Transparentan información sobre privilegios fiscales

Marcos Méndez Lara
  Hace unos días se dio a conocer una lista con más de siete mil personas físicas y morales que se beneficiaron gracias a que el Servicio de Administración Tributaria (SAT) les canceló o condonó adeudos fiscales en el periodo 2007-2015. Era un secreto a voces, todo mundo conocía de esta práctica, pero recurrentemente los sucesivos gobiernos, a través de la Secretaría de Hacienda, ocultaron la identidad de los beneficiarios y los montos perdonados con el argumento de que esta información era parte del secreto fiscal.
Fundar, Centro de Análisis e Investigación es la organización que logró “arrancar” la información sobre condonaciones y cancelaciones al SAT, luego de cuatro años de un litigio estratégico con esta oficina de la Secretaría de Hacienda. De acuerdo con un comunicado de esa agrupación fechado el 30 de septiembre, “la información fue entregada en cumplimiento de la sentencia 191/2016 dictada por el Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa de la Ciudad de México. En dicha sentencia, el Juez ordenó al SAT cumplir con la resolución RDA 5354/15 dictada por el INAI. En su resolución, el INAI ordenó entregar a Fundar la información sobre los contribuyentes que recibieron condonaciones y cancelaciones de impuestos y otros créditos fiscales en el periodo 2007-2015”.
El comunicado indica que la información involucra a 7 mil 885 personas físicas y morales, que en total recibieron 172 mil 335 millones de pesos en descuentos. La organización advierte que en esta lista no se encuentran 201 contribuyentes que presentaron un amparo para impedir que su información fuera revelada, a los cuales les fueron condonados cerca de 102 mil millones de pesos, es decir, en este reducido grupo de contribuyentes amparados se acumula 37 por ciento del total de recursos que fueron condonados.
Más allá de la legitimidad o no del secreto fiscal, lo cierto es que en la condonación y cancelación de adeudos fiscales había una enorme discrecionalidad y opacidad, que levantó enormes sospechas de que los beneficios se concentraban en pocos contribuyentes. Hoy, publicada ya una lista parcial, se sabe que el monto que dejó de ingresar a las arcas públicas en ese periodo es de más de 274 mil millones de pesos -incluidos los descuentos a los contribuyentes amparados. Es una cantidad importante de pesos que no ingresaron al fisco, y para dar una idea de la dimensión, es el equivalente al presupuesto del estado de Guerrero durante tres años y medio.
De acuerdo con una nota del portal Aristegui Noticias, que indagó en la lista los montos más cuantiosos, 50 entidades públicas y privadas concentraron 73 mil 114 millones de pesos en condonaciones durante los gobiernos de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. El primer lugar de la lista es la Comisión Federal de Electricidad, a la que se le perdonaron un total de 14 mil 21 millones de pesos en 2008 y 2013. En segundo lugar, aparece la Secretaría de Educación Pública, a la que se le condonaron 8 mil 230 millones de pesos en 2011 y en 2013. Detrás de ésta se encuentra Luz y Fuerza del Centro, la cual, durante sus últimos años de vida, recibió beneficios por 3 mil 344 millones en 2007, 2008 y 2009.
Según la misma fuente, enseguida aparecen dos empresas privadas: Productos Roche SA de CV, con 2 mil 891 millones de pesos y Grupo Lala SA de CV, cuya condonación en el periodo fue por 2 mil 429 millones. Luego está el gobierno de Michoacán se ubica en la posición número seis con dos condonaciones que dan un total de 2 mil 193 millones de pesos (en los gobiernos de Jesús Reyna y Silvano Aureoles).
Los siguientes cuatro lugares, por el monto de lo condonado, son Servicios y Asesoría para Proyectos SA de CV, con 2 mil 179.6 millones; Acerus SA de CV, con mil 554.3 millones; el Banco Nacional de Comercio Exterior, con mil 543.2 millones y Sabritas S de RL DE CV, que recibió una condonación de mil 491.2 millones de pesos en 2013.
Condonaciones en Guerrero
Fundar difundió tres bases de datos de personas físicas y morales, públicas y privadas, que se beneficiaron con condonaciones o cancelaciones fiscales, las cuales pueden consultarse en https://privilegiosfiscales.fundar.org.mx/. Y aunque la información no está desglosada por entidad federativa, las bases incluyen a contribuyentes de Guerrero que fueron beneficiados.
