El Sur de Acapulco
La transparencia y la rendición de cuentas son temas de reciente inclusión en los planes estatales de desarrollo. Antes de la administración de Zeferino Torreblanca Galindo (2005-2011), los gobernadores apenas enunciaban en estos documentos frases aisladas e incompletas respecto al ejercicio transparente de los recursos y sobre el propósito de informar a la ciudadanía de los resultados de gobierno. Fue hasta 2006, al entrar en vigor la ley de transparencia del estado, cuando los más recientes mandatarios se vieron obligados a considerar estos temas en sus planes de desarrollo de manera más consistente.
Sin embargo, enunciada o no la transparencia en los planes estatales de desarrollo, las prácticas de opacidad de las administraciones no son muy diferentes una de otra. Apenas se perciben diferencias entre los gobiernos de Francisco Ruiz Massieu y el de Ángel Aguirre Rivero, o entre el de Rubén Figueroa Alcocer y el de René Juárez Cisneros.
Vistas así, todas las políticas y acciones en materia de transparencia y rendición de cuentas que se proponen en los planes de desarrollo han sido sólo buenos propósitos, giros retóricos y letra muerta, ya que los logros, al final de las gestiones, son imperceptibles en comparación con los altos índices de opacidad, los escándalos de corrupción y en general, el descrédito con el que concluyen las administraciones.
El jueves anterior, el gobierno de Héctor Astudillo Flores organizó el Foro Especial de Transparencia, en la cabecera municipal de Taxco, al que por cierto no asistió. No soy muy optimista de que las ideas que ahí se emitieron sean utilizadas para construir una política clara y consistente de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
Y sostengo esto porque tradicionalmente en Guerrero los foros de consulta para confeccionar documentos como un plan estatal de desarrollo sólo se utilizan para cumplir un requisito legal (ley estatal de planeación), pero sobre todo, para legitimar políticas que regularmente ya están cocinadas; y también para cubrir al gobierno que las organiza con el barniz de la participación ciudadana.
En los foros convocados por el gobierno de Astudillo no hubo discusión ni análisis –base de un verdadero foro participativo– porque los formatos no se pensaron para ese fin; pocos conocen las propuestas, y al contrario de los que dicen los organizadores, no pueden ser consultadas en el internet. Tampoco hay representación ciudadana y de especialistas de la sociedad civil para hacer la sistematización, y en su caso, la elección de las mejores propuestas; y menos hay alguna garantía de que las ideas de los foros se reflejen en el Plan Estatal de Desarrollo. Así ha sucedido en todos los casos.
Según los organizadores, en este foro se presentaron 250 ponencias. Por tratarse de un acto político más que de análisis, no podían anunciar menos, incluso trascendió que muchas de esas ponencias fueron elaboradas por empleados de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental, por encargo de sus jefes. Es difícil comprobarlo, pero tampoco son muy extrañas este tipo de prácticas para simular que hay participación.
Sin embargo, enunciada o no la transparencia en los planes estatales de desarrollo, las prácticas de opacidad de las administraciones no son muy diferentes una de otra. Apenas se perciben diferencias entre los gobiernos de Francisco Ruiz Massieu y el de Ángel Aguirre Rivero, o entre el de Rubén Figueroa Alcocer y el de René Juárez Cisneros.
Vistas así, todas las políticas y acciones en materia de transparencia y rendición de cuentas que se proponen en los planes de desarrollo han sido sólo buenos propósitos, giros retóricos y letra muerta, ya que los logros, al final de las gestiones, son imperceptibles en comparación con los altos índices de opacidad, los escándalos de corrupción y en general, el descrédito con el que concluyen las administraciones.
El jueves anterior, el gobierno de Héctor Astudillo Flores organizó el Foro Especial de Transparencia, en la cabecera municipal de Taxco, al que por cierto no asistió. No soy muy optimista de que las ideas que ahí se emitieron sean utilizadas para construir una política clara y consistente de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
Y sostengo esto porque tradicionalmente en Guerrero los foros de consulta para confeccionar documentos como un plan estatal de desarrollo sólo se utilizan para cumplir un requisito legal (ley estatal de planeación), pero sobre todo, para legitimar políticas que regularmente ya están cocinadas; y también para cubrir al gobierno que las organiza con el barniz de la participación ciudadana.
