones públicas son más robustas; las entidades gubernamentales pocas veces, casi nunca, consideran las opiniones y aportaciones de la ciudadanía organizada en el diseño de políticas públicas, programas, acciones públicas y en general, en las decisiones importantes que se toman en la entidad.
Lo que sí ocurre regularmente en el ámbito gubernamental es la formulación de discursos repetidos sobre transparencia, gobierno abierto o plena rendición de cuentas con las que justifican e intentan aparentar que se gobierna con la ciudadanía.
Esta forma de gobierno se reproduce lo mismo en el Ejecutivo que en el Congreso y en los ayuntamientos del estado, que son el gobierno más cercano a la población. Especialmente en estos últimos hay una fuerte tendencia a que el presidente municipal decida absolutamente todo, sin consultar a nadie, sobre los asuntos relacionados con el gobierno municipal, dejando muy poco margen de acción y decisión al resto del cabildo (regidores y síndicos, que también son electos por el voto popular) y por supuesto, sin ninguna oportunidad a la ciudadanía.
Al respecto sostiene Sergio Meza de Anda, integrante de la organización Plan Estratégico de Juárez, que “los regidores son prácticamente desconocidos por la población, son fantasmas políticos que más que representar los intereses de la comunidad, representan los intereses de sus partidos y de los grupos económicos que los sostienen”.
Y agrega que “la ciudadanía se encuentra aislada de la toma de decisiones, de la planeación y de la presupuestación municipal. Por un lado está el sistema político dominado por los partidos que excluye intencionalmente cualquier esfuerzo ciudadano por entrar en estas dimensiones, y por otro lado, existe un gran analfabetismo político, que sumado al esfuerzo por sobrevivir y del miedo, deja poco margen para la participación en los asuntos públicos”.
Este esquema, que se reproduce en la práctica en los municipios de Guerrero, propicia gobiernos sin contrapesos al poder del presidente municipal y deja sin efecto el principio democrático que sustenta la conformación de los cabildos, y al final se traduce en pésimas gestiones municipales que desvían recursos, no construyen obra pública y no resuelven los problemas que presenta la población que gobiernan.
La descentralización de funciones y recursos financieros de la federación a los estados y municipios, desde la segunda mitad de la década de los noventa, parece ser el resorte que propició esta forma unipersonal del ejercicio de gobierno en los municipios, ya que desde entonces, por vía de aportaciones y participaciones federales, los ayuntamientos reciben cuantiosos recursos, y todavía hoy no existen las normas jurídicas que obliguen de manera efectiva a que rindan cuentas por el ejercicio de esos recursos.
El proyecto Regidor MX busca propiciar una reflexión colectiva sobre estos temas y al mismo tiempo promover el involucramiento de las y los ciudadanos para que se interesen por los asuntos públicos de su municipio y para que exijan que su gobierno más cercano cumpla con las diversas disposiciones de la ley.
Sin duda, un trabajo titánico, pero más que nunca necesario ante la crisis de representación que vivimos y los numerosos problemas que enfrenta la población del estado.

