Contraloría social en Guerrero

Marcos Méndez Lara

El Sur de Acapulco

En Guerrero, la participación ciudadana en el monitoreo y vigilancia de las acciones y programas gubernamentales es incipiente. Ni el gobierno del estado ni mucho menos los ayuntamientos han promovido de manera vigorosa la contraloría social para contribuir a la disminución de los altos niveles de impunidad, corrupción e ineficiencias gubernamentales.

Los escándalos en los sectores de salud y educación relacionados con el ejercicio del presupuesto y los bochornosos casos de corrupción de una buena parte de los gobiernos municipales que están por concluir su administración, simplemente reflejan que los distintos mecanismos dentro del aparato estatal para fiscalizar que las acciones que realiza el gobierno se lleven a cabo adecuadamente, no funcionan o son muy limitadas.
Es urgente pues una intervención más directa y decidida de la sociedad en los asuntos públicos (en la vigilancia de los recursos y en la exigencia del cumplimiento de derechos), pero mientras persista un aparato gubernamental que obstaculice o permita a cuentagotas la participación de diversos actores en la vigilancia y el control del quehacer gubernamental y la definición de prioridades públicas, todo continuará igual.

Vigilancia de programas federales

En Guerrero, la promoción de la contraloría social se ha orientado hacia los programas sociales federales y casi no se ha incursionado en la vigilancia ciudadana de los recursos y acciones locales.
En el ámbito federal, hoy se cuenta con un marco legal que reconoce la relevancia de la participación de la ciudadanía en asuntos públicos y que garantiza el derecho ciudadano a la transparencia y la rendición de cuentas. Tal es el caso entre otras, de la Ley General de Desarrollo Social (2004), que reconoce la contraloría social de los beneficiarios en la vigilancia de los programas sociales; las leyes de transparencia federal y estatales, que permiten el monitoreo y observación de las y los ciudadanos del quehacer gubernamental, y especialmente los Lineamientos para la promoción y operación de la contraloría social en los programas federales de desarrollo social (2008).
En Guerrero, con base en acuerdos entre la Contraloría General del Estado y la Secretaría de la Función Pública, el gobierno del estado a través de la Dirección General de Contraloría Social ha apoyado y se ha encargado de integrar grupos de ciudadanos para la observación de 17 programas, entre los que destacan Oportunidades, Comunidades Saludables, Fondo Regional Indígena, 70 y más, Hábitat y Organización Productiva para las Mujeres Indígenas.
Según datos de la Contraloría General del estado, obtenidos por medio de una solicitud de información, se han distribuido 2,823 folletos de información, y 3,189 personas fueron capacitadas en acciones de contraloría social. Asimismo, se integraron 48 comités de contraloría social y a través de su sistema de atención a quejas y denuncias, se captaron 503 irregularidades denunciadas por ciudadanos.
Sin embargo, se desconocen los resultados de todo este trabajo, ya que la oficina encargada de promover la contraloría social en Guerrero no cuenta con indicadores para cuantificar en qué medida se ha avanzado en esta materia.
El director general de contraloría social del gobierno del estado, Domingo Neri Celis,  reconoce que las acciones de contraloría social se habían enfocado sólo en los programas estatales, pero aseguró que en este año se han promovido que la observación ciudadana esté también en los programas estatales y municipales.

Contraloría social en el estado

En Guerrero, no hay antecedentes de administraciones estatales o ayuntamientos hayan operado algún programa ambicioso para promover la participación ciudadana en el control y la vigilancia de los recursos y las acciones gubernamentales, no obstante que desde 1999, en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, ya se reconocía la importancia y se le facultaba a la “Contraloría General del Estado para promover la contraloría social a través de la ciudadanía”.
Poco se ha promovido en esta materia desde entonces y en contraparte son constantes las noticias sobre irregularidades en sectores clave como salud y educación, a los que se les destina una buena parte del presupuesto del estado, pero cuyos resultados son de baja o nula eficacia para la mayoría de la población.
En el plan estatal de desarrollo de la actual administración se menciona en varias ocasiones la palabra contraloría social refiriéndose a la intervención ciudadana en sectores como seguridad pública, educación, en el Programa de Infraestructura Básica Indígena, en la “evaluación de políticas públicas” y en la “evaluación de las acciones de buen gobierno”, entre otros.
Y no obstante que la contraloría social forma parte del lenguaje del principal documento rector del gobierno del estado,  a la fecha son imperceptibles los avances debido al poco interés mostrado por impulsar una política de gobierno que le apueste a la participación ciudadana como mecanismo de control y vigilancia.

