Impunidad en la nómina magisterial: México Evalúa

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El gasto en el sector educación siempre ha estado en el centro de las controversias; la descentralización hacia los estados en la década de los noventa al parecer no fue muy exitosa, pues los gobiernos estatales no lograron los resultados esperados y sí muchos problemas relacionados con la eficiencia del gasto y la transparencia en el ejercicio de los recursos. Hoy, a unos pocos años de que se centralizó el sector nuevamente en el gobierno federal –al menos el control de la nómina educativa con la creación del Fone– no terminan las áreas opacas y los escollos dentro del sistema educativo.
Para dimensionar la magnitud del gasto en el sector, con este fondo se financian en todo el país los salarios de siete de cada 10 trabajadores (docentes, personal administrativo y operativo) de educación básica y normal.
Guerrero gasta 22 mil 259 millones de pesos en promedio al año para financiar a su sector educativo, lo que equivale a 9 por ciento del Producto Interno Bruto estatal. Del total de recursos, 82 por ciento provienen de la federación, a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone); y el restante 18 por ciento es aportado por el estado. Con estos recursos se paga a 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo” para atender a 721 mil 958 alumnos de 8 mil 686 escuelas de educación básica del sistema educativo federal.
Las anteriores cifras fueron obtenidas del reciente estudio de la organización México Evalúa, denominado La impunidad en la nómina magisterial, entre cuyos hallazgos está que al menos 2 mil 529 millones de pesos destinados a la educación presentan irregularidades año con año en México, pese a los avances en el manejo de la nómina educativa.
Otro de los hallazgos es que en el periodo de 2015 a 2018 se destinaron más de mil 66 millones de pesos para el pago de 9 mil comisionados sindicales en todas las entidades, pero las irregularidades más graves se observaron en Chihuahua, Aguascalientes y Coahuila, donde se destinaron más de 100 millones de pesos en pagos indebidos a comisionados sindicales.
El estudio de México Evalúa destaca también que con la centralización de la nómina en el gobierno federal a través del Fone, las responsabilidades administrativas de las autoridades federal y estatal se han diluido, además de que la asignación de los recursos de este fondo es inercial y no se guía por criterios que incentiven la inversión de las entidades federativas.
Un aspecto relevante de la investigación es el hallazgo de que no hay mecanismos efectivos para sancionar a los responsables del uso irregular de los recursos públicos educativos. Pero lo más grave es que la autoridad educativa federal (SEP) no ha cumplido con la formulación de reportes sobre las irregularidades observadas en el ejercicio del Fone para ser entregados a la SHCP, la Secretaría de la Función Pública y la Cámara de Diputados. Pero tampoco ninguna de estas autoridades actuó legalmente como consecuencia de la omisión, es decir, no se han fincado responsabilidades administrativas y legales.
En materia de transparencia, el estudio La impunidad en la nómina magisterial (https://www.mexicoevalua.org/2019/05/14/la-impunidad-en-la-nomina-magisterial/) sostiene que en el Fone hay un endeble derecho a la información pública, precaria rendición de cuentas y omisiones de las autoridades para cumplir con sus responsabilidades y asumir sus facultades legales, y esto abre la puerta a la impunidad. También comenta que a la transparencia parcial de la nómina federalizada se suma el problema de la opacidad en la nómina de educación básica y normal financiada con recursos de los estados, lo que equivale a aproximadamente el 30 por ciento del total de maestros y trabajadores en estos niveles educativos. De no abrirse esta información, no se podrá comprobar si el dispendio educativo en la nómina de educación se ha resuelto, concluye México Evalúa.
Revisión de la ASF
Los resultados de las revisiones a la cuenta pública que emite la ASF es una de las formas de rendición de cuentas del Fone. En febrero de este año, el órgano fiscalizador federal publicó su revisión más reciente denominada Auditoría al Cumplimiento Financiero con Enfoque de Desempeño del Fone en Guerrero (2017-A-12000-16-0938-2018). Esta auditoría incluyó la revisión del ejercicio de los recursos aportados por la Federación durante 2017 a ese fondo y que sumaron un total de 16 mil 710 millones de pesos. De esta cantidad, 15 mil 557 millones se destinaron a pagar la nómina educativa.
De acuerdo con la auditoría, la cuenta bancaria de la Secretaría de Educación Guerrero, del concepto Gastos de Operación, generó rendimientos financieros por 1.1 millones de pesos, de los cuales se aplicaron en los fines y objetivos del fondo 929 mil pesos, pero quedaron pendientes por ejercer, al 31 de marzo de 2018, recursos por 212 mil pesos que no han sido reintegrados a la Tesorería de la Federación, por lo que la ASF presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
El órgano fiscalizador también detectó que en el estado no se dispone de un Plan Anual de Evaluación y tampoco se realizó la evaluación del desempeño del Fondo, por una instancia técnica independiente con base en indicadores estratégicos establecida por la normativa, por lo que recomendó que el gobierno del estado se coordine con la SHCP y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, a efecto de que se establezcan los mecanismos para que las evaluaciones que realicen estas instituciones y el estado guarden congruencia y generen una sinergia que incremente los resultados obtenidos.
Por otra parte, la ASF determinó que la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental no realizó la supervisión del proceso de integración y pago de la nómina del personal federal educativo realizado con los recursos del Fone durante 2017, por lo que esta dependencia inició el procedimiento para determinar posibles responsabilidades administrativas de los servidores públicos que omitieron esa actividad.
Otro de los resultados de la ASF es que se realizaron 86 mil 746 pagos a mil 549 trabajadores, por un importe bruto anual de 450.3 millones de pesos, adscritos en 13 “centros de trabajo bolsa” o “personal por reubicar”, donde se desconoce las actividades que realizaron durante el año 2017; de éstos, se detectaron 621 pagos con tipo de plaza “administrativo” por un importe bruto anual de 3.4 millones de pesos y 86 mil 125 pagos con tipo de plaza “directivo, docente y supervisor”, por un importe bruto anual de 446.9 millones; pagos autorizados por la SEP por cuenta y orden de la Secretaría de Educación de Guerrero.
Esto propició que la ASF emitiera una Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria para que la SCTG realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente por las irregularidades de los servidores públicos que en su gestión destinaron recursos del Fone 2017, al pago de personal adscrito a centros de trabajo bolsa o personal por reubicar, donde se desconoce si el personal realizó actividades directamente vinculadas con la educación básica o la formación de docentes.
También respecto del rubro de pagos, la SEP realizó mil 863 pagos indebidos al gobierno del estado de Guerrero por cuenta y orden de la SEG por un importe bruto anual 5.3 millones de pesos a 679 trabajadores posteriores a su fecha de baja de la dependencia, los cuales contaron con 986 plazas adscritos en 603 centros de trabajo, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por haber realizado pagos con recursos del Fone.
Finalmente, entre las irregularidades visibles, la ASF realizó verificaciones físicas a 177 centros de trabajo y no fueron localizados 162 empleados que estuvieron adscritos durante el ejercicio fiscal 2017 y tampoco fueron identificados por los responsables de los centros de trabajo, a los cuales se les realizaron pagos por 32.5 millones de pesos, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
Personal
Hay diferentes cifras respecto del número de plazas y trabajadores en el estado que son pagados con recursos del Fone. De acuerdo con datos de la organización México Evalúa, con este fondo se cubren los salarios de 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo”.
Otra fuente consultada es el portal de la ASF, en donde, según la auditoría del ejercicio 2017, el estado de Guerrero contaba con 86 mil 618 plazas autorizadas y conciliadas por la SHCP y por la SEP destinadas a 56 mil 978 trabajadores.
Revisamos también la plataforma nacional de transparencia de la SEG, específicamente el concepto de Total de plazas vacantes y ocupadas del personal de base y confianza del cuarto trimestre de 2018. Los datos que emite la dependencia estatal por este mecanismo es que se tienen 86 mil 185 plazas, de las cuales mil 72 estaban vacantes en esa fecha de corte. También reporta que se tienen 72 plazas con personal de confianza ocupadas. Adicionalmente, se encontraron mil 402 registros de contratos por honorarios.
También revisamos la información que publica la SEP sobre las entidades federativas. En su Reporte 5. Plazas Docentes, Administrativas y Directivas, esa dependencia informa sobre 83 mil 339 plazas, en el caso de Guerrero del primer trimestre de 2019 (https://www.sep.gob.mx/es/sep1/Plazas_Docentes_Administrativas_y_Directivas_1t_2019_gro)
De ese total, las plazas denominadas “docente educación básica” son la mayoría con 76 mil 551 registros. Cabe mencionar que al clasificarlas por tipo de plaza, 38 mil 829 son por “hora” y las restantes 37 mil 722 tipo “plaza”.
En el caso de “docente educación superior” se localizaron 464 registros; mientras que los docentes de la Universidad Pedagógica Nacional suman 278 registros, y 48 administrativos de la misma institución.
También hay 30 plazas denominadas “mandos”, 229 de Personal de Apoyo y Asistencia a la Educación (superior) y 5 mil 739 (básica).
Transparencia
Hace unas semanas, el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador anunció la puesta en marcha del portal “Nómina transparente”, en donde se publican los sueldos de los servidores públicos federales, incluyendo a los que reciben un salario del Fone. Al respecto, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) consideró “injustas” las medidas para hacer públicos los sueldos que perciben los maestros, pues esto coloca a los profesores en situación de riesgo, de acuerdo con el portal de noticias Eje Central.
“El sindicato expresó su preocupación por medidas que, sin ser ilegales, son injustas, pues vulneran la seguridad de miles de trabajadores (…) El reclamo no es por motivos de transparencia, sino de seguridad”, señaló el SNTE, encabezado por Alfonso Cepeda Salas, a través de un comunicado. Añadió que existen evidencias de que en algunas localidades del país “tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos”.
Puso como ejemplo a los maestros del estado de Guerrero, y mencionó que existen evidencias de que en algunas localidades el tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos. “Uno de los casos más conocidos, por citar solo un ejemplo, es en la Montaña y la Sierra de Guerrero, donde en varias escuelas fue necesario adelantar el receso de clases en diciembre pasado, ante las amenazas por el cobro de aguinaldo. Situaciones similares se presentan en Tamaulipas, Veracruz y Puebla, entre otros estados”, puntualizó.
Publicar o no publicar
El SNTE presenta un dilema importante sobre la transparencia de la nómina magisterial. Durante varios lustros, los salarios de los maestros eran casi secretos, incluso en años en que todavía no nos alcanzaba la inseguridad generalizada. Sin embargo, la transparencia es un paso necesario para el escrutinio público de lo que pasa en el sector educativo, y un ejemplo son los datos que encontró el Instituto Mexicano de la Competitividad en la nómina magisterial de Hidalgo en 2015, donde hallaron salarios de maestros superiores al del presidente de la República y mil 440 profesores activos en esa entidad federativa con la misma fecha de nacimiento.
Al final, son dos demandas, la transparencia de los asuntos públicos y la seguridad de los ciudadanos, que no son excluyentes; ojalá no sea pretexto para ocultar las irregularidades que todavía hay en la nómina magisterial.