Según esa organización, las condonaciones aplican en dos casos: cuando el Estado perdona impuestos y adeudos fiscales para apoyar económicamente a las personas, o para buscar que los contribuyentes incumplidos se regularicen. En el primer caso, los beneficios fiscales se otorgan cuando ocurre un desastre natural; en el segundo, las condonaciones buscan regularizar a los contribuyentes a efecto de que el gobierno recupere una parte de lo que deben. Lo más común es que se perdonen multas a cambio de que las personas paguen sus adeudos más grandes, aunque también suelen condonarse impuestos cuando el gobierno implementa una amnistía fiscal.
Hicimos una muy rápida revisión a las bases de datos y muchas personas físicas y morales de Guerrero aparecieron en la relación.
En el concepto de condonaciones, varios ayuntamientos guerrerenses están en la lista, como el Ayuntamiento de Acapulco, que fue beneficiado con 32.2 millones de pesos en tres años distintos, el mayor monto durante el trienio de Añorve Baños (que tuvo dos interinos en 2010), y en menor medida en el periodo de Félix Salgado Macedonio (2008) y Luis Walton Aburto (2013).
También el gobierno municipal de Iguala tiene dos condonaciones, las dos en 2013 por casi 4 millones de pesos, es decir, en la gestión de José Luis Abarca Velázquez. Asimismo, el Ayuntamiento de Taxco, en el gobierno de Salomón Majul González en 2013, recibió beneficios por 4.7 millones de pesos. El gobierno de Ometepec, también en 2013, cuando estaba en la presidencia municipal Antonio Atenógenes Vázquez Rodríguez, tuvo condonaciones por 2.7 millones de pesos.
Otros ayuntamientos que encontramos en el registro de condonaciones fueron el de Coyuca de Benítez (2013) con 2.7 millones de pesos, y el de Cuajinicuilapa, en dos ocasiones (2008 y 2013) ambos por un total de 1.6 millones de pesos. La lista incluyó a la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco, cuya condonación fue por 11.9 millones de pesos en 2011 y otra en 2013 por 16.3 millones; y a la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Iguala, que dejó de pagar al fisco 5 millones de pesos en el ejercicio 2013.
El gobierno del estado también participó en estos descuentos. En el ejercicio 2014, la Secretaría de Finanzas y Administración dejó de pagar impuestos por 2.8 millones de pesos, mientras que la Secretaría de Educación Guerrero obtuvo descuentos en 2010 y 2013 por 1.6 millones en total. Al Fideicomiso para el Desarrollo Económico y Social de Acapulco le disminuyeron 5.4 millones de deuda en 2007.
Pero también empresas privadas fueron beneficiadas por esta política, entre ellas, Distribuidora de Acapulco, que en 2013 obtuvo condonaciones por 31 millones de pesos. En el mismo año, Operadora de Hoteles Alba de Acapulco alcanzó descuentos por 17.6 millones y Tres Vidas, en la playa de Acapulco, 14.2 millones en 2008. Gas Mundial, en 2011 y 2013 obtuvo descuentos por 12.6 millones de pesos. En los mismos ejercicios fiscales, Tableros y Chapas de Guerrero consiguió rebajas en sus impuestos por 9.3 millones mientras que en 2013, a Servicios Modernos de Acapulco le condonaron 6.7 millones; a Servicio Acapulco Diamante 6.4 millones y al Colegio Español Juan Ruiz de Alarcón 5.6 millones de pesos.
Pavimentos y Construcciones de Guerrero obtuvo beneficios en 2007 y 2011 por un total de poco más de 5 millones de pesos y Tracto Guerrero lo consiguió en 2013 por 3.1 millones de pesos. También en ese año, a Industria Farmacéutica de Guerrero se le perdonaron impuestos por 1.4 millones de pesos.
Otros beneficiados son Operación Guerrero Azteca en 2008 (un millón), Autos Acapulco en 2013 (1.4 millones), Hotel Aristos Acapulco en 2013 (1.2 millones), Club Acapulco Tortuga en 2007 (1.2 millones), Astrollantas de Acapulco en 2014 (1.1 millones).