Regidor 19 en Juárez

La primera experiencia de este tipo se dio en el municipio de Juárez, Chihuahua, impulsada por Plan Estratégico Juárez AC, y se denominó Regidor 19, en alusión a la inclusión de un regidor ciudadano, ya que esa demarcación cuenta formalmente con 18 regidores. De acuerdo con los objetivos planteados por esa organización, el proyecto busca “fortalecer la administración pública municipal desde la participación ciudadana en un marco de Estado de Derecho, concentrando su labor en la evaluación y la exigencia del cumplimiento de algunos elementos contemplados en los reglamentos y leyes que regulan las comisiones de regidores, el cabildo y el Plan de Desarrollo Municipal”.
Algunos resultados del proyecto son, por ejemplo, el incremento del porcentaje de reuniones de comisiones de regidores realizadas, que en 2012 reportaban solo 20 por ciento de reuniones efectuadas y en 2015 ya era 96 por ciento. Asimismo, la apertura paulatina a la comunidad de las comisiones y de las sesiones previas de cabildo, las cuales históricamente habían sido cerradas. Para esto se tuvo que recurrir a un juicio de amparo.
Un avance ha sido la realización de consultas ciudadanas para la elaboración del plan municipal, que si bien son obligatorias, no se realizaban, y desde hace dos administraciones municipales en Juárez ya se hacen con una amplia convocatoria ciudadana. También se ha logrado que el actual Plan de Desarrollo Municipal sea el primero que cuente con responsables, indicadores, metas anuales y publicaciones trimestrales de avances, lo que permite a la ciudadanía hacer una evaluación más precisa de los avances.
El portal electrónico del proyecto (http://regidor.mx-/index.php) describe algunos de los logros alcanzados: más información pública, más visibilidad de las funciones del cuerpo de regidores y mayor apertura a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones. Agregan que aunque los resultados no han logrado transformarse en un gobierno abierto, si han permitido espacios democráticos que no existían, haciendo de este esfuerzo, un modelo de contraloría social que pueda extenderse en otros lugares de la república.

Regidor MX en el país

La experiencia del municipio Juárez de Chihuahua se replicó en otros ayuntamientos del país, por sus buenos resultados. Hoy, organizaciones de varios municipios promueven esta iniciativa y han conformado una red nacional. Además de Juárez, este proyecto se promueve en el municipio de La Paz, Baja California; Atizapan de Zaragoza, Ecatepec, Naucalpan y Netzahualcoyotl, en el Estado de México.
También en Apodaca, Escobedo, García, Guadalupe, Juárez, Monterrey, San Nicolás, San Pedro y Santa Catarina, en el estado de Nuevo León; Ixhuacan, Tequila y Veracruz, en Veracruz. En Yucatán se promueve en los municipios de Sanahcat y Mérida.
Asimismo, el proyecto está presente en Cuautla y Tlalnepantla, en el estado de Morelos; Morelia, en Michoacán, y Puebla, Puebla. En el caso del estado de Guerrero, la iniciativa se promueve en Acapulco, Atoyac, Coyuca de Benítez y Tecpan.
Según sus documentos, la principal herramienta que emplean para hacer posible la vigilancia ciudadana es el acceso a la información con la que dan seguimiento a actas, minutas y documentos oficiales que acrediten la labor de la autoridad municipal. La principal tarea de los grupos que conforman el proyecto Regidor MX en los diferentes municipios es el análisis y seguimiento de estos documentos legales, así como el monitoreo presencial para identificar el cumplimiento y la validez de dicha documentación.
Pero también elaboran propuestas formales de mejora a los distintos ayuntamientos y se definen las facultades y obligaciones que las y los regidores deben cumplir en cada contexto. Un equipo jurídico da seguimiento al actuar del Ayuntamiento para, en su caso, acudir a recursos legales para acceder a información o asegurar el cumplimiento de la ley.