Reglas de operación

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Hay un tema de gestión gubernamental en el que Guerrero aventaja a la Federación: la mayoría de los programas de desarrollo social que ejecuta el gobierno del estado sí tienen reglas de operación y no sólo lineamientos. En efecto, inexplicablemente los nuevos programas emblema del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador se ejecutarán sin reglas de operación, es decir, que se gastarán aproximadamente 365 mil millones de pesos sin reglas, según la organización México Evalúa. Sin duda, es uno de los grandes déficits del actual gobierno federal, no obstante el férreo discurso presidencial en contra de la corrupción.
Las reglas de operación son documentos jurídicos que establecen un marco de referencia para hacer posible la eficacia, la operación eficiente y sobre todo la transparencia de los recursos de los programas. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria las define como “disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos”.
De acuerdo con un estudio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, la primera referencia a la aplicación de reglas de operación está en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del ejercicio 1998, dirigidas a los programas del Ramo 26, denominado de Desarrollo Social y Productivo de Regiones de Pobreza. La definición que se leía en el PEF decía que “Las reglas de operación de los programas deberán ser claras y transparentes, y su mecanismo de operación y administración deberá facilitar la evaluación periódica de los beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación, así como asegurar la coordinación de acciones con otras dependencias y entidades para evitar duplicaciones en el ejercicio de los recursos”.
En el PEF del ejercicio fiscal se enlistaron los programas que eran sujetos a reglas de operación, y dos años después, en 2002, se homogenizó el requisito para que todos los programas federales que entregaban subsidios contaran con reglas.
Programas federales sin RO
Se han publicado numerosas noticias y varios análisis sobre los nuevos programas de subsidios que implementa el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador. Uno de los aspectos que más se cuestionan es la falta de reglas de operación de dichos programas, ya que los coloca en una situación de ambigüedad en materia de evaluación, vigilancia y transparencia.
Mariana Campos, integrante de México Evalúa y una de las primeras que ha señalado esta deficiencia, en un estudio denominado Con subsidios sin reglas de operación no haremos historia, dice que la falta de reglas de operación en la entrega de subsidios es una mala práctica porque no se le exige al ejecutor del gasto que defina un compromiso de operación e impacto que después le pueda ser exigible. Con esto, dice la autora, “se abre un mayor espacio a la discrecionalidad y diluye la rendición de cuentas sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto, a su vez, eleva el riesgo de que los dineros sean usados para el control político en su formato más común, pero no único: la compra de votos”.
De acuerdo con Campos, las reglas de operación fortalecen el diseño de los programas porque obligan a los ejecutores a prever y transparentar en manuales los procedimientos del programa y los criterios de selección de beneficiarios, además de estandarizar formatos para sistematizar la entrega y operación de los subsidios; asimismo, los obligan a realizar una evaluación de resultados.
Mariana Campos hizo un análisis del gasto destinado a programas con reglas de operación comparado con programas que no las tenían, durante el periodo 2008-2019, e identificó tres etapas: de 2008 a 2011 se gastaba más en programas sujetos a reglas de operación; de 2012 a 2014 el gasto era más o menos similar en ambos tipos; y de 2015 a 2019 se gasta más en programas sin reglas de operación.
Asegura Campos que aun cuando en el actual gobierno federal persiste la promesa de combatir la corrupción en el gasto público, existe evidencia de que se continúa con la tendencia del gobierno del ex presidente Enrique Peña Nieto de gastar más en programas sin reglas de operación en relación con los que sí las tienen: en 2019, por cada peso gastado en programas sin reglas, se gastarán 72 centavos en programas con reglas, casi la misma relación que en 2018.
En otro análisis, el portal de noticias Animal Político, en coordinación con México Evalúa, asegura que el gobierno de AMLO gastará 119 mil 500 millones de pesos destinados a subsidios para financiar 11 programas prioritarios sin reglas de operación, y señalan, por ejemplo, que programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Sembrando Vida o la Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente operarán sin tener metodología, manuales o criterios de selección de beneficiarios.
Destacaron que estos 11 programas emblema fueron incluidos en el Anexo 26 “principales programas” del PEF del ejercicio 2019 y concentran el 33 por ciento del presupuesto etiquetado como “otros subsidios”, es decir, programas que no cuentan con reglas de operación y que en total suman 358 mil 689 millones de pesos.
Entre dichos programas sin reglas están el de Jóvenes Construyendo el Futuro, que en total dispondrá de 440 mil 320 millones de pesos; la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, ejercerá 17 mil 280 millones; y Sembrando Vida, con 15 mil millones de pesos.
Otros programas que no cuentan con reglas de operación son el de Producción para el Bienestar, con 9 mil millones, la pensión para Personas con Discapacidad, de 8 mil 500 millones, el programa Nacional de Reconstrucción Nacional que contará con 8 mil millones, y el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, con 6 mil millones de pesos.
Guerrero
Los programas sujetos a reglas de operación no sólo son del gobierno federal, sino que también las entidades federativas tienen la atribución de diseñar e implementar los programas que consideren pertinentes bajo el cobijo de este tipo de mecanismos.
En el caso de Guerrero, las primeras referencias las encontramos en marzo de 1988 –según el histórico del Periódico Oficial del Estado de Guerrero y el registro de la Consejería Jurídica del gobierno del estado–, cuando se emitió el Acuerdo que establece las reglas de operación del Fondo de Fomento Agropecuario y Forestal para el estado de Guerrero. Y desde esa fecha hay un salto de ocho años para encontrar la segunda referencia a reglas de operación, específicamente en julio de 1996, cuando se publicó el Acuerdo por el que se establecen las reglas de operación y los criterios de selección de beneficiarios del Fondo de Fomento Agropecuario del estado de Guerrero. En ambos casos, se desconocen los alcances y limitaciones de dichas reglas, ya que no existen archivos electrónicos sobre su contenido.
Hay otro lapso importante que va de 1996 hasta octubre de 2004, fecha en que se publican las reglas de operación del programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural en el estado de Guerrero. En 2005 aparecieron las reglas de los programas de Apoyo a Personas con Capacidades Diferentes y las de Pensión Guerrero; y fue hasta 2007, en el gobierno de Zeferino Torreblanca Galindo, cuando se generalizó la elaboración y publicación de reglas de operación.
Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, que tiene un inventario de programas y acciones estatales de desarrollo social del periodo 2010-2016, en 2010 Guerrero tenía 46 programas, en el siguiente año los incrementó a 74 y en el primer año de Ángel Aguirre Rivero aumentaron a 138 programas.
Sin embargo, en 2013 la cifra bajó a 77 programas, para incrementarse nuevamente a 84 en 2014; finalmente, en 2016 la cifra de programas en el estado bajó drásticamente a 50 (no se tienen datos para 2015).
En cuanto a las bases jurídicas de las reglas de operación, en el Decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2006 no se lee ninguna alusión a la aplicación de reglas de operación para los programas de subsidio, y en el caso del presupuesto del año 2007, es un documento que no se halló por ningún lado.
En el presupuesto de egresos del ejercicio 2008, en el artículo 65 ya se señala expresamente la obligación de formular reglas de operación en los siguientes términos: “Con el objeto de asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna, equitativa y transparente de los recursos públicos, los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 10 de este Decreto”, y remite a la Secretaría de Finanzas y Administración y al entonces Comité de Planeación para el Desarrollo de Guerrero para establecer la normatividad respectiva.
En el gobierno de Héctor Astudillo Flores se continuó con la publicación de reglas de operación para diversos programas y a través de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional expidió los Lineamientos para la Elaboración de las Reglas de Operación de los Programas Sociales Estatales en 2017 que permitieron homologar y tener un piso mínimo para los diferentes programas
De acuerdo con el registro de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, en 2018 se publicaron 39 reglas de operación para otros tantos programas gubernamentales; en 2019 apenas se han publicado los documentos de cuatro programas en el Periódico Oficial del Estado.
Guerrero, en el ejercicio del gasto público con reglas de operación, le lleva ventaja al gobierno federal, ya que la mayor parte de sus programas para el desarrollo social cuentan con reglas de operación, lo cual no sucede en el ámbito de la Federación.
Hay, sin embargo, varios temas donde esas reglas estatales pueden mejorarse, por ejemplo, en el apartado de la transparencia de la información y el ejercicio de los recursos, se requiere una extensa difusión de las reglas, especialmente entre la población que puede ser beneficiaria, y hacer la traducción a las lenguas indígenas, como lo establece la norma. Pero especialmente es necesario que los informes sobre el presupuesto ejercido sean del conocimiento público, además de que cada dependencia detalle y difunda información relativa a la “localización geográfica, beneficiarios con enfoque de género, metas, unidad de medida, periodo de construcción y resultados esperados en términos del Presupuesto basado en resultados”.
Asimismo, se requiere que las reglas de operación se elaboren y publiquen en los plazos que establece el PEEG, pues, por ejemplo, de las de 2019 sólo se han publicado cuatro.
En cuanto a los indicadores para la evaluación de los programas, es un acierto publicar esos instrumentos de medición como parte del contenido de las reglas de operación, sin embargo, también se requiere que se dé a conocer cómo se van comportando dichos indicadores, pues al no existir información al respecto, la rendición de cuentas simplemente no se cumple.
Otro de los aspectos primordiales de las reglas de operación son las contralorías sociales. Antes de 2012, el tema de la vigilancia ciudadana de los programas no se consideraba dentro de las reglas; hoy, aunque ya se las incluye, hace falta un diseño y procedimientos diferentes para su formación y operación, pues todavía se les considera sólo como un requisito (tanto por funcionarios como por la población beneficiaria) y no como un órgano importantísimo para la vigilancia de las actividades y el ejercicio de los recursos de los programas.
Finalmente, en las reglas no se establecen mecanismos específicos para la promoción de la participación social, simplemente se apunta que realizarán actividades de promoción para “supervisar la gestión gubernamental, y que el manejo de los recursos públicos se realice en términos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez”. No se dice cómo, quiénes, con qué procedimientos. Sólo generalidades que las dependencias regularmente omiten.
Participación ciudadana necesaria
Las reglas de operación son útiles en la medida en que realmente se utilizan como un referente que guía la operación de los programas. La ciudadanía tiene una función primordial en la vigilancia de la ejecución de los programas, a efecto de que se apegue literalmente a lo que dictan estas reglas. Si bien los órganos fiscalizadores estatal y federal tienen entre sus actividades revisar que haya esta congruencia entre la norma y la operación, a las y los ciudadanos les toca hacer su parte vigilando que efectivamente así sea y hacer las denuncias correspondientes cuando así se requiera.