En la lista de condonaciones posteriores a 2015, que fue obtenida en la plataforma nacional de transparencia del SAT, encontramos al Instituto Estatal para la Educación de Jóvenes y Adultos de Guerrero, al Instituto de la Policía Auxiliar y al Instituto de Transparencia y Acceso a la Información. También aparecen varios ayuntamientos como Cocula, Eduardo Neri, Iguala, Tlapa y Tepecoacuilco, además de Radio y Televisión de Guerrero.
Cancelados
A diferencia de las condonaciones, en las cancelaciones de adeudos fiscales se suspenden todos los intentos por cobrarlas. Esto puede suceder si las autoridades tributarias determinan que el monto de la deuda es menor al costo de cobrarla, o si los deudores simplemente no pueden pagar, según Fundar. También en la lista de cancelaciones aparecen contribuyentes guerrerenses.
Operación de Inmuebles de Acapulco fue beneficiada en 2007 y 2009 con poco más de 100 millones de pesos de cancelaciones, mientras que a Beneficiadora de Coco Acapulco se le cancelaron 51 millones en 2007 y 2011, y a Club Internacional Acapulco 20 millones de pesos en 2007.
Otras empresas que recibieron cancelaciones durante dos años fueron Acapulco Dolphins Vacaciones y Club de Playa, que se benefició en 2007 y 2009 con un total de 5.5 millones; y Marina Interamericana de Acapulco, que en 2007 y 2012 obtuvo 2.8 millones de pesos de apoyos.
Le siguen Habitaciones Horizontales de Acapulco con 15.8 millones y Los Socios de Acapulco con 11.9 millones, ambos descuentos en 2011. La Flor de Acapulco tuvo cancelaciones por 7.2 millones en 2007 y Barrio Acapulco por 4.5 millones en 2010. Asimismo, Constructora Urbanas de Acapulco (4.3 millones), Promociones Jai Alai Acapulco (4.2 millones), Multiplásticos de Acapulco (3.6 millones), Inmobiliaria Brisas de Acapulco (3.3), Climas y Servicios de Acapulco (1.7) y Restaurante Nuevo Acapulco (1.7 millones de pesos). Al gobierno del estado, en 2012, le cancelaron 12.3 millones de pesos de impuestos.
Fundar también hace pública una relación de contribuyentes con montos cancelados, obtenida de la plataforma nacional de transparencia del SAT, y cuya fecha de actualización es octubre de 2019. En ésta aparecen empresas privadas, ayuntamientos y personas físicas como Operación Guerrero Azteca (775 mil 762 pesos) y muchas otras con montos que no rebasan los 50 mil pesos, como la Asociación Agrícola Local de Productores de Maíz del Municipio de Cuajinicuilapa, Asociación de Empresas e Industrias Limpias del Estado de Guerrero, Asociación Ganadera Local General Ganaderos Unidos de Xochistlahuaca, Centro de Estudios Técnicos en Informática de Guerrero, Esfuerzo y Lucha por la Pesca de Guerrero, Fertilizantes Biológicos y Orgánicos de Guerrero.
El origen
Luego de que asumió la presidencia en el año 2000, el ex presidente Vicente Fox envió a la Cámara de Diputados una iniciativa de Miscelánea Fiscal donde proponía la condonación de impuestos, la cual fue aprobada por los diputados de todos los partidos. En esa oportunidad, los diputados del PRI y del PAN promovieron la aprobación del Código Fiscal de la Federación para que a los contribuyentes que declararan correctamente sus impuestos de 2000 no se les obligara a corregir los cuatro años anteriores, según informa un trabajo periodístico de Carina García, de El Universal. Era una medida que buscaba regularizar la situación fiscal de los contribuyentes de manera temporal, que luego se volvió permanente.