Contraloría, sólo en papel

Hasta 2011, casi ninguno de los programas sociales estatales, que son los más susceptibles de ser manipulados electoral o políticamente, incluían en sus reglas de operación la posibilidad de que las o los beneficiarios tuvieran atribuciones formales para la vigilancia de los programas.
Por ejemplo, no cuentan con mecanismos de vigilancia de los beneficiarios o la ciudadanía el Fondo de apoyo a periodistas, el programa de becas escolares Prosigue, el programa pensión Guerrero destinado a adultos mayores y el programa de fertilizante subsidiado, entre otros.
Sin embargo, de manera particular los programas que opera la Coordinación General de Programas Sociales Guerrero Cumple (madres solteras, uniformes y útiles escolares gratuitos, apoyo a discapacitados, alfabetización), ya establecen en sus reglas de operación de 2012 acciones de contraloría social para que los beneficiarios de los programas se integren en “consejos de participación ciudadana para el seguimiento, supervisión y vigilancia en el cumplimiento de las metas” de los programas.
Estos consejos, dicen las reglas de operación, podrán integrarse por “ciudadanos de reconocida trayectoria moral y de reconocidas instituciones de educación superior que fungirán como observadores y evaluadores del desempeño del programa”.
Al respecto, Domingo Neri destacó que la oficina de contraloría social del gobierno del estado elaboró el documento “Estructura y especificaciones mínimas que deberán contener los programas de reglas de operación de programas sociales estatales”, pues en la mayoría de las dependencias “había un desconocimiento de cómo debían estructurarse las reglas de operación”. Dentro de este documento también se incluyeron recomendaciones para la formación de contralorías sociales.
Sin embargo, reconoció Neri Celis, ya se incluyen acciones de contraloría social en algunos de los programas estatales, pero ahora falta que se integren los comités y funcionen. “No es fácil, es un proceso que llevará tiempo, pues ni los servidores públicos ni los propios ciudadanos están acostumbrados a este tipo de prácticas de vigilancia ciudadana, que estuvieron ausentes de los gobiernos durante mucho tiempo”.
Y efectivamente, aun cuando los programas sociales de Guerrero Cumple ya deberían contar con contralorías sociales integradas, según sus reglas de operación vigentes, éstas aún están sólo en el papel.
Sólo para dar una idea de lo que se debe vigilar, el presupuesto global de los programas que maneja la Coordinación de Programas Sociales Guerrero Cumple es del orden de 295.4 millones de pesos, que hoy, no tienen vigilancia ciudadana.

Otros sujetos obligados

En el caso de los ayuntamientos de Guerrero, no se tiene ningún antecedente de algún gobierno municipal que haya promovido la vigilancia ciudadana de los recursos, no obstante que existen diferentes normas que obligan a este orden de gobierno como la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Planeación, entre otras.
Pero los gobiernos municipales no son los únicos que no promueven la participación ciudadana; tampoco lo hacen el Congreso del Estado ni el poder Judicial del estado.
En el caso del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública, entre sus facultades se encuentra “Implementar mecanismos de observación y contraloría ciudadana que permita a la población utilizar la transparencia para vigilar y evaluar el desempeño de los sujetos obligados”. Pero tampoco ha hecho nada al respecto.

Sin efectos vinculantes

Una de las limitantes clave de la normatividad en materia de contraloría social –federal y estatal- es que los resultados de la vigilancia ciudadana no tienen efectos vinculantes, es decir, las irregularidades encontradas por las y los beneficiarios van a parar a los buzones de sugerencias o de denuncias, y no necesariamente son corregidas por las dependencias correspondientes.
En Guerrero, por ejemplo, la contraloría social y los mecanismos de denuncia ciudadana en el gobierno anterior fueron actos de simulación más que de acciones efectivas. En varias ocasiones, organizaciones de la sociedad civil que promovían la contraloría ciudadana presentaron ante la Contraloría General del Estado las quejas y denuncias de comunidades rurales debido a obras inconclusas, de mala calidad o con diferentes irregularidades, derivadas de la vigilancia ciudadana.
La Contraloría sólo recibió las denuncias pero nada se corrigió, no obstante que hubo un compromiso público de los funcionarios de aquel gobierno.