Nueva política para el gasto en publicidad oficial

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador anunció la aplicación de nuevos lineamientos en materia de comunicación social. Según el Ejecutivo federal, con esta nueva política se busca evitar los premios o castigos a periodistas y medios de comunicación por medio de la publicidad gubernamental, y de acuerdo con su dicho, el presupuesto ya no será un mecanismo de coerción o castigo. Estos lineamientos buscan establecer los criterios que deberán seguir las dependencias y entidades federales para el uso de los recursos asignados a publicidad oficial.
Sin embargo, organizaciones especializadas en el tema, como Artículo 19 y Fundar, Centro de Análisis e Investigación consideraron la medida como un paso importante pero insuficiente, ya que para promover un cambio real en la relación entre medios y gobierno es necesaria la abrogación de la Ley General de Comunicación Social, la discusión y emisión de una nueva, y un cambio profundo de las prácticas institucionales.
Y aunque las organizaciones reconocen que la nueva política ofrece mayor certeza sobre algunos puntos controversiales como la transparencia del gasto y las ampliaciones presupuestales, los criterios de asignación, la evaluación de las campañas y la prohibición del uso propagandístico de estos recursos o para influir en la línea editorial de los medios de comunicación, opinan que algunas “medidas son insuficientes y perpetúan las malas prácticas, como la discrecionalidad en la asignación presupuestaria y la desigualdad en la repartición”.
Mientras esto sucede en el ámbito federal, en Guerrero ni siquiera existe la intención de establecer reglas claras para el gasto de publicidad oficial. Recientemente los diputados locales de oposición se quejaron de la opacidad de los criterios, los contratos y el monto de los recursos asignados en el Congreso del Estado, pero en el Ejecutivo también prevalece la falta de transparencia, pues en ninguno de sus portales contiene información básica sobre cómo se gasta el rubro de publicidad oficial.
Tampoco la gran mayoría de ayuntamientos guerrerenses tiene a la vista este tipo de información, ni muchos de los organismos autónomos ni el poder Judicial; tampoco partidos políticos ni sindicatos. La opacidad en este rubro es generalizada en Guerrero, no obstante que la ley de transparencia exige que se publique de manera detallada toda la información relativa a los gastos de comunicación social.
La nueva política
El 17 de abril se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se establece la Política de Comunicación Social del Gobierno Federal, y entre los puntos destacados propone que dicha política debe estar alineada con los tres principios básicos que promueve el actual gobierno: austeridad, honestidad y combate a la corrupción.
Según el documento, el principio de austeridad considera varias acciones como la disminución del gasto en comunicación social, el aprovechamiento del ciento por ciento de los tiempos oficiales y “la optimización de los recursos humanos, materiales y financieros disponibles en cada una de las áreas de comunicación social del Gobierno Federal”. De hecho, el vocero de la Presidencia de la República, Jesús Ramírez Cuevas, afirmó que en lo que va de 2019 todas las campañas institucionales en radio y televisión se han difundido en los tiempos oficiales, a diferencia de anteriores gobiernos.
También en el renglón de la austeridad, el gobierno de la república procurará que el gasto máximo en publicidad institucional no rebase en ningún ejercicio fiscal el 0.1 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación. Adicionalmente, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se gestionó la reducción de tarifas con los medios de comunicación de hasta 10 por ciento, en promedio; y además la política de comunicación se apoyará en la infraestructura de los medios públicos con la finalidad de que ya no se contrate a empresas privadas en la elaboración de las campañas publicitarias.
El segundo principio que rige la política de comunicación social del gobierno federal, la honestidad, establece que se erradicará la discrecionalidad en la contratación de medios de comunicación para la aplicación de la estrategia de comunicación social del gobierno federal, por lo que se deberán seleccionar los medios y las vías de comunicación de acuerdo a la normativa aplicable para cumplir con este principio.
Finalmente, el principio de combate a la corrupción se logrará con la transparencia, es decir, a través de informar, por medio de las vías que se estimen pertinentes, sobre el destino de los recursos asignados para la contratación de medios de comunicación.
Durante la presentación de esta política, Ramírez Cuevas informó que se evitará la concentración del presupuesto en pocos medios –como ocurrió con las televisoras en gobiernos pasados–, ya que con los nuevos lineamientos ningún medio de comunicación podrá concentrar un porcentaje mayor al 25 por ciento de la pauta publicitaria.
También confirmó que se mantiene la decisión de recortar al 50 por ciento el gasto para publicidad gubernamental, es decir, si durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, en el ejercicio 2018 se aprobaron 8 mil 988 millones de pesos, el 50 por ciento de esa partida son 4 mil 494 millones de pesos, pero el gasto aprobado por la Cámara de Diputados para el gobierno de López Obrador fue de 4 mil 711 millones de pesos, es decir, 217 millones de pesos más, según expuso el vocero presidencial.
La voz de las organizaciones
La política de comunicación presentada por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador fue comentada por las organizaciones Artículo 19 y Fundar, Centro de Análisis e Investigación, a la cual le reconocieron “algunos avances importantes” pero insuficientes para garantizar un mejor uso del gasto en publicidad oficial. Expresaron, por ejemplo, que es una política que da mayor certeza sobre la transparencia del gasto y de las ampliaciones presupuestales, los criterios de asignación, la evaluación de las campañas y sobre la prohibición del uso propagandístico de estos recursos o como mecanismo para influir en la línea editorial de los medios.
Advirtieron, sin embargo, que algunas medidas son insuficientes y permiten que continúen las malas prácticas, entre ellas, la discrecionalidad en la asignación presupuestaria y la desigualdad en la repartición. Ejemplificaron que la nueva política no establece topes presupuestarios, ya que, si bien, se busca que el límite del gasto en publicidad institucional no rebase el 0.1 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación en ningún ejercicio, la propia política permite ampliaciones presupuestales, previa justificación y autorización. El artículo 11 del Acuerdo permite estas ampliaciones y sólo obliga a que las dependencias den a conocer por medio de un comunicado de prensa el monto autorizado, así como la justificación respecto a la ampliación autorizada.
También se refirieron a que entre 45 y 50 por ciento del gasto en publicidad oficial se concentra en 10 medios de comunicación, y si bien en el artículo 12 del Acuerdo se prohíbe que uno solo reciba más del 25 por ciento del gasto, esta medida de avanzada está acompañada de excepciones.
Artículo 19 y Fundar mencionaron que la nueva política establece algunos criterios de asignación de la publicidad oficial, pero falta claridad y precisión en su redacción, lo que da un margen importante de interpretación y de discrecionalidad.
Propusieron que la actual Ley General de Comunicación Social –publicada en mayo de 2018 y conocida como la “ley chayote”– se abrogue y en su lugar legislar una nueva de acuerdo con lo estipulado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y retomando los estándares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en sus “Principios sobre regulación de la publicidad y libertad de expresión”.
Recordaron que a finales del año pasado, el Colectivo Medios Libres elaboró una iniciativa de ley general, y solicitaron al gobierno que se discutiera y revisara por el Congreso bajo un modelo de parlamento abierto. Pero no hubo respuesta y al parecer, con la emisión de esta política, no habrá una participación de organizaciones especializadas en la confección de una nueva ley general de comunicación social.
Guerrero
Recientemente diputados locales de oposición, integrantes de la Junta de Coordinación Política, hicieron pública su inconformidad por la concentración de las decisiones en su presidente Antonio Helguera Jiménez, y por la falta de transparencia en el manejo de recursos en el Congreso del estado.
De acuerdo con una nota de El Sur del 18 de abril, el coordinador de los diputados del PRD Celestino Cesáreo Guzmán, y las representaciones del PT y del PAN, Leticia Mosso Hernández y Guadalupe González Suástegui, expresaron que no se les incluye en la toma de decisiones administrativas, jurídicas o financieras de la Jucopo y de paso reprobaron la política de comunicación social que se sigue en el Congreso.
En específico, Cesáreo Guzmán indicó que los diputados perredistas están inconformes con el trabajo de la Dirección de Comunicación Social, pues consideran que “hay opacidad total, (y) está al servicio de Morena, no del Congreso”, según la misma fuente.
Por su parte, la diputada panista Guadalupe González Suástegui comentó que ha insistido en que se les informe cómo se gasta el dinero obtenido con el descuento de 30 por ciento de los sueldos de los 46 diputados, así como los recursos destinados a la Dirección de Comuni-cación Social, pero no le han respondido. La diputada del PT Leticia Mosso Hernández también se refirió a que en el área de comunicación existe inconformidad porque no hay información sobre los medios que tienen convenios, y además se percibe un favoritismo hacia la fracción de Morena, dijo la petista.
Pero el Congreso del estado no es la única institución gubernamental que acusa falta de transparencia en materia de comunicación social. El Ejecutivo del estado, el Poder Judicial, varios organismos autónomos, partidos, sindicatos y particularmente ayuntamientos no publican su información o lo hacen parcialmente sobre los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y publicidad. Es una opacidad generalizada.
La dependencia denominada Jefe de la Oficina del Gobernador, que de acuerdo con la Ley orgánica de la administración pública del estado de Guerrero es la responsable de “Conducir, coordinar y evaluar las tareas de comunicación social de la Oficina del Gobernador y coordinar en esta materia, las acciones de las secretarías, dependencias y entidades de la administración pública estatal”, omite publicar tanto en la plataforma nacional de transparencia como en su portal electrónico cualquier información sobre los gastos de comunicación social, contratos, uso de los tiempos oficiales o cualquier otra información que permita conocer el gasto del gobierno del estado en la materia.
En la misma situación de opacidad se encuentran el ayuntamiento de Chilpancingo, cuyo portal electrónico lleva seis meses en mantenimiento, y parcialmente el gobierno de Acapulco, que manifiesta haber erogado 1.9 millones de pesos en el último trimestre de 2018 y además publica las facturas de las empresas contratadas. El ayuntamiento de Iguala parece ser uno de los pocos que cumple en mayor medida con la ley de transparencia, al publicar los contratos y facturas de medios que recibieron recursos públicos por concepto de publicidad oficial, aunque su información está desactualizada, ya que corresponde al último trimestre de 2018.
De última hora
El día de ayer nos enteramos que el grupo del PRD en el Congreso propuso un reglamento para regular las actividades de la Dirección de Comunicación Social (El Sur, 22 de abril). Entre los puntos destacados están la creación de un comité integrado “de manera plural, hasta por cinco legisladores” de diferentes partidos, que supervisará el desempeño de esa Dirección y propondrá la política de comunicación y difusión del Congreso.
El tenor del reglamento propone que las decisiones se tomen de manera colegiada (por la Jucopo o el comité), como establecer los criterios que regirán los convenios de publicidad con los medios, autorizar el personal técnico y administrativo que requiera la Dirección, y proponer al pleno al director de esta área del Congreso, entre otros.
Aunque se les puede reprochar a varios de los diputados del PRD por qué no propusieron en anteriores legislaturas una medida igual, lo cierto es que cualquier iniciativa que sea útil para ordenar, transparentar y poner reglas al tema de la publicidad oficial será bienvenida. El reglamento que propone el PRD, si bien limitado, puede ser un primer paso.