La reportera destaca que varios funcionarios y legisladores de la Cuarta Transformación votaron a favor de su aprobación. Menciona entre ellos a Francisco Ricardo Sheffield Padilla, actual procurador Federal del Consumidor y Manuel Espino Barrientos, propuesto para ser el superdelegado en Durango. Otros actores que respaldaron la propuesta son Rosalinda López, actual administradora general de Auditoría Fiscal Federal; Félix Salgado Macedonio, actual senador por Morena, y Miguel Barbosa Huerta, gobernador en funciones de Puebla, por el mismo partido. También votaron a favor de la iniciativa foxista el dirigente del Partido del Trabajo, Alberto Anaya, y el actual senador José Narro.
Conclusión
Es saludable conocer la identidad y los montos de quienes se beneficiaron con esta política selectiva de descuentos, y en este logro hay que reconocer el trabajo de una organización de la sociedad civil como Fundar, Centro de Análisis e Investigación. El anuncio de la cancelación de esta práctica será el inicio del desmantelamiento de una red de complicidades que tanto daño hicieron al erario. Es un ejemplo de cómo la transparencia sí puede contribuir a mejorar la gestión pública y a disminuir la corrupción.

¿Dónde están los informes de gobiernos municipales?

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Marcos Méndez Lara
  Existen dos disposiciones legales que exigen a los gobiernos municipales de Guerrero, respectivamente, la presentación del informe de gobierno en un acto protocolario, y la difusión pública de su contenido. En el primer caso se trata de una obligación señalada en la Ley Orgánica del Municipio Libre del estado; textualmente dice el artículo 73, fracción II de esa ley que los gobiernos municipales deben “Rendir al pueblo en Sesión Solemne, en la primera quincena del mes de septiembre, el informe anual pormenorizado sobre el estado que guarda la administración municipal del cual enviará copia al Ejecutivo y al Congreso del Estado; en el último año del mandato podrá rendirlo en la Sesión Solemne en que el Ayuntamiento entrante rinda protesta o en Sesión Solemne anterior a la fecha de celebración de ésta”.
Si bien es importante hacer llegar este informe al Ejecutivo y al Congreso, también lo es presentarlo en sesión solemne ante la ciudadanía, y entre más personas sean convocadas –no solo las afines al gobierno– y más datos del quehacer gubernamental se emitan de manera objetiva, mayor información se le estará dando a las y los ciudadanos y mayor será el impacto entre la población.
La difusión profusa del contenido de estos informes de gobierno municipales se vuelve relevante en la medida en que es una de las pocas oportunidades que tiene la ciudadanía para conocer información sobre lo que hacen sus gobernantes. Si este mecanismo de difusión no funciona o es deficiente, difícilmente puede hablarse de una rendición de cuentas plena, o por lo menos de una rendición de cuentas eficaz hacia la ciudadanía, que debiera ser un objetivo primordial de los ayuntamientos, y no sólo rendir informes de manera institucional ante los órganos de control o fiscalizadores.
La Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información es complementaria de la Orgánica del Municipio Libre porque establece como una obligación de los ayuntamientos la transparencia de “Los informes que por disposición legal generen los sujetos obligados” (artículo 81, fracción XXIX). Es decir, también es obligatorio que los informes de labores se difundan, y no sólo que se presenten un acto protocolario o se entreguen a otras entidades gubernamentales.
Hace tres años hicimos un ejercicio para tener una percepción sobre la disposición de los presidentes municipales de dar a conocer su informe de gobierno. Presentamos solicitudes de información a los ayuntamientos municipales –entre el 11 y 17 de octubre de 2016– precisamente para requerirles una copia de su primer informe de gobierno en el trienio pasado. Informamos en ese entonces que 13 municipios ni siquiera habían habilitado el mecanismo correspondiente en la plataforma Info Guerrero. También dijimos que “de las 68 solicitudes de información presentadas, sólo 37 ayuntamientos respondieron, en tanto que 31 gobiernos municipales no contestaron el requerimiento de información”.
Efectivamente, el resultado fue desalentador porque la mayoría ni siquiera contestó la solicitud –45 por ciento de los 68 ayuntamientos requeridos–, por lo que se presentaron los respectivos recursos de revisión, y esto significó que en varios casos recibimos el primer informe ya casi al concluir su mandato.
Lo anterior corroboró la gran resistencia de autoridades y funcionarios municipales para entregar la información pública que generan, incluyendo documentos evidentemente básicos como es el caso de los informes de gobierno.