En los foros convocados por el gobierno de Astudillo no hubo discusión ni análisis –base de un verdadero foro participativo– porque los formatos no se pensaron para ese fin; pocos conocen las propuestas, y al contrario de los que dicen los organizadores, no pueden ser consultadas en el internet. Tampoco hay representación ciudadana y de especialistas de la sociedad civil para hacer la sistematización, y en su caso, la elección de las mejores propuestas; y menos hay alguna garantía de que las ideas de los foros se reflejen en el Plan Estatal de Desarrollo. Así ha sucedido en todos los casos.
Según los organizadores, en este foro se presentaron 250 ponencias. Por tratarse de un acto político más que de análisis, no podían anunciar menos, incluso trascendió que muchas de esas ponencias fueron elaboradas por empleados de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental, por encargo de sus jefes. Es difícil comprobarlo, pero tampoco son muy extrañas este tipo de prácticas para simular que hay participación.
Las propuestas
Las ideas principales vertidas en el foro se pueden resumir en dos hechos ya sabidos en Guerrero: uno, que las dependencias públicas no son transparentes y tampoco rinden cuentas; y dos, que es inminente y obligatoria la incorporación de las entidades federativas, entre ellas Guerrero, a los sistemas nacional de transparencia y nacional anticorrupción.
El ponente invitado, Filiberto Otero Salas, puso el dedo en la llaga: hay plazos perentorios, que marca la Constitución, para que los estados se suban a esta política nacional. En el caso del sistema nacional de transparencia, las legislaturas estatales tienen de plazo hasta el 4 de mayo de 2016 para armonizar las leyes locales a la Ley General de Transparencia.
Para el caso del sistema nacional anticorrupción, cuyas bases constitucionales se aprobaron el 27 de mayo de 2015, el plazo para los estados se vence el 27 de noviembre de 2016, por lo que todos los actores que están involucrados deben de iniciar ya los trabajos de armonización de leyes y de construcción del sistema estatal anticorrupción.
Otero Salas fue contundente con el diagnóstico: “Se debe partir de que el estado de Guerrero no cuenta con los medios, instrumentos, normas e instituciones a través de los cuales se pueda conformar un sistema integral de rendición de cuentas para poder enfrentar la corrupción en las diferentes áreas del gobierno”.
El trabajo que está por delante, explicó el académico, debe iniciarse con un estudio cuidadoso de las normas que regulan la actuación de las autoridades, pero deben analizarse también el modo y la forma en que el cumplimiento de las leyes es vigilado y controlado.
“Se deben estudiar los procedimientos que se siguen en el estado para justificar la rendición de cuentas; se deben evaluar los resultados que dichos procedimientos ofrecen. Una vez realizado el estudio, se debe proceder a elaborar la propuesta de reformas a la constitución”. Dimensionó las modificaciones que es necesario realizar a las leyes secundarias, y enumeró algunas que requerirán cambios en el corto plazo: la ley de transparencia, la de responsabilidades de los servidores públicos, fiscalización, presupuesto y disciplina fiscal, del sistema de coordinación hacendaria, de planeación, de hacienda, de deuda pública, del código de procedimientos administrativos. Y legislar una nueva que dé origen al sistema estatal anticorrupción.
Para ello, propuso también crear, a través de un decreto del Ejecutivo del estado, un órgano interinstitucional que prepare la instrumentación y el diseño de todas las reformas encaminadas a crear el sistema estatal anticorrupción y la adhesión al sistema nacional de transparencia y acceso a la información.
El gobierno de Astudillo y el Congreso del estado no la tienen fácil. Otros estados ya realizan los trabajos necesarios para cumplir en tiempo y forma con esta obligación nacional, y en Guerrero no se sabe si hay algún avance sobre los cambios legislativos y la adecuación de instituciones.
Es muy probable que en el foro de mañana miércoles, al presentar su programa estatal de ética, transparencia y combate a la corrupción, Astudillo Flores dé inicio a los trabajos para modificar lo que es obligatorio.
El ponente invitado, Filiberto Otero Salas, puso el dedo en la llaga: hay plazos perentorios, que marca la Constitución, para que los estados se suban a esta política nacional. En el caso del sistema nacional de transparencia, las legislaturas estatales tienen de plazo hasta el 4 de mayo de 2016 para armonizar las leyes locales a la Ley General de Transparencia.
Para el caso del sistema nacional anticorrupción, cuyas bases constitucionales se aprobaron el 27 de mayo de 2015, el plazo para los estados se vence el 27 de noviembre de 2016, por lo que todos los actores que están involucrados deben de iniciar ya los trabajos de armonización de leyes y de construcción del sistema estatal anticorrupción.