Opacidad y bancarrota, herencia de los ayuntamientos salientes

Marcos Méndez Lara
El Sur de Acapulco

A unos días de concluir su encargo, las administraciones de la mayoría de los ayuntamientos de Guerrero dejaron como saldo un desastre financiero que se manifiesta en escasa obra pública, servicios de pésima calidad, entrega de fertilizante adulterado y de manera parcial, deuda pública y nulo combate a la pobreza. Esta herencia que dejan los gobiernos municipales actuales reducirá el espacio de maniobra a los ayuntamientos entrantes, pues las arcas públicas estarán vacías o con insuficientes recursos para la operación regular de los ayuntamientos.

Más allá del tamaño del desastre que dejarán en cada municipio, hay un punto en el que todos los gobiernos municipales de Guerrero del periodo 2009-2012 coincidieron: su falta de transparencia, su nula práctica de rendición de cuentas, y esto no sólo es la percepción de la gente, sino que hay mediciones objetivas que respaldan estas calificaciones.
Una de ellas -la más consistente y sistemática en Guerrero-, es la que aplica el grupo Ciudadanos por Municipios Transparentes, Cimtra, en su capítulo Guerrero, que durante dos años y medio ha realizado cinco evaluaciones a 42 municipios del estado.
Estas evaluaciones confirmaron que a los gobiernos municipales 2009-2012 lo que menos les importó fue rendir cuentas a la ciudadanía, aun cuando, como alegan muchos alcaldes, hayan presentado sus cuentas públicas “en tiempo y forma” ante los órganos de control y fiscalización. Sin embargo, ese procedimiento legal ya no es suficiente y cada vez resulta menos creíble para la ciudadanía.

Quinta evaluación Cimtra

Entre mayo y junio se aplicó la última evaluación correspondiente a las actuales administraciones municipales, y los resultados fueron consistentes con lo que se observó a lo largo de casi tres años: los municipios de Guerrero se encuentran entre los últimos lugares a nivel nacional, los ayuntamientos que cuentan con recursos financieros y técnicos (Acapulco, Chilpancingo, Iguala, Taxco, Zihuatanejo) no se diferencian mucho en los índices de transparencia de los municipios de la Montaña; ningún municipio guerrerense ha rebasado en dos años y medio la calificación de 36 en una escala de cero a 100.
Pero en la más reciente aplicación de Cimtra –cuando los gobiernos municipales están por salir y recién terminó una jornada electoral- los resultados fueron peores, pues, por ejemplo, el municipio mejor posicionado en el estado de Guerrero no alcanzó ni siquiera 20 de calificación, y éste fue Chilpancingo, con 18.5 puntos, que si bien se ubicó en el primer lugar en el estado, en el conjunto obtuvo el lugar 26, de un total de 83 municipios evaluados en todo el país.
Después de la capital, le siguieron Zihuatanejo con 12.1 puntos, Taxco con 11.2 y Tlacoachistlahuaca con 10.6; los restantes 38 municipios evaluados obtuvieron calificaciones por debajo de los 10 puntos, incluyendo a Acapulco, que tuvo 9.6 puntos y el lugar 40 en la medición nacional.
Municipios como Alcozauca, Alpoyeca, Benito Juárez, Copalillo, Cualac, Huamuxtitlán, Juan R. Escudero, Olinalá, Ometepec, Tlapa y Xalpatlahuac tuvieron calificaciones menores a uno. Mientras que Atlamajalcingo del Monte, Cochoapa, y Metlatónoc  fueron municipios calificados con cero.
El promedio de calificación de los 83 municipios evaluados en siete estados del país fue de 17.5 puntos, es decir, el ayuntamiento guerrerense que más puntos obtuvo (Chilpancingo, con 18.5 puntos), apenas rebasó el promedio nacional.
Por estados, Chihuahua tuvo un promedio de 63 puntos, Jalisco 42, Guanajuato 34, Colima alcanzó los 31 puntos, Puebla 16, estado de México 13 y Guerrero 3.7 puntos.  