Ineficiencia en los organismos operadores de agua

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Los organismos operadores de agua potable municipales son fuente permanente de inconformidades de la población que utiliza el servicio. En Guerrero hay dos casos muy notorios que ilustran la complejidad y dimensión del problema que enfrentan los organismos operadores. Se trata de las comisiones de agua potable y alcantarillado de Acapulco y Chilpancingo (CAPAMA y Capach), que “atienden” al mayor número de personas en el estado y reciben todos los días numerosas expresiones de inconformidad por las deficiencias en el suministro de agua, quejas que con mucha frecuencia se trasladan y afectan a terceros cuando se traducen en cierre de avenidas, toma de instalaciones hidráulicas y oficinas o la negativa a pagar un servicio que, argumentan, no reciben.
Los ayuntamientos, salvo algunas excepciones en el país, no han logrado ofrecer un servicio de agua potable eficiente, desde que adquirieron esa responsabilidad en 1983, con la modificación del artículo 115 constitucional, que a la letra dice: “Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales (…)”, que por cierto, producto de otra modificación a ese artículo en 1999, quedó como sigue: “a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de residuos”.
La intención de prestar el servicio de agua a través de organismos operadores municipales y estatales data de 1989, cuando se implementó una política específica para tratar de resolver los problemas del servicio de agua potable, y la principal estrategia fue la asignación del servicio a estos organismos especializados con autonomía administrativa y autosuficiencia financiera. Dichos organismos podrían ser estatales o municipales, pero tenían una clara orientación empresarial y mercantil.
De acuerdo con la definición del sitio electrónico agua.org.mx, los organismos operadores se encargan de operar, conservar y administrar los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, con el objeto de dotar estos servicios a los habitantes de un municipio o de una entidad federativa. Según el Inegi, el abastecimiento de agua en el país se realiza a través de 2 mil 356 organismos operadores, según; de éstos, mil 567 proporcionan el servicio a poblaciones urbanas, 98 a poblaciones rurales y 691 a poblaciones de los dos tipos antes mencionados. El 95 por ciento de los organismos son de carácter público y el resto están en manos de la iniciativa privada.
La Capach, en quiebra
El problema de la ineficiencia en los organismos de agua potable tiene su cara más visible en los déficits financieros por una operación inadecuada. En Chilpancingo, por ejemplo, el alcalde Antonio Gaspar Beltrán aseguró que el organismo operador de agua potable de la capital enfrenta una situación financiera muy grave. Informó que el costo de la energía eléctrica para que operen las bombas de distribución es de 5 millones de pesos, y adicionalmente se pagan 3 millones de nómina, pero la paramunicipal apenas logra recaudar 4 millones de pesos, debido a que 70 por ciento de los 42 mil usuarios no pagan el servicio. A esto se agrega que hay unas 10 mil tomas clandestinas estimadas (El Universal, 21 de marzo 2019).
La imposibilidad de pagar la nómina y el costo de la energía eléctrica se traduce en paros de labores de los trabajadores y en el corte del servicio por parte de la Comisión Federal de Electricidad. Por ejemplo, a finales de febrero de este año los empleados del organismo capitalino pararon labores por un adeudo estimado por ellos en 8 millones de pesos para 202 agremiados, algunos de cuyos conceptos provienen desde 2015 (estímulos económicos, uniformes y calzado; impermeables; vales de despensa; pago para brigadas que salen a hacer cortes, entregar recibos; gastos funerarios; seguros de vida; becas y cuotas sindicales).
La actual directora de la Capach, Irma Lilia Garzón Bernal, declaró recién asumió el encargo, que el organismo presentaba pasivos por 61.4 millones de pesos, que lo colocaban ante una “crisis económica sin precedentes”. En esa ocasión informó que la paramunicipal cuenta con una plantilla de 370 trabajadores, de los cuales 201 son sindicalizados, y la nómina mensual cuesta 3.3 millones de pesos. También se refirió al padrón de usuarios de la capital, que es de 39 mil 63 registros de servicio activo a la ciudadanía, pero muchos de éstos están en mora y sus adeudos alcanzan los 190 millones de pesos de (Objetivo Diario, 30 de octubre 2018).
CAPAMA, números rojos
El penúltimo director del organismo operador de agua de Acapulco, Mario Pintos Soberanis, declaró en octubre de 2018 que la Capama tenía un déficit de mil 500 millones de pesos, que también lo colocaba en una situación de quiebra financiera y técnica y mantenía sin servicio al 70 por ciento de la población. Agregó que el déficit correspondía a deudas con proveedores y falta de pago a trabajadores por una mala administración. (Televisa.News, 29 de octubre, 2019).
Según la CAPAMA, todos los días se bombean entre 700 y mil litros de agua por segundo para la red que abastece la zona de la Costera, pero se facturan 450 litros por segundo, lo que significa que alrededor de 50 por ciento del agua potable que consumen los empresarios hoteleros es gratis.
El actual director del organismo, Leonel Galindo González, el 8 marzo declaró que con base en auditorías se logró detectar un desfalco por más de 400 millones de pesos en gastos sin comprobar durante la administración del ex director de la CAPAMA, Javier Chona Gutiérrez y Guillermo Galeana Salas, como administrador directo de las finanzas del organismo.
Al hacer un desglose de esta información, Galindo González explicó que en 2016 no se comprobaron gastos por 64.5 millones de pesos, mientras que en 2017 no se comprobaron 152.2 millones de pesos. Sin embargo, destacó que en 2018, la cifra aumentó a 154.3 millones de pesos; además de 78.5 millones de pesos de facturación ilegal. Concluyó el funcionario que por este faltante por 427.5 millones, hoy no tiene los recursos para el pago de energía eléctrica a la CFE y por ello Acapulco no tiene agua. (Novedades Acapulco).
De acuerdo con el documento Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto de Egresos, Clasificación por Objeto de Gasto, la CAPAMA tuvo un gasto de 954.7 millones de pesos durante el ejercicio 2018, de los cuales 408.9 millones se destinaron a servicios personales (pago de nómina) y sólo 47.8 millones a inversión pública.
En complemento de esta información, el auditor general del Estado, Alfonso Damián Peralta, informó que desde diciembre del año pasado se inició un procedimiento contra cuatro ex funcionarios de la CAPAMA que deberán resarcir 100 millones de pesos a ese organismo. Recordó que durante una auditoría practicada a esa paramunicipal durante el periodo de gobierno de Evodio Velázquez Aguirre como alcalde porteño, se detectó un faltante de casi 200 millones de pesos, y en el procedimiento la ASE recibió comprobaciones prácticamente por la mitad del monto. (El Sol de Chilpancingo, 10 de enero 2019).
Motivos de la ineficiencia
Muchas son las causas por las que los organismos operadores enfrentan serios problemas, por ejemplo, el factor político, que limita cualquier ejercicio de planeación, pues la dirección de los organismos se modifica cada tres años con la llegada de un nuevo alcalde. Las deudas con la Comisión Nacional del Agua y con la CFE por derechos y tarifas no pagados son también problemas que ponen en jaque a los organismos de agua.
Como se observó en el caso de la Capach, regularmente el costo de operación es mayor que los ingresos, y como parte de estos costos, las abultadas nóminas distraen recursos financieros que deberían emplearse en otros rubros, como en la inversiones, que cuando las hay, son resultado de largas gestiones con las autoridades federal y estatal para conseguir recursos a fondo perdido, dado que la mayoría no son capaces de generar recursos suficientes para este fin.
Según datos del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) –recabados por el portal Inteligencia Pública– del total del agua potable que se produce en el país, sólo 60 por ciento se consume y el restante 40 por ciento se pierde por ineficiencias en la infraestructura, como son fugas y tomas clandestinas. Pero esto no es todo, dice el IMTA, la ineficiencia también incluye fallas en la facturación del servicio, ya que únicamente el 40 por ciento del suministro de agua se factura y de éste, sólo el 73 por ciento se cobra. Lo anterior se traduce en que hay una significativa ineficiencia comercial o recaudatoria, ya que del total del agua potable producida en el país, tan sólo se cobra el 30 por ciento.
Como un indicador de eficiencia de los organismos operadores se considera la utilización de la fuerza laboral; a nivel nacional los organismos cuentan con 5.2 empleados por cada mil tomas de agua. Tabasco, por ejemplo, es la entidad con mayor mano de obra en sus organismos operadores, ya que tiene 10.3 empleados por cada mil tomas; en tanto que Nayarit tiene el menor número, con 3.2 empleados por cada mil tomas.
En el caso de Guerrero, la Capach, con 42 mil tomas y 370 empleados, ocupa 8.8 trabajadores por cada mil tomas. Mientras que la CAPAMA, con un total de mil 900 empleados, según su anterior director Mario Pintos Soberanis, estimó que hay 13 empleados por cada mil tomas. “El ideal sería que se tuvieran alrededor de siete personas por cada mil tomas”.
Problema político
El problema de la ineficiencia de los organismos operadores no sólo es de Guerrero, sino de todo el país. Juan Enrique Anda, especialista en el tema, entrevistado por la revista Siempre en 2017, explica que los organismos operadores se crearon hace poco más de 29 años porque el del agua se convirtió en un problema político. Para los presidentes municipales era un problema suministrar el agua sin tener presiones de los diversos actores políticos, por lo que los organismos operadores se crearon para despolitizar el agua y para que tuvieran autonomía”.
Sin embargo, a lo largo de los años la mayoría de los organismos se hicieron “ineficientes y opacos” y funcionan con criterios políticos y clientelares, no están debidamente profesionalizados, dependen de cuantiosos subsidios y no están constituidos como empresas públicas sujetas a reglas claras y transparentes, señala el Consejo Consultivo de Agua, según reseña de la misma revista Siempre.
Ramón Aguirre Díaz, ex titular del organismo de agua de la hoy ciudad de México, opina que el problema de la mala administración de los organismos encargados de abastecer de agua a la población tiene su origen en los intereses políticos que predominan en la gestión, como la contratación de exceso de personal o sin la calificación necesaria para el cargo, o no cobrar las tarifas a los usuarios con lo que se evita tener problemas políticos.
Mencionó que el servicio se puede mejorar con la regulación, que vigile a las paramunicipales, y con la toma de decisiones basadas en criterios técnicos y de buen servicio, y no con criterios políticos. (El Sur, 22 de marzo de 2019).
Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad AC en su estudio Guía para la creación de organismos metropolitanos de agua potable y saneamiento en México concluye que el mal desempeño de la mayoría de los organismos operadores está directamente relacionado con un diseño institucional inadecuado, que no crea los incentivos adecuados ni les permite desarrollar las capacidades necesarias para operar eficazmente. Tampoco les otorga la autonomía necesaria para operar como empresas eficientes –lo cual implicaría, entre otras cosas, crear mecanismos de fijación de precios que reflejaran el costo real del líquido y que no fueran potestad de los gobiernos estatales. Por lo tanto, la solución a los problemas de los organismos operadores pasa por su rediseño institucional.
Sin información
En Guerrero la mayoría de los organismos operadores no difunden la información importante sobre su funcionamiento en sus portales electrónicos –cuando los tienen– o en la plataforma nacional de transparencia. Los datos de esta columna fueron captados de declaraciones de actores involucrados en los organismos operadores y publicadas en la prensa, pues aun cuando son sujetos obligados a cumplir la ley de transparencia, brillan por su opacidad y en sus páginas no cuentan con la información obligatoria. Es así que la ineficiencia se junta con la opacidad y el resultado es desastroso.

¿Pueden las comunidades ejercer el Ramo 33?