Otero Salas fue contundente con el diagnóstico: “Se debe partir de que el estado de Guerrero no cuenta con los medios, instrumentos, normas e instituciones a través de los cuales se pueda conformar un sistema integral de rendición de cuentas para poder enfrentar la corrupción en las diferentes áreas del gobierno”.
El trabajo que está por delante, explicó el académico, debe iniciarse con un estudio cuidadoso de las normas que regulan la actuación de las autoridades, pero deben analizarse también el modo y la forma en que el cumplimiento de las leyes es vigilado y controlado.
“Se deben estudiar los procedimientos que se siguen en el estado para justificar la rendición de cuentas; se deben evaluar los resultados que dichos procedimientos ofrecen. Una vez realizado el estudio, se debe proceder a elaborar la propuesta de reformas a la constitución”. Dimensionó las modificaciones que es necesario realizar a las leyes secundarias, y enumeró algunas que requerirán cambios en el corto plazo: la ley de transparencia, la de responsabilidades de los servidores públicos, fiscalización, presupuesto y disciplina fiscal, del sistema de coordinación hacendaria, de planeación, de hacienda, de deuda pública, del código de procedimientos administrativos. Y legislar una nueva que dé origen al sistema estatal anticorrupción.
Para ello, propuso también crear, a través de un decreto del Ejecutivo del estado, un órgano interinstitucional que prepare la instrumentación y el diseño de todas las reformas encaminadas a crear el sistema estatal anticorrupción y la adhesión al sistema nacional de transparencia y acceso a la información.
El gobierno de Astudillo y el Congreso del estado no la tienen fácil. Otros estados ya realizan los trabajos necesarios para cumplir en tiempo y forma con esta obligación nacional, y en Guerrero no se sabe si hay algún avance sobre los cambios legislativos y la adecuación de instituciones.
Es muy probable que en el foro de mañana miércoles, al presentar su programa estatal de ética, transparencia y combate a la corrupción, Astudillo Flores dé inicio a los trabajos para modificar lo que es obligatorio.
La transparencia en los planes estatales de desarrollo
Desde el gobierno de Miguel de la Madrid (1983), se introdujo como un componente de la gestión gubernamental, la planeación del desarrollo; posteriormente, cada estado legisló su propia ley de planeación (la primera de Guerrero en 1991, la vigente, en 2008). Esta ley es la que obliga a los gobiernos estatales a elaborar un Plan Estatal de Desarrollo.
El documento elaborado en la administración de Alejandro Cervantes Delgado, no consideró la transparencia ni la rendición de cuentas en ninguno de sus aparatados.
En el caso del gobierno de José Francisco Ruiz Massieu (1987-1993), el tema tampoco fue importante, al menos en el plan, y sólo consideró que las acciones y decisiones de gobierno se informarían a través de los medios de comunicación; también se comprometió a “Garantizar la vigencia del derecho de acceso a la información”, pero no describió mediante qué mecanismos. Asimismo, en el renglón de planeación y finanzas públicas, Ruiz Massieu propuso el “manejo de las finanzas públicas bajo criterios de transparencia, honestidad y eficiencia”.
Al Plan Estatal de Desarrollo del gobierno de Rubén Figueroa Alcocer (1993-1996) tampoco le mereció ninguna importancia la transparencia gubernamental. En el tema de modernización administrativa propuso “reforzar la Contraloría del Estado y fortalecer los órganos administrativo que regulan y controlan el ejercicio público; actualizar el sistema de control y gestión interna y establecer los sistemas de control y evaluación del gasto público”. Ni una palabra más sobre la transparencia.
El gobierno interino de Ángel Aguirre (1996-1999) también contó con su plan de desarrollo. En el renglón de Libertad de expresión y prensa, y derecho a la información propuso la constitución de un “consejo de participación ciudadana para vigilar el cumplimiento de la libertad de expresión y el derecho a la información”.
En el rubro de Honestidad y eficiencia de la administración pública consideró hacer “una reforma de gobierno para que la función pública sea realizada con eficiencia administrativa y transparencia en el manejo de los recursos”, y entre sus estrategias, “establecer mecanismos eficientes de rendición de cuentas del gobierno estatal y de los ayuntamientos sobre el ejercicio de los recursos y uso del patrimonio”.
Por vez primera, se incluía la vigilancia ciudadana: “consolidar la Contraloría Social como mecanismo de supervisión y vigilancia comunitaria en el ejercicio del gasto público”.