El histórico

Ciudadanos por Municipios Transparentes es un grupo de organizaciones y ciudadanos que se integran en alianzas voluntarias en varios estados del país. Desde 2002, se han evaluado 2005 municipios en 19 entidades mediante la aplicación y procesamiento de herramientas de medición, evaluación y seguimiento.
En la primavera de 2010, se realizó en Guerrero la primera evaluación a los municipios del estado. En esa primera edición se observaron cinco municipios, y en el otoño de ese mismo año fueron 15; en 2011 se aplicaron dos evaluaciones a 28 y 30 municipios, respectivamente; y en la más reciente evaluación en 2012, se evaluaron 42 ayuntamientos.
En estricto, no ha habido cambios relevantes en materia de transparencia en el estado, de acuerdo con los resultados de las cinco evaluaciones de Cimtra. Las modificaciones que se observaron oscilaron entre 10 y 15 puntos, lo que comparado con el parámetro de cero a 100, no es significativo para la transparencia.
Lo que sí resalta es que en dos años, aun cuando se les informó a los ayuntamientos sobre sus calificaciones y además se difundieron en sendas conferencias de prensa, casi ningún gobierno tuvo disposición de mejorar su calificación, y los cambios que se presentaron, generalmente circunstanciales, fueron para indicar que los ayuntamientos empeoraban su nivel de transparencia.
El ayuntamiento de Chilpancingo, por ejemplo, inició la primera evaluación con 25 puntos, y en las siguientes llegó a tener 30.8, pero en la última aplicación descendió a 18.5 puntos. Zihuatanejo tuvo un comportamiento errático, ya que en una de las evaluaciones alcanzó los 28.1 puntos, pero en otras bajó a 2.6 y en la última se calificó con 12.1 puntos.
Taxco es otro municipio que en la primera evaluación alcanzó 27.6 puntos, pero llegó a descender a 3.7 y en la última alcanzó apenas 11.2 puntos. Iguala siempre se mantuvo con bajas calificaciones, ya que nunca pasó de 11 puntos, hoy tiene 7.6.
El caso de Acapulco es singular, pues tuvo en la primera evaluación la mejor calificación que ha obtenido un ayuntamiento guerrerenses (35.2 puntos), pero fue cayendo en las siguientes y hoy tiene un puntaje alarmantemente bajo para un municipio con los recursos y el número de población que tiene el puerto: 9.6 puntos.
Estos resultados en el ámbito estatal son irrisorios si se comparan con los que obtienen los municipios ubicados en los primeros lugares a nivel nacional, por ejemplo, Tlajomulco, Jalisco, con una calificación de 92.1 puntos, Guadalajara con 85.4 puntos o Ciudad Juárez con 83.8 puntos.
Para palpar las diferencias, sólo hay que entrar a los sitios de estos municipios (www.tlajomulco.gob.mx/transparencia/articulo-39 o http://portal.guadalajara.gob.mx/transparencia/informacion-fundamental) y compararlos con la información que presenta los poquísimos ayuntamientos guerrerenses que cuentan con página electrónica.

La transparencia, solo el primer paso

Lograr que los gobiernos municipales transparenten lo que hacen (el ejercicio de los recursos, programas, licitaciones, contratos, auditorías, entre otros datos), sólo es el primer paso (junto con el irrestricto acceso a la información) para una efectiva rendición de cuentas ciudadana.
El segundo paso es lograr que la ciudadanía use esa información para vigilar y denunciar cuando sea el caso, irregularidades, desvíos de recursos o programas, o incumplimiento de objetivos gubernamentales.
Hay un tercer paso que es el de la ciudadanía organizada, que usa como herramienta la información pública para exigir el cumplimiento de sus derechos sociales, económicos, ambientales, culturales.
La transparencia por sí misma no tiene trascendencia si no es usada por la ciudadanía para exigir mejores gobiernos y para logar el ejercicio pleno de sus derechos.
Igualmente, la presentación de las cuentas públicas ante los órganos fiscalizadores no es transparencia ni tampoco rendición de cuentas, como lo aseguran algunos alcaldes; en todo caso, es una rendición de cuentas muy limitada destinada a informar a la Auditoría General del Estado, pero no a la ciudadanía, que es la que debería importar.
Estos son algunos de los grandes retos que el colectivo Cimtra en Guerrero debe incluir en su agenda de corto y mediano plazos.