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Hace unos días, habitantes de la localidad de Pueblo Hidalgo, en el municipio de San Luis Acatlán, retuvieron al presidente municipal Agustín Ricardo Morales, junto a 13 otros funcionarios de esa demarcación, a efecto de que los ediles les entregaran recursos del Ramo 33 para que una comisión del pueblo los administrara y ejecutara obras.
No justificamos este tipo de acontecimientos, pero las explicaciones parecen muy claras. Regularmente detrás de estos hechos encontramos enojo e inconformidad por vacíos de poder y abandono gubernamentales que se reflejan en la carencia o insuficiencia de obras y servicios básicos. Los ciudadanos de Pueblo Hidalgo también argumentaron, como justificación de la retención de los funcionarios, “desconfianza a los integrantes del Ayuntamiento por las irregularidades que han detectado en la ejecución de las obras en administraciones anteriores” (El Sur, 15 de marzo), es decir, también encontramos un componente de desconfianza porque perciben que no hay transparencia en el ejercicio de los recursos ni tampoco rendición de cuentas, y esto se traduce en “obras de muy mala calidad y sobrecostos”, según los pobladores. Es un tema que antes no era esgrimido, o por lo menos, no con tanta contundencia.
El ejercicio de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) del Ramo 33 constantemente está en el centro de debate. Es el Fondo más cuantioso que envía la Federación a los municipios y tiene reglas más o menos claras –fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal– para que el gobierno federal distribuya estos recursos entre los municipios del país; sin embargo, al llegar a los ayuntamientos se observa una gran discrecionalidad de los alcaldes y los cabildos para destinarlos a las comunidades y colonias populares, pues no hay normas ni criterios objetivos para su distribución equitativa. Dicha discrecionalidad se traduce en inconformidad de no pocas localidades, pues no es extraño que las autoridades municipales construyan obras sólo en sus pueblos de origen, o donde obtuvieron más votos en las elecciones, o en las localidades que tienen más capacidad de gestión o hay presencia de organizaciones que presionan, todo esto en detrimento de miles de habitantes del municipio a los que no se les construye ninguna obra.
Pero hay otro tema muy ligado a la discrecionalidad y a la carencia de obras o a su construcción deficiente: es la opacidad y falta de rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos del FISM, pues la mayoría de los ayuntamientos no dan a conocer entre los habitantes los datos básicos del fondo, como su presupuesto anual, la propuesta de inversión de obras o los avances físicos y financieros. Sumado a esto, los órganos fiscalizadores federal y estatal tienen en este fondo municipal uno de los focos principales de sus observaciones al ejercicio del gasto.
La experiencia de Oaxaca
La exigencia de los habitantes de Pueblo Hidalgo, municipio de San Luis Acatlán, para que el ayuntamiento les asigne recursos del FISM y sean ellos quienes los ejerzan, quizás suene sorpresiva en Guerrero, pero en el estado de Oaxaca es una práctica frecuente, ya que la Ley de Coordinación Fiscal local, en su artículo 24 ordena que “Las Agencias Municipales (que en Guerrero tienen su equivalente en las comisarías municipales) y de Policía recibirán mensualmente de los Ayuntamientos, los montos que el propio Ayuntamiento destine en su presupuesto de egresos a cada una de ellas, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal, derivados de participaciones federales, fondos de aportaciones federales, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales, a través de sus autoridades municipales auxiliares”.
Las reglas para la distribución entre las localidades oaxaqueñas son dos: los recursos (tanto del FISM como del Ramo 28) se asignarán en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada núcleo de población tomando en cuenta el último censo general de población emitido por el Inegi. Y segundo criterio, según la capacidad recaudatoria de cada una de ellas, del ejercicio inmediato anterior. Agrega el mismo artículo que la comprobación de los recursos se hará ante el órgano de fiscalización del Congreso del Estado de Oaxaca, a través de los ayuntamientos.
El FIOB
En Oaxaca, incluir en la ley estatal de coordinación fiscal esta exigencia no fue fácil. Varias organizaciones, entre las que destaca la Federación Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB) fueron impulsoras de que en las comunidades de origen de los migrantes oaxaqueños radicados en California, Estados Unidos, los ciudadanos ejercieran directamente los recursos de los Ramos 28 y 33.
Hace algunos años (2013) estuvimos precisamente en algunas comunidades rurales de Oaxaca para corroborar esta experiencia casi única en el país relativa a la gestión, vigilancia y rendición de cuentas comunitaria de los recursos municipales.
El entonces coordinador del FIOB nos comentó que a principio de cada año representantes de la organización informaban a las localidades sobre estos fondos. “Convocamos a un taller una vez que tenemos el periódico oficial (donde se publica la asignación de las participaciones y aportaciones para cada municipio) y el censo del Inegi (para conocer el número de habitantes de cada localidad). Con estos documentos decimos a la gente cuántos recursos corresponden a su comunidad, esto para darles la herramienta que les permita negociar con los alcaldes”, según publicamos en Monitor de Guerrero del 18 de febrero de 2014.
La exigencia de información y transparencia en los gobiernos municipales son temas clave en los que mayormente se ha involucrado el FIOB. “Siempre hemos dicho que pelearemos por que los recursos lleguen a nuestra comunidad, pues a ella corresponden, y también buscamos involucrar a las autoridades (comunitarias) para que sean parte del Consejo de Desarrollo Social Municipal, a efecto de que ellos se enteren, para que exijan saber dónde se está aplicando el recurso”.
Los resultados, sin embargo, no han sido todos exitosos, ya que en la mayoría de las comunidades, los presidentes no cumplen con lo que establece la ley de coordinación fiscal estatal.
En su estudio Incidencia para la distribución equitativa y transparente del Ramo 33, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, a través de su grupo CCciudadano, explica que el FIOB “no cuenta con un número y seguimiento exacto de las obras de infraestructura social realizadas por el gobierno. En parte por esto, los resultados del trabajo de incidencia del FIOB son difíciles de medir. Los criterios de distribución del FISM siguen siendo a discreción de los presidentes municipales, es decir, el trabajo de incidencia de la organización no se ha traducido en prácticas institucionalizadas de rendición de cuentas, a pesar de los cambios logrados en la ley”.
Y concluye ese centro de estudios que el trabajo de incidencia que la organización “realiza para la distribución efectiva del FISM es un proceso permanente, con éxitos aislados de gestión de infraestructura social de las comunidades, pero sin éxito en la consolidación de mecanismos sólidos de transparencia y distribución equitativa de los recursos. Este es un problema que puede adjudicarse en mayor medida al sistema y al funcionamiento político del país y no al trabajo de incidencia de la sociedad civil”.
FISM en Guerrero
El 29 de enero de 2019 se publicó en el Periódico Oficial del estado el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, entre los municipios del estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2019. El monto asignado a los municipios de la entidad es por 6 mil 66 millones de pesos.
Dice el artículo tercero del Acuerdo que las aportaciones de este Fondo sólo podrán ser utilizadas en el financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social.
La novedad para este año, es que los ayuntamientos deberán destinar el ciento por ciento de los recursos a construir obras municipales, pues en años anteriores distraían recursos de este fondo –de manera irregular– para la adquisición de fertilizante, compromiso que ya se trasladó a la federación.
Los ayuntamientos que recibirán más recursos del FISM en 2019 son Acapulco, con 646.9 millones; Chilapa (292.6 millones); Chilpancingo (210.1); Ayutla (188.4); San Luis Acatlán (154.1); Tlapa (147.4); Ometepec (141.4); General Heliodoro Castillo (138.1) y San Miguel Totolapan, con 136.3 millones de pesos.
Y los que menos recibirán son Alpoyeca, con 12.6 millones de pesos; Ixcateopan con 14 millones; Buenavista (16.1); Xochihuehuetlán (16.0); Atenango (19.1); Juchitán (19.2); Cualác (19.7); Tlalixtaquilla (20.1); Pilcaya (20.3) y Tlalchapa, al que se le asignaron 21.5 millones de pesos. (ver todos los municipios en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero del 29 de enero de 2019).
En Guerrero no se tiene una legislación que expresamente permita a las comunidades rurales o colonias populares del estado recibir y administrar de manera directa los recursos de los ramos 28 y 33, pero tampoco lo prohíbe.
Hay en la Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33, una serie de lineamientos que obligan a la transparencia del ejercicio de los recursos, a la intervención de los beneficiarios en las decisiones de cómo se gastan, y al cumplimiento de requisitos de información y control que deben entregar a otras dependencias federales y estatales.
Así, por ejemplo, los ayuntamientos deben cumplir compromisos formales con las dependencias normativas y fiscalizadoras. Con la Secretaría de Desarrollo Social (hoy de Bienestar), los ayuntamientos proporcionarán a través del gobierno del estado la información sobre la utilización del FISM que les sea requerida, además de reportar trimestralmente a la misma secretaría y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el seguimiento sobre el uso de los recursos del Fondo.
Asimismo, el mismo artículo 33 de la ley establece que los gobiernos municipales deben dar a conocer a los habitantes de la demarcación los montos que reciben, las obras y acciones que van a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios, así como informar cada trimestre y al final del año sobre los avances del ejercicio de los recursos.
En materia de transparencia, los ayuntamientos están obligados a “publicar en su página oficial de Internet las obras financiadas con los recursos de este Fondo. Dichas publicaciones deberán contener la información del contrato bajo el cual se celebra, informes trimestrales de los avances y, en su caso, evidencias de conclusión”, y agrega que los municipios que no cuenten con portal electrónico convendrán con el gobierno del estado para que se publique la información correspondiente al municipio.
Finalmente, uno de los puntos más importantes del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal es que los ayuntamientos promoverán la participación de las comunidades beneficiadas en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.
La mayoría de los ayuntamientos son omisos en el cumplimiento del artículo 33, no hay información hacia los habitantes y con frecuencia se escatima su flujo a las dependencias normativas y fiscalizadoras. Tampoco puede afirmarse que las autoridades municipales sean partidarias de la vigilancia ciudadana de los recursos públicos ni de dar facultades amplias de decisión a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal; los vocales de control y vigilancia y los comités de obra, simplemente no funcionan o están cooptados por los ayuntamientos.
Así pues, los recursos destinados a obra pública municipal en Guerrero están a merced de la discrecionalidad de los alcaldes, que los ejercen sin transparencia ni eficacia, por lo que los beneficios que llegan a la población son magros. Por razones como éstas, los habitantes de las comunidades se inconforman y exigen transparencia, rendición de cuentas y que se construyan obras de calidad y de impacto social.
Pueblo Hidalgo dio un paso más y exigió que el ayuntamiento le destinara recursos para que la comunidad los ejerza. Habrá que esperar a ver cómo lo hacen, pues este ejercicio ciudadano requiere de una gran capacidad de organización y además cuidar los aspectos de transparencia, rendición de cuentas y su comprobación.