Por otra parte, en el gobierno de René Juárez Cisneros (1999-2005) se consideraron la transparencia, rendición de cuentas y contraloría social. Por ejemplo, en el capítulo de Rendición de cuentas a la sociedad, se establecía que “Para que las instituciones y sus responsable cumplan sus objetivos y funciones, deben existir mecanismos que los obliguen a rendir cuentas a la sociedad y que al mismo tiempo les den instrumentos a las y los ciudadanos para solicitarlas”.
Asimismo, en el apartado de Modernización de la Administración Pública propuso la estrategia de “Establecer mecanismos para la rendición de cuentas y la participación social, de manera que se refuerce la relación estrecha y cercana de la sociedad, y que asegure una administración pública más eficiente, eficaz y honesta”, y entre las acciones consideró la actualización de la Ley Estatal de Adquisiciones y Obra Pública, para “hacer transparentes y públicos los mecanismos administrativos de asignación de contratos, adquisiciones, licencias y concesiones por ser áreas susceptibles a mayor corrupción”. En este gobierno también se dijo que se mejorarían los sistemas de la contraloría social.
Los programas estatales de desarrollo de Torreblanca y Aguirre
El documento elaborado en la administración de Alejandro Cervantes Delgado, no consideró la transparencia ni la rendición de cuentas en ninguno de sus aparatados.
En el caso del gobierno de José Francisco Ruiz Massieu (1987-1993), el tema tampoco fue importante, al menos en el plan, y sólo consideró que las acciones y decisiones de gobierno se informarían a través de los medios de comunicación; también se comprometió a “Garantizar la vigencia del derecho de acceso a la información”, pero no describió mediante qué mecanismos. Asimismo, en el renglón de planeación y finanzas públicas, Ruiz Massieu propuso el “manejo de las finanzas públicas bajo criterios de transparencia, honestidad y eficiencia”.
Al Plan Estatal de Desarrollo del gobierno de Rubén Figueroa Alcocer (1993-1996) tampoco le mereció ninguna importancia la transparencia gubernamental. En el tema de modernización administrativa propuso “reforzar la Contraloría del Estado y fortalecer los órganos administrativo que regulan y controlan el ejercicio público; actualizar el sistema de control y gestión interna y establecer los sistemas de control y evaluación del gasto público”. Ni una palabra más sobre la transparencia.
El gobierno interino de Ángel Aguirre (1996-1999) también contó con su plan de desarrollo. En el renglón de Libertad de expresión y prensa, y derecho a la información propuso la constitución de un “consejo de participación ciudadana para vigilar el cumplimiento de la libertad de expresión y el derecho a la información”.
En el rubro de Honestidad y eficiencia de la administración pública consideró hacer “una reforma de gobierno para que la función pública sea realizada con eficiencia administrativa y transparencia en el manejo de los recursos”, y entre sus estrategias, “establecer mecanismos eficientes de rendición de cuentas del gobierno estatal y de los ayuntamientos sobre el ejercicio de los recursos y uso del patrimonio”.
Por vez primera, se incluía la vigilancia ciudadana: “consolidar la Contraloría Social como mecanismo de supervisión y vigilancia comunitaria en el ejercicio del gasto público”.
Por otra parte, en el gobierno de René Juárez Cisneros (1999-2005) se consideraron la transparencia, rendición de cuentas y contraloría social. Por ejemplo, en el capítulo de Rendición de cuentas a la sociedad, se establecía que “Para que las instituciones y sus responsable cumplan sus objetivos y funciones, deben existir mecanismos que los obliguen a rendir cuentas a la sociedad y que al mismo tiempo les den instrumentos a las y los ciudadanos para solicitarlas”.
Asimismo, en el apartado de Modernización de la Administración Pública propuso la estrategia de “Establecer mecanismos para la rendición de cuentas y la participación social, de manera que se refuerce la relación estrecha y cercana de la sociedad, y que asegure una administración pública más eficiente, eficaz y honesta”, y entre las acciones consideró la actualización de la Ley Estatal de Adquisiciones y Obra Pública, para “hacer transparentes y públicos los mecanismos administrativos de asignación de contratos, adquisiciones, licencias y concesiones por ser áreas susceptibles a mayor corrupción”. En este gobierno también se dijo que se mejorarían los sistemas de la contraloría social.
Los programas estatales de desarrollo de Torreblanca y Aguirre
En 2005 ya se habían legislado leyes de transparencia y acceso a la información en varios estados y obligaba a los gobiernos a abordar este tipo de prácticas. A partir del gobierno de Zeferino Torreblanca (2005-2011) fue notoria la inclusión de objetivos y políticas de una manera más específica.