Regidor MX en Guerrero

Aunque los cuatro municipios guerrerenses donde se impulsa la iniciativa de Regidor Mx presentan condiciones distintas, el diagnóstico es muy similar, incluso para los 81 municipios del estado: no hay rendición de cuentas hacia los ciudadanos sobre el ejercicio de los recursos ni de las acciones que realiza cada gobierno; hay casi total incumplimiento a las leyes general y 207 de transparencia tanto en materia de transparencia como en el acceso a la información (salvo el caso de Acapulco). Igualmente, los mecanismos de participación ciudadana (consejos consultivos, foros de consulta, Coplademun) establecidos en diferentes leyes simplemente no funcionan, y los cabildos están lejos de la ciudadanía, no la consultan sobre sus necesidades y demandas –pocos son los ayuntamientos que organizan cabildos abiertos- ni tampoco informan por ningún medio sobre sus actividades públicas.
De acuerdo con información de la Universidad Campesina del Sur, organización que inició la promoción de esta figura de Regidor MX en el estado en abril de este año, a diferencia de las experiencias de otros municipios del país, en Guerrero la iniciativa busca dar un mayor énfasis a la construcción de ciudadanía mediante la formación de redes de organizaciones y de ciudadanos y ciudadanas que se capaciten, organicen y monitoreen el ejercicio de gobierno, especialmente al cabildo.
Durante el desarrollo del proyecto Regidor Mx, las personas que participan se capacitan en el conocimiento de las leyes que fomentan y promueven la participación ciudadana en distintas etapas del ejercicio de gobierno; en el conocimiento de sus autoridades municipales (currículos, antecedentes, propuestas), y en el tema del derecho de acceso a la información, además de los distintos programas que operan en los ayuntamientos, todo lo anterior para contar con información y conocimientos que les permitan realizar los monitoreos.
Regidor MX basa su trabajo en la formación de comisiones –equivalentes a las que por ley debe formar el cabildo- integradas por ciudadanos y ciudadanas cuya actividad más relevante es el monitoreo de las sesiones y el trabajo de los regidores que las integran y la elaboración de propuestas de solución a problemas específicos. Se busca que el regidor Mx participe como observador, vigilante y opinante en todas las sesiones de cabildo y de sus comisiones operativas. Actualmente en Atoyac, Coyuca y Acapulco ya se integraron las comisiones sobre desarrollo social, obra pública y desarrollo rural sustentable.
Uno de los objetivos es que desde este espacio de diálogo y de intercambio se evalúe la gestión del ayuntamiento, se recojan las necesidades prioritarias y estratégicas de la población, a efecto de construir propuestas de consenso para que sean analizadas y en su caso aprobadas por el cabildo.
Regidor Mx también tiene el propósito de que esta forma de participación ciudadana sea reconocida de manera institucional dentro del gobierno municipal, y para ello ya se entregó en los ayuntamientos de Atoyac, Coyuca y Acapulco, respectivamente, iniciativas de acuerdos cuyas ideas principales son que “el cabildo municipal reconozca y apruebe la iniciativa Regidor Mx, facilitando a que la representación designada por las organizaciones (…) participe con derecho a voz en todas las sesiones de cabildo y de sus comisiones”.
Asimismo, la iniciativa de acuerdo propone que “el cabildo promueva la cultura de transparencia y de gobierno abierto facilitando la información de interés público con base en el principio de máxima publicidad, promoviendo la participación social en el ejercicio de gobierno, y practicando la rendición de cuentas por todos los medios posibles”.
Finalmente, el documento entregado a regidores y funcionarios de los municipios establece que “el cabildo se abra a la ciudadanía y a la opinión pública mediante sesiones públicas de Cabildo con agendas participativas, e itinerantes en las diversas zonas geográficas del municipio”.
Las organizaciones y ciudadanos están a la espera de que sesionen los cabildos de esos municipios y que aborden y discutan las iniciativas presentadas, de tal manera que en diciembre Regidor Mx sea una figura reconocida por los ayuntamientos de esos municipios.
La Unicam Sur describió varios obstáculos que frenan esta iniciativa ciudadana, entre ellos el “analfabetismo político o ciudadano”, que es el desconocimiento de los derechos y obligaciones ciudadanos y la creencia de que el gobierno es la única entidad que puede resolver los problemas.
Pero también han encontrado la cerrazón de los gobiernos municipales, la discrecionalidad en las decisiones, el centralismo, el clientelismo y el paternalismo con que operan éstos.
Es ésta una buena oportunidad para que los ayuntamientos hagan congruente el discurso con los hechos. La ciudadanía requiere de canales de participación que realmente funcionen para vigilar que las gestiones municipales cumplan con lo que establece la ley. En un estado como Guerrero esto parece una utopía, pero algo se tiene que hacer.