Trabajadores fuera del Fone, el problema por resolver

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El sector educación nuevamente vuelve a ser noticia. Casi 6 mil empleados gubernamentales que laboran en la Secretaría de Educación de Guerrero están en riesgo de ser despedidos porque el gobierno federal no los reconoce dentro del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (Fone), y la administración estatal anunció que no tiene dinero para continuar pagando sus salarios.
Es un problema espinoso que se fue gestando a lo largo de los últimos 15 años por lo menos y detrás del cual hay actores (sean éstos autoridades sindicales o funcionarios gubernamentales) con diferentes niveles de responsabilidad porque tuvieron en sus manos la decisión de contratar a personal fuera del techo presupuestal federal, lo cual está fuera de los protocolos normativos.
Se trata nada menos que de una nómina que suma 100 millones de pesos mensuales e involucra a 5 mil 700 trabajadores de la educación, que en números redondos equivale al 2 por ciento del gasto público total que tendrá el estado en 2019. Desde su inicio, el pago a los trabajadores al margen del Fone abrió un gran boquete en las finanzas estatales, que se fue acumulando de una administración a otra y que distrajo recursos frescos –algunas veces obtenidos de la Federación por medio de negociaciones– que tanto se requieren en el estado para destinarlos a disminuir la pobreza.
Algunos antecedentes
Aunque el problema se había abordado en diferentes ocasiones por el actual gobierno, adquirió notoriedad cuando el gobernador Héctor Astudillo Flores anunció en febrero que su administración ya no tenía los recursos necesarios para cubrir los salarios de los trabajadores que estaban fuera del Fone.
De acuerdo con una nota periodística, “el gobernador advirtió que sólo tiene dinero para cubrir la segunda quincena de febrero (de 2019), y precisó que el gasto anual en educación (para el estado) asciende a mil 200 millones de pesos. Para justificar la petición de rescate al gobierno federal, alertó que podría generarse un conflicto político social como el que se vivió en el estado de Michoacán”.
Antes, el secretario de Administración y Finanzas, Tulio Samuel Pérez Calvo explicó que la anterior administración federal entregaba recursos para estas plazas a través del ramo 23, pero, aseguró, en 2019 “el gobierno de López Obrador transfirió directamente 2 mil 500 millones para cubrir ese rubro que representa un boquete financiero en la entidad”, es decir, dinero para cubrir el pago de las plazas que se mantienen sin techo presupuestal en la SEG y en el sector salud. Pero la decisión cambió y el gobernador anunció que a partir de marzo su administración ya no se haría cargo.
Este problema ya se advertía en el Presupuesto de Egresos del gobierno del estado de Guerrero del ejercicio 2019, aprobado por la 62 Legislatura del Congreso del estado, documento en el que el Ejecutivo argumentó que “uno de los principales riesgos (a las finanzas públicas estatales) proviene de la existencia de más de 5 mil 700 plazas sin techo presupuestal dentro del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo hasta el momento; la erogación que representa esa nómina se está solucionando con los recursos extraordinarios correspondientes a los convenios celebrados entre la SHCP y el gobierno del estado; tal circunstancia se enfrenta favorablemente por la disponibilidad de recursos en la federación y, por la voluntad política, colaboración y respaldo de la SHCP a la administración del gobernador Héctor Astudillo Flores”.
Problema heredado
La creación de plazas sin techo presupuestal federal no es nuevo en la Secretaría de Educación de Guerrero y proviene por lo menos desde el gobierno de René Juárez Cisneros –actual coordinador de los diputados federales del PRI– y continuó o se intensificó con Zeferino Torreblanca, Ángel Aguirre Rivero y Rogelio Ortega Martínez, todos ellos gobernadores que conocieron de cerca el problema y poco o nada hicieron para resolverlo.
En Guerrero, el sistema educativo ha requerido de mucha inversión, es el sector que más ocupa recursos en el estado, pero si se revisan los indicadores, sus resultados han sido desalentadores. No hay planeación educativa y cuando la hay, ésta no es importante en el funcionamiento del sector. Durante muchos años prevalecieron sobre cualquier otro factor, los criterios políticos o clientelares para el ejercicio del gasto y especialmente para la asignación y administración de plazas docentes y administrativas, arena de las disputas entre las autoridades gubernamentales, los sindicatos y las agrupaciones de egresados de diferentes normales.
Las pugnas por las plazas en la SEG presionaron cada año la creación de nuevos puestos –que bajo la óptica de una verdadera planeación no se necesitaban en el número de las que se generaron– incluso sin tener los recursos para financiarlas, ya que el procedimiento formal es que la SEG y la SHCP aprueban y dan el visto bueno a las nuevas plazas y sólo de esta manera son financiadas por la Federación. Salirse de este esquema, como se hizo en Guerrero y otros estados, propició que el estado se hiciera cargo de pagar estas plazas con recursos estatales que podrían invertirse en disminuir la marginación o financiándolas con el dinero destinado a pagar obligaciones (como ISR, SAR, Fovisste, etc.), propiciando grandes deudas con la SHCP.
Hay muy poca información de carácter público que permita documentar esta problemática, sólo datos aislados. En octubre de 2012 escribimos en Monitor de Guerrero que la SEG ya tenía muy bien identificado el tema, pues encontramos el seguimiento que hacía esta dependencia al gasto del FAEB (antecedente del Fone) del segundo y tercer trimestres de 2011. “En el primer caso, en el apartado de observaciones se reconoce un déficit de 874 millones de pesos ‘el cual se origina de diez mil plazas sin techo presupuestal, incluyendo sus prestaciones sociales’. Para el tercer trimestre de 2011, el déficit se había incrementado a mil 359 millones de pesos”.
En el gobierno de Rogelio Ortega Martínez, su secretario de finanzas, Eliseo Moyao Morales, dio a conocer en julio de 2015 que las finanzas del estado arrastraban un déficit de más de 13 mil millones de pesos como resultado de “diversos pasivos en las dependencias y del pago de plazas sin techo presupuestal, entre otros rubros”. También expresó que la merma al presupuesto del gobierno de Guerrero durante el 2015 era de mil 665 millones de pesos, de los que 573.2 millones se destinaron al pago de nómina educativa por las plazas no reconocidas, además que se tiene una afectación de mil 91 millones de pesos a las participaciones estatales”, de acuerdo con una nota del portal de noticias 20 Minutos Editora.
El ex secretario de Finanzas explicó que a la entrada en vigor del Fone había un total de 12 mil 326 plazas en el magisterio que no fueron reconocidas por la SEP ni por la SHCP, por lo que se cubrieron con fondos estatales. Hizo un llamado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal para que apoyara la situación financiera de Guerrero, “que es algo que trasciende a la administración de Rogelio Ortega Martínez”, según la misma fuente de noticias.
Cifras diferentes dio a conocer un funcionario de la Sefina, recién asumía la nueva administración de Héctor Astudillo. De acurdo con una nota del portal Síntesis de Guerrero del 7 de diciembre de 2015, el gobierno recibió 8 mil 542 plazas sin techo presupuestal y adelantaba que antes de concluir 2015, el gobierno del estado entregaría al menos mil plazas más a docentes.
“En base a las economías que están suscitándose con vacancias, con incidentes, jubilaciones, con incidentes, posiblemente para fin de año el gobernador tenga la posibilidad de anunciar, que al menos mil plazas van a tener techo presupuestal”, afirmó el funcionario –que no fue identificado por la fuente de la noticia.
El Plan Estatal de Desarrollo 2015-2021 del gobierno de Héctor Astudillo Flores también presenta números diferentes, pues en su diagnóstico del sector educativo afirma que las administraciones anteriores le dejaban el problema de 19 mil plazas en la SEG sin techo presupuestal, lo que equivalía a “un déficit presupuestal de cerca de 2 mil 400 millones de pesos, y un adeudo acumulado de 9 mil 241 millones de pesos. Hereda también 300 plazas de mandos medios fuera de presupuesto y un adeudo con proveedores y prestadores de bienes y servicios de más de 5 800 millones de pesos”.
Por su parte, la maestra Reyna Bello de Jesús, representante sindical de la Delegación III-XVI de la CETEG, advirtió en octubre de 2016 que cerca de 20 mil plazas docentes y administrativas otorgadas sin techo presupuestal por gobiernos del estado, se encontraban en riesgo de desaparecer.
En una nota de Bernardo Torres, la dirigente Bello de Jesús explicó que el problema se había vaticinado desde 2014 con la puesta en marcha de la Reforma Educativa, es decir, que todas las plazas otorgadas sin techo presupuestal por gobiernos anteriores quedarían fuera de la cobertura federal. Explicó que de las más de 100 mil plazas que había en Guerrero en esos años, sólo 80 mil fueron atraídas por el gobierno federal y el resto las seguía pagando el gobierno estatal, pero tomando recursos de otros ramos ajenos al sector educativo.
La discusión actual
En los últimos 15 días se han vertido declaraciones en torno a las 5 mil 700 plazas sin techo presupuestal. La mayoría apela a que la Federación se haga cargo y las incluya en los registros del Fone, pues de otra manera el gobierno del estado ya no podrá solventarlas y se generarían movilizaciones de maestros y administrativos de la SEG. Otros proponen que se revise caso por caso y que el gobierno federal sólo considere a aquellos trabajadores que realmente devenguen su salario.
Pero nadie habla de investigar a quienes estuvieron a cargo de estas pésimas gestiones y sancionarlos en caso de hallarlos responsables de alguna falta administrativa o un delito de corrupción. Es la última pieza del engranaje que se requiere para disminuir o erradicar la impunidad.
En noviembre de 2018, los diputados guerrerenses exhortaron al Congreso de la Unión para que en el presupuesto de egresos de la federación de 2019 incluyeran recursos para regularizar las plazas sin techo presupuestal y se reconocieran además los derechos laborales de los trabajadores (antigüedad, prestaciones y beneficios sociales).
Hace unos días, el senador Manuel Añorve, en conferencia de prensa, advirtió a los titulares de Hacienda y la SEP que podría haber protestas, como sucedió en Michoacán, si no se atendían las demandas de este sector, ya que sus movilizaciones podrían afectar al turismo, “la economía, la derrama económica, porque la Secretaría de Hacienda no ha liberado 100 millones de pesos mensuales para cubrir a 5 mil 700 plazas federales que están fuera del Fone, y que con regularidad los gobiernos federales anteriores lo cubrían”.
El secretario de Educación estatal, Arturo Salgado Urióstegui, aseguró que no tenía ninguna objeción de que las plazas que están dentro del Fone fueran revisadas. “Los que no estén ni en un lado ni en otro y que no justifiquen su presencia en las escuelas o centros de trabajo tendrán que dar una explicación, nosotros no tenemos nada, no tenemos al menos ni comisionados que no conozcamos, ni hemos dado en lo personal comisiones a nadie, y si hay personas que están cobrando y no van a trabajar pues que le piensen esas personas, nosotros no vamos a proteger a nadie que no esté haciendo su trabajo”, enfatizó el secretario, según una nota de El Sur.
Por su parte, el delegado del gobierno federal en Guerrero, Pablo Amílcar Sandoval, comentó que los 5 mil 700 maestros fuera del Fone fueron compromisos adquiridos por los sucesivos gobernadores a lo largo de varios años, y no es responsabilidad de la Federación pagar esos salarios. Sin embargo, en otra oportunidad el delegado federal destacó que se revisará caso por caso, porque, dijo, hay quienes cobran sin trabajar y otros tienen doble plaza, según reseñó El Sur.
Conclusión
El problema de los empleados de la SEG fuera del Fone tiene varias dimensiones: de derechos laborales, social, el componente de las finanzas públicas y uno que nadie quiere tocar: el de las responsabilidades administrativas o penales de quienes permitieron o alentaron estas actividades.
El más visible y que está en boga es el financiero, pues hoy se busca que el problema de la nómina educativa sea absorbido por la Federación, como ya se hizo con el programa de fertilizante: dos ejemplos de grandes problemas financieros que se generaron por irresponsabilidades locales cuyas facturas hoy se le pasan al gobierno federal.