Así, el Plan Estatal de Desarrollo de la administración zeferinista se propuso “establecer un sistema de gobierno honesto y eficiente que garantice resultados en la operación y aplicación de los recursos con transparencia y cumplimiento con el principio de rendición de cuentas”.
Se planteó lograr esto mediante estrategias como informar a la sociedad de forma periódica, oportuna y transparente sobre la aplicación y utilización de recursos públicos federales y estatales, proponer una reforma integral al marco jurídico de fiscalización estatal y municipal, establecer políticas y acciones integrales de combate a la corrupción dentro de la administración pública estatal.
Otras estrategias fueron desarrollar sistemas de administración digital que agilicen y den soporte a los procesos de gestión pública y hagan transparente su operación, generar un marco jurídico y normativo que garantice el derecho a la información y constituir la Comisión Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
En el Plan Estatal de Desarrollo del segundo periodo de Ángel Aguirre se propuso “hacer de la transparencia y rendición de cuentas un fundamento de la gestión gubernamental del estado”, y entre las estrategias destacó la incorporación plena de la ciudadanía en la vigilancia y seguimiento del uso de los recursos públicos, y del desempeño de los servidores públicos, así como impulsar los ordenamientos legales que den certeza a la conformación y funcionamiento de consejos consultivos de participación ciudadana, juntas vecinales o comunitarias, y demás instancias.
También propuso establecer mecanismos para una contraloría social efectiva, y promover la participación de los ciudadanos en la evaluación de las acciones de buen gobierno; crear un centro de denuncia anónima ciudadana, como medio accesible y confiable para que se puedan denunciar actos ilegales o de corrupción.
Finalmente, propuso “mejorar y modernizar el portal de transparencia, para que resuelva las necesidades específicas de información de los ciudadanos, y para que las dependencias cumplan con las obligaciones previstas en la Ley de Transparencia”.
En el gobierno de Astudillo Flores no hay que hacer cuentas alegres. La experiencia dice que aun cuando establezca en el Plan Estatal de Desarrollo una política de transparencia consistente, ésta se quedará en un buen propósito; las acciones que se pongan en práctica serán resultado inercial de las políticas que se llevan a cabo en el nivel nacional.
Así, el Plan Estatal de Desarrollo de la administración zeferinista se propuso “establecer un sistema de gobierno honesto y eficiente que garantice resultados en la operación y aplicación de los recursos con transparencia y cumplimiento con el principio de rendición de cuentas”.
Se planteó lograr esto mediante estrategias como informar a la sociedad de forma periódica, oportuna y transparente sobre la aplicación y utilización de recursos públicos federales y estatales, proponer una reforma integral al marco jurídico de fiscalización estatal y municipal, establecer políticas y acciones integrales de combate a la corrupción dentro de la administración pública estatal.
Otras estrategias fueron desarrollar sistemas de administración digital que agilicen y den soporte a los procesos de gestión pública y hagan transparente su operación, generar un marco jurídico y normativo que garantice el derecho a la información y constituir la Comisión Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
En el Plan Estatal de Desarrollo del segundo periodo de Ángel Aguirre se propuso “hacer de la transparencia y rendición de cuentas un fundamento de la gestión gubernamental del estado”, y entre las estrategias destacó la incorporación plena de la ciudadanía en la vigilancia y seguimiento del uso de los recursos públicos, y del desempeño de los servidores públicos, así como impulsar los ordenamientos legales que den certeza a la conformación y funcionamiento de consejos consultivos de participación ciudadana, juntas vecinales o comunitarias, y demás instancias.
También propuso establecer mecanismos para una contraloría social efectiva, y promover la participación de los ciudadanos en la evaluación de las acciones de buen gobierno; crear un centro de denuncia anónima ciudadana, como medio accesible y confiable para que se puedan denunciar actos ilegales o de corrupción.
Finalmente, propuso “mejorar y modernizar el portal de transparencia, para que resuelva las necesidades específicas de información de los ciudadanos, y para que las dependencias cumplan con las obligaciones previstas en la Ley de Transparencia”.
En el gobierno de Astudillo Flores no hay que hacer cuentas alegres. La experiencia dice que aun cuando establezca en el Plan Estatal de Desarrollo una política de transparencia consistente, ésta se quedará en un buen propósito; las acciones que se pongan en práctica serán resultado inercial de las políticas que se llevan a cabo en el nivel nacional.
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