Solicitudes de información y periodismo

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

En memoria de Javier Bernal Vences.
El periodismo de investigación cada vez se nutre más con documentos y datos obtenidos a través de los procedimientos formales de acceso a la información pública. Reportajes como La Casa Blanca de la familia Peña Nieto-Rivera o la Estafa Maestra, que describe un gran desfalco a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano –por nombrar los más sonados–, no hubieran sido posibles, o por lo menos serían distintos, si los reporteros no hubiesen utilizado esta herramienta para complementar, fortalecer y afinar sus piezas periodísticas.
Las solicitudes de información comenzaron a emplearse en el periodismo y por algunas organizaciones casi desde que entraron en vigor las diferentes leyes que establecían los procedimientos para hurgar en los archivos, documentos, datos o estadísticas públicas. Por ejemplo, en 2003 se documentó “una desviación de recursos públicos que tendrían que orientarse al combate del VIH-Sida y que terminaron siendo empleados por una organización de corte religioso (Provida) para la compra de tangas, plumas y otros objetos no equiparables a su objetivo original”, de acuerdo con un documento de la organización Fundar, Centro de Análisis e Investigación. La desviación alcanzó cerca de 30 millones de pesos y fue descubierta y evidenciada por seis organizaciones civiles que solicitaron información sobre cómo se habían gastado dichos recursos.
También por medio de la indagación en la información pública, el diario Milenio en 2001 encontró que a través de una empresa fantasma, la presidencia de la república, en el periodo de Vicente Fox, había adquirido toallas de 400 dólares, cortinas a control remoto por 17 mil dólares y sábanas de más de 3 mil 500 dólares, entre otras compras suntuosas. El llamado toallagate fue un escándalo mediático, que le costó la cabeza al administrador de Los Pinos, Carlos Rojas.
Más recientemente se observa una mayor incursión de los reporteros en el uso de esta herramienta, pues son más los trabajos periodísticos que siguen esta línea, como el de “Procampo financia narcos y familiares”, publicado en 2009; “Sedena omite informar número real de bajas en combate al narco” (2011); “La partida secreta contra el narco” (2001); “Opacidad educativa: los ‘Lupitos’ hidalguenses” (2015); o “Masacre en San Fernando: lo que la PGR le oculta a las familias” (2015).
Ricardo Raphael, en su libro Periodismo urgente, señala que el oficio del periodismo cuenta hoy con una enorme caja de herramientas, la mayoría provenientes del desarrollo digital. “En el corazón de esta asombrosa transformación del ecosistema informativo se encuentra el acceso a documentos que antes era imposible obtener”, asegura el autor; hay un mar de datos disponibles que pueden ser la base de “formidables piezas de investigación”.
El quid del asunto es entonces saber cómo hacerse de todos esos documentos e información, y una de las maneras es por medio de solicitudes de información pública.
Fuentes del periodismo
Ricardo Rapahel sostiene que en el siglo XX, “el periodismo se hizo adicto a dos tipos de fuentes: las declaraciones (de políticos, empresarios, líderes sindicales o funcionarios públicos) y los boletines de prensa”. Y agrega que el reportero actual se encuentra en condiciones distintas, pues el desarrollo tecnológico ha hecho accesible información antes inexistente o acaparada por unos cuántos.
Hoy es posible tener varias fuentes de información como testimoniales, archivos públicos, referencias hemerográficas, productos académicos, redes sociales y materiales en internet, entre otros.
A lo anterior se suma el proceso de apertura de la información pública que se ha establecido incluso en la propia Constitución mexicana y en las leyes de transparencia que se han legislado desde principios del actual siglo.
“El castillo de Kafka, que antes era impenetrable, hoy está obligado a vestirse con cristal transparente y una de las llaves que abre su pesada puerta es la solicitud de información. Las leyes y los organismos que la protegen y promueven han permitido que la generación más reciente de periodistas esté realizando investigaciones sobresalientes”, argumenta Ricardo Rapahel.
Sin embargo, los procedimientos para el acceso a la información, aun cuando están en las leyes, no necesariamente son fluidos, fáciles ni rápidos. Muchos reporteros de Guerrero con quienes he conversado al respecto, dejaron de usar este recurso en el primer intento precisamente porque no es coincidente con el dinamismo que exige el periodismo diario.
Y en efecto, el reportero debe considerar, dice el autor de Periodismo urgente, que en temas como el acceso a la información, mientras la dilación es la constante, la puntualidad es la excepción. “A nadie debe decepcionar una respuesta negativa cuando el secreto –y no la publicidad– es la naturaleza de cualquier secretaría, y el ritmo lerdo la característica de toda burocracia”.
Algunas cifras
Tal vez las estadísticas que tienen los institutos de transparencia permitan dar una idea del número de solicitudes de información presentadas por periodistas. Por ejemplo, el Informe de labores 2018 del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) calcula que –considerando como universo sólo a los solicitantes que dejaron datos estadísticos– en el periodo 2003-2014, los “medios de comunicación” presentaron 63 mil 585 solicitudes, que representan 9.4 por ciento de ese universo.
En 2015, la cifra de requerimientos fue de 9 mil 183 (9.6 por ciento); de octubre de 2015 a septiembre de 2016 se registraron 10 mil 283 (10.6 por ciento); de octubre de 2016 a septiembre de 2017 fueron 12 mil 235 solicitudes (11.5 por ciento); y de octubre de 2017 a septiembre de 2018 se tuvieron 7 mil 820 (9.8 por ciento).
En Guerrero, no obstante que los datos oficiales sobre el número de solicitudes de información son totalmente inconsistentes durante el periodo de 2006 a 2011, se observa una baja participación de periodistas en el uso de esta herramienta, que coincide con el también escaso número de reportajes de investigación que se publican en el estado.
Según las cifras de la entonces Comisión de Acceso a la Información Pública del Estado (Caipegro), en 2006-2007 el sector “medios de comunicación” presentó 10 por ciento de las 2 mil 814 solicitudes recibidas. En el periodo 2007, se presentaron 4 mil 236 requerimientos y sólo 1.8 por ciento provinieron de medios de comunicación. En 2008, la relación fue de 2.6 por ciento de las mil 118 registradas.
En 2009, la Caipegro publicó que los solicitantes relacionados con el periodismo eran sólo 0.4 por ciento de las 3 mil 453 solicitudes; y al año siguiente, en 2010, ese porcentaje se incrementó a 3.1 por ciento de los 4 mil 404 requerimientos de información de ese año.
En 2011 se presentaron 2 mil 341 solicitudes y sólo el 1 por ciento fue de periodistas; al siguiente año no se registraron cifras, y en 2013, de las mil 844 solicitudes, 2.3 por ciento fueron de medios de comunicación. A partir de 2014, el Instituto de Transparencia dejó de desglosar cuántas solicitudes de información prevenían de los medios de comunicación en el estado.
En Guerrero, el periodismo de investigación es una actividad que no es pagada ni les interesa a los dueños de los medios tradicionales, que privilegian el diarismo y la venta de publicidad, sobre todo gubernamental. Pero tampoco están a la vista muchos proyectos o iniciativas de reporteros realmente colectivas, que sean la base para hacer periodismo de fondo, ya que regularmente los productos de este tipo requieren de la participación de equipos. Es hora de que comience a hacerse este tipo de periodismo que tanta falta le hace al estado.
Sugerencias
Hassel Fallas, una periodista que basa su trabajo en el análisis de datos, escribió un texto denominado Trece consejos para hacer solicitudes de información pública, en donde recomienda en primer lugar conocer el marco jurídico del derecho de acceso a la información pública.
En el caso de nuestro país, las normas a revisar son el artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de Transparencia y en el caso de Guerrero, la Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información. Y en efecto, es necesario conocer cuáles son los procedimientos básicos para presentar una solicitud de información y, en su caso, un recurso de revisión cuando la información le sea negada al solicitante, se le entregue parcial o reciba una que no solicitó.
Otras sugerencias de la periodista son cerciorarse que la información que se solicita no está publicada ya en línea (portal electrónico de la dependencia o en la plataforma nacional de transparencia), así como saber previamente el nombre de la oficina o dependencia que puede tener la información que requerimos.
Algo también importante que recomienda Fallas es dar seguimiento puntual a la solicitud, estar pendientes poco antes de que concluya el plazo legal de vencimiento. En efecto, creemos que este es un punto clave, pues es muy fácil que el reportero olvide las fechas de conclusión y pierda la secuencia de los procedimientos. No es fácil obligarse a revisar prácticamente todos los días las respuestas de las dependencias, sobre todo si son muchas las solicitudes, y diseñarse un sistema personal de consulta, pero sí necesario hacerlo.
Otro de los temas importantes que sugiere Hassel Fallas y en el que coincidimos es que “La solicitud que redacte debe ser clara, precisa y bien delimitada en su alcance y variables a incluir”. Las dependencias públicas aprovechan cualquier ambigüedad en la redacción para no entregar la información, entregar algo diferente o para extender el plazo de la entrega. De hecho, hacer las preguntas correctas y precisas requiere habilidades que regularmente se adquieren con la práctica.
Sobre este tema Ricardo Raphael también propone redactar con exactitud, poner atención en la precisión temporal de la información que solicitamos, hacer una pregunta por solicitud y además solicitar copia simple y digital de la información, ya que sostiene el autor que los oficios impresos contienen información adicional que no tienen las versiones digitales.
Fallas hace suyas dos sugerencias de otras periodistas. De Alejandra Xanic: “No tenemos por qué identificarnos como reporteros. El derecho de petición es para todos los ciudadanos. Hay unos países menos suertudos que otros. Algunas leyes de acceso plantean que el ciudadano debe identificarse y dejar por escrito por qué y para qué quiere la información. Unos lindos prestanombres pueden salvarnos de este aprieto”.
Y de Alma Delia Fuentes: “Lo primero es checar que la info que quiere no esté ya disponible y lo último es entender que cuando recibe la información, hay que investigar y complementar antes de sentarse a escribir. La info que se obtiene por transparencia generalmente no es nota por sí misma”.
Otras sugerencias
Nuestra experiencia también dice que la especialización de los reporteros es muy útil a la hora de decidir qué información se solicita. Hacer las preguntas precisas a las dependencias públicas implica conocer las entrañas de la administración pública, las funciones y atribuciones de las oficinas, reglas de operación de los programas, leyes que las rigen, procedimientos que realizan, etc.
Uno de los temas en los que se percibe menos especialización de los periodistas, pero que es de los más importantes, son las finanzas públicas, ya que entender sus recovecos ayuda a tener una idea más cercana sobre cómo se ejercen los recursos públicos. Por ello es básico conocer, por ejemplo, el ciclo presupuestario, desde la planeación hasta la rendición de cuentas pues al tener presentes las etapas puede detectarse cualquier irregularidad o actividad fuera de las normas.
Gran amigo
A Javier Bernal lo conocí en Guerrero. Nos identificó no sólo nuestro origen chilango y haber estudiado en la misma universidad en la CDMX, sino que también compartimos preocupaciones sobre los problemas sociales del estado y participamos en el colectivo Ciudadanos por Municipios Transparentes, del que fue coordinador en el último año. Luego de su salida de El Sur, le interesó el periodismo de investigación y comenzó a barajar ideas sobre cómo iniciar un proyecto de éstos, y mucho conversamos al respecto antes de su enfermedad. Ya no alcanzó a ver funcionando este proyecto, se nos fue antes.
Hasta siempre, Javier.

Datos sobre la transparencia en 2018

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Los informes que presenta cada año el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales de Guerrero (Itaigro) son una fotografía desde la que es posible observar, a veces claramente, a veces entre líneas, lo que sucede realmente en el estado en estas materias. En esta entrega comentaremos varios datos relevantes que contiene el treceavo informe de labores, correspondiente al ejercicio 2018, que entregó el órgano garante en días pasados al Congreso del estado.
Uno de los primeros datos que salta a la vista es el número de solicitudes de información que la ciudadanía guerrerense presentó durante el año pasado: 7 mil 264 requerimientos. Si se mide con referencia a otras entidades, la cifra puede parecer corta (9 mil 527 en Oaxaca, 9 mil 712 en Hidalgo, y no se diga las 116 mil recibidas en la CDMX de enero a septiembre de 2018). Pero vistas las cifras cronológicamente al interior del estado, es innegable el incremento que se ha registrado año con año, pues de las 300 o 400 que se presentaban anualmente en los años posteriores a que se establecieron procedimientos formales para ejercer el derecho de acceso a la información (2006-2007), pasamos a más de 7 mil en 2008.
Hay varios factores que favorecieron este aumento, la promoción institucional y el creciente interés de la ciudadanía por estos asuntos, entre otros. Tal vez predomine el segundo factor, pues la experiencia dice que las personas no se interesan por ejercer este derecho a partir de escuchar o ver promocionales, sino hasta que se les presenta una necesidad informativa específica de un problema que les afecta (obra pública, reglas de operación, programas sociales, estadísticas de educación, salud, seguridad, etc.), y alguien les muestra o por sí mismos descubren los procedimientos de la ley para buscar satisfacerla. Es la antesala del interés ciudadano por los asuntos públicos y tal vez el principio de la construcción de ciudadanía.
A esto se agrega un factor adicional: la posibilidad de presentar solicitudes por vía remota –a través de los medios electrónicos–, recurso que se estableció en Guerrero hasta febrero de 2011 y fue precisamente la fecha del inicio del despegue. No en balde la gran mayoría de solicitudes de 2018 se presentaron a través de la plataforma nacional de transparencia o por correo electrónico; sólo 64 se hicieron por medios diferentes.
Falta, sin embargo, diseñar mecanismos innovadores para incorporar al ejercicio de este derecho a toda esa población que aun no cuenta con la conectividad de internet que se requiere y en general a los recursos digitales.
De acuerdo con el informe de Itaigro, las principales dependencias que recibieron solicitudes el año pasado fueron la Fiscalía General del Estado (612 solicitudes), Secretaría de Salud (351), Ayuntamiento de Acapulco (347), Secretaría de Finanzas y Administración (313), Tribunal Superior de Justicia (313) y el propio Itaigro (286).
Otro dato que puede comentarse del informe del órgano garante es el de los recursos de revisión, es decir, de aquellos procedimientos que pueden presentarse si las dependencias no contestan o el solicitante está inconforme con la respuesta.
En 2018 se presentaron 379 recursos de revisión, que comparados con los 47 que se presentaron en 2007, se percibe un interés creciente por hacer valer este derecho por parte de la ciudadanía. Tradicionalmente habíamos observado un bajo número de recursos, esto derivado tanto del desconocimiento de los procedimientos por parte de la ciudadanía como debido a la tardanza de los plazos para el procesamiento de estos recursos. Los dos factores siempre han desalentado la presentación de recursos, de hecho, no se descarta que todavía hoy haya un fuerte número de solicitantes de información insatisfechos con las respuestas de las dependencias, pero que no se animan a presentar sus correspondientes recursos de revisión.
De los 379 recursos presentados en 2018, sólo en 75 casos (20 por ciento) se emitieron resoluciones en las que se instruye la entrega de información a los ciudadanos, ya que 99 fueron desechados y 76 sobreseídos. El alto porcentaje de recursos de revisión desechados y sobreseídos es una señal de alerta que impide un pleno ejercicio del derecho de acceso a la información. Hace falta un buen diagnóstico y análisis para atender los motivos de por qué no está funcionando plenamente este tipo de recursos.
En este renglón, los sujetos obligados que recibieron mayor número de recursos de revisión en su contra fueron la Secretaría de Finanzas y Administración con 21 recursos, la Fiscalía General del Estado (16), Congreso (16), Ayuntamiento de Acapulco (11), Secretaría de Educación de Guerrero (11), Itaigro (nueve), Secretaría de Desarrollo Social (nueve), y la Auditoría Superior del Estado, la Secretaría de Salud y la Universidad Autónoma de Guerrero con siete cada una.
Denuncias ciudadanas
Finalmente, otro indicador que da cuenta sobre cómo participa la ciudadanía en el ejercicio de su derecho de acceso a la información son las denuncias que ésta presenta ante el órgano garante por el incumplimiento de las dependencias y entidades públicas de sus obligaciones de transparencia.
Dice el artículo 81 de la Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información que todos los sujetos obligados (208 en el estado) deben publicar información de su quehacer gubernamental organizada en un catálogo de 48 temas y algunos adicionales, según la dependencia.
También la ley dice, en su artículo 103, que si las dependencias omiten la publicación de uno o más de estos temas, las y los ciudadanos pueden presentar una denuncia ante el Itaigro. En 2018 se registraron 89 denuncias ciudadanas por este concepto, un incremento sustancial en relación con 2017, cuando sólo se presentaron 14 denuncias.
En estricto sentido, los 208 sujetos obligados del estado merecerían ser denunciados por el incumplimiento de sus obligaciones de transparencia, ya que ninguno cumple con el 100 por ciento de éstas. Sin embargo, los 89 denunciantes de 2018 seguramente presentaron sólo de aquellas dependencias de su interés.
En este rubro destacan por su número las denuncias presentadas en contra de los ayuntamientos, 65 de las 89: Tecpan (3), Chilpancingo (3), Tlapa (3), Coyuca de Benítez (3), Zihuatanejo (3); Acatepec (2), Atoyac (2), Tlalchapa (2), Taxco (2), Juan R. Escudero (2), Benito Juárez, Iguala (2) y Tixtla (2).
Con una denuncia están: Copalillo, Mochitlán, Acapulco, Ixcateopan, Ometepec, Petatlán, San Marcos, Leonardo Bravo, Alpoyeca, Arcelia, Tlapehuala, General Canuto Neri, Azoyú, Copala, Cuautepec, Huitzuco, Xalpatlahuac, Tlalixtaquilla, Olinalá, Huamuxtitlán, Xochihuehuetlán, Cualac, Alcozauca, Alpoyeca, Metlatónoc, Cochoapa, Atlamajalcingo, Copanatoyac, Malinaltepec, Zapotitlán, Atlixtac, Ileatenco, San Luis Acatlán, Chilapa y Mártir de Cuilapan.
Pero también otras dependencias recibieron denuncias, entre las que destacan la Secretaría de Finanzas y Administración (3), Itaigro (3), el Tribunal Superior de Justicia (2).
De las 89 denuncias presentadas, 15 fueron desechadas o infundadas, sólo en siete se ha instruido a los sujetos obligados que entreguen la información; y la gran mayoría, 65, están en proceso.
No presentaron informe
Hay un dato del informe de labores del Itaigro que puede ser indicativo de la poca atención que le procuran una parte de los sujetos obligados del estado a los temas de transparencia y acceso a la información. Se trata del informe que cada año por ley deben presentar sobre el número de solicitudes que los ciudadanos presentaron a lo largo del año. Son 53 las dependencias (25 por ciento del total en el estado) que omitieron enviar este informe al Itaigro. La omisión es grave porque se percibe no solo como un desacato a la ley de transparencia, sino como una falta de interés de los titulares por hacer una gestión transparente en sus dependencias.
Entre éstas, hay algunas del Ejecutivo como Agroindustrias del Sur, Casa Guerrerense en el DF, Consejo de Políticas Públicas y la Secretaría de Desarrollo Social; también la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, la Universidad Intercultural del Estado de Guerrero y varios sindicatos. Pero el sector que tiene más omisiones es el de ayuntamientos, 25, que representan 30 por ciento de los que hay en el estado.
Verificación
En el informe de labores, correspondiente a 2018, el Itaigro finalmente publicó el ranking estatal de cumplimiento de obligaciones de transparencia con sus respectivos porcentajes. No nos referiremos a la metodología, pues las deficiencias que encontramos, las señalamos en ediciones anteriores (ver Monitor de Guerrero del 21 de noviembre y 4 de diciembre de 2018), sino propiamente a los resultados.
Dieciocho ayuntamientos (22 por ciento de este sector) obtuvieron una calificación de cero, y otros 14 no llegaron ni a 10 por ciento; 22 ayuntamientos alcanzaron entre 10 y 50 por ciento. Y sólo 23 tuvieron más de 60 por ciento, y de éstos, cuatro estaban en 2018 por arriba del 90 por ciento (Eduardo Neri, Acapulco, Heliodoro Castillo e Iguala).
En el caso del Ejecutivo del estado, encontramos siete dependencias con calificación de cero (Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública, Casa Guerrerense en el Distrito Federal, Consejo de Políticas Públicas, Universidad Intercultural, Fideicomiso Bahía de Zihuatanejo, Instituto del Deporte y Conalep). Doce dependencias tienen menos de 50 por ciento de calificación.
Por otra parte, 11 dependencias del Ejecutivo se ubican por arriba de 90 puntos, y la gran mayoría, 50, están en el rango de entre 60 y 89 por ciento.
Los partidos políticos, según el informe del Itaigro, obtuvieron, casi todos, calificaciones por arriba de 60 por ciento, mientras que los organismos paramunicipales de agua potable se encuentran en un rango de entre cero y 83 por ciento.
La Auditoría Superior del estado obtuvo 92 por ciento, el Congreso 90 y el Tribunal Superior de Justicia 89 por ciento de calificación. Los órganos autónomos obtuvieron calificaciones por arriba de 60 por ciento, excepto la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales; destaca que tres de ellos tienen calificaciones mayores a 90 por ciento (Itaigro, Instituto Electoral y de Participación Ciudadana y el Tribunal Electoral del estado).
Durante la verificación a las obligaciones de transparencia que realizó el Itaigro en 2018 también hay un dato que indica el desinterés de muchas de las dependencias evaluadas. Se trata de aquellas dependencias que obtuvieron calificaciones reprobatorias –por debajo de 60 por ciento, según la metodología del Itaigro– las cuales, no obstante que se programó un periodo para subsanar las deficiencias, desatendieron completamente esta oportunidad.
Destacan en este rubro dos sectores: el sector ayuntamientos, que en 49 casos no se registra ningún “informe de subsanación”; y el Ejecutivo estatal, donde fueron 18 casos. Cabe señalar que en muchos de estos casos ni siquiera asistieron a la verificación los titulares de las unidades de transparencia.
Con este panorama de la transparencia y el acceso a la información en el estado que se deduce del informe 2018 del Itaigro, son muchos los pendientes para este 2019, entre los más importantes: destrabar el tema de las sanciones económicas a quienes incumplen con la ley de transparencia, pues esto contribuiría enormemente a disminuir la impunidad; mejorar varios aspectos de las verificaciones a las obligaciones de transparencia, con la contribución de organizaciones de la sociedad civil y el consejo consultivo del órgano garante; establecer el órgano de control interno del Itaigro; relanzar la iniciativa de los ejercicios de gobierno abierto en coordinación con otras instituciones y la ciudadanía; promover el acceso a la información mediante metodologías que realmente “enganchen” a las y los ciudadanos en el ejercicio de este derecho; establecer mecanismos ágiles en la gestión de recursos de revisión y denuncias ciudadanas; entre otros.
Convocatoria
Desde el 8 de febrero se emitió la convocatoria para elegir al secretario técnico de la Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal Anticorrupción de Guerrero. Se trata de uno de los componentes que establece la ley para el funcionamiento técnico y operativo del sistema. Con esta convocatoria, cuyo procedimiento es muy similar al que han empleado en otros estados, el Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción busca que el proceso de selección sea abierto y transparente.
Las bases de participación pueden encontrarse en el sitio www.cpcguerrero.org.mx