Hoy, a casi 20 años de la primera ley de transparencia en el país, hay una gran opacidad respecto de la publicación de los informes de labores de los ayuntamientos. Pareciera que se ha avanzado muy poco en este sentido, pues casi ningún ayuntamiento pone a disposición de la ciudadanía el documento que contiene el informe de gobierno, más allá de notas escuetas o de los mensajes políticos de los alcaldes publicados o transmitidos en sus redes sociales.
En esta edición de Monitor de Guerrero presentamos un balance, no como resultado de solicitudes de información, sino de la revisión de los portales electrónicos y de la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT). No revisamos los 81 ayuntamientos, sino sólo unos cuantos al azar, suficientes para indicar lo que pasa en Guerrero.
Como se desprende de los hallazgos, los informes de gobierno que deberían convertirse en un mecanismo mínimo de interacción con la ciudadanía, siguen siendo una suerte de información tabú, que los ayuntamientos preocupantemente en su mayoría todavía se resisten a publicar. Y en este tema no hay diferencias de partidos, todos comparten esa inercia de no informar a la gente, no obstante que en julio pasado, en la jornada electoral, fue evidente el mensaje enviado por la ciudadanía, que mostró su hartazgo por la corrupción y las malas gestiones gubernamentales. Hoy, parece que en los ayuntamientos no se ha leído bien ese mandato, por lo que ya no se percibe diferencia entre los ayuntamientos anteriores y los actuales en materia de transparencia: tan opacos unos como los otros.
Los que sí
De la revisión, sólo encontramos tres ayuntamientos que publican el primer informe de gobierno completo en su portal electrónico: Acapulco, Chilpancingo y Atoyac. En el primer municipio, además de transmitir el acto de presentación en redes sociales, también publicó el boletín número 1829, que da cuenta de la reseña del evento. En el informe se destaca que a lo largo de un año se recibieron 395 solicitudes de acceso a la información, de las cuales se resolvieron 390; informa también que desde diciembre de 2018 cuenta con su Comité de Transparencia y se han realizado tres sesiones; y en el mes de marzo efectuaron el primer curso de capacitación sobre obligaciones de transparencia y el uso y manejo del Sistema de Portales de Obligaciones de Transparencia.
También, reseñado en el boletín, la presidenta municipal comentó que encontró una administración en quiebra “con faltantes inexplicables” en mobiliario y equipo y con una “enorme deuda que nos obliga aún hoy a funcionar presupuestalmente de manera deficitaria y con números rojos”. Pero advirtió que se impulsan acciones legales para fincar las responsabilidades y sanciones generadas por un quebranto público de más de 450 millones al erario público causados por la anterior administración encabezada por el ex alcalde Evodio Velázquez Aguirre.
Es el caso de Chilpancingo, recientemente activó un portal electrónico y ahí publica el informe completo del alcalde Antonio Gaspar, pero no en la plataforma nacional de transparencia. Uno de los vínculos con la ciudadanía es un sitio en redes sociales, y fue ahí donde se difundió la presentación de su informe. Un pie de foto publicado en Facebook mencionó que “con la presencia de un gran número de ciudadanos y funcionarios públicos, Toño Gaspar, como en el pueblo lo conocen, rindió su informe de labores donde dio a conocer cada uno de los ejes que han sido fundamentales en su administración, teniendo como base la transparencia y rendición de cuentas de manera puntual y oportuna”.
En su discurso advirtió que el ayuntamiento enfrentará un déficit presupuestal de 240 millones de pesos; recibió ingresos extraordinarios por 30 millones de pesos por parte del gobierno del estado” y pidió perdón a aquellos que lo apoyaron en su campaña, pero que no pudo incluirlos en la nómina. “Ya no se puede, porque la nómina municipal está sellada. También a los medios que esperaban firmar un contrato con el ayuntamiento municipal”.
También el ayuntamiento de Atoyac publicó el informe completo de la presidenta municipal Yanelli Hernández Martínez, en su portal electrónico, aunque no en la PNT.
A medias
La gran mayoría de los ayuntamientos de Guerrero no tienen a la vista el primer informe de labores de la administración municipal; unos cuantos difundieron, a través de boletines o en inserciones pagadas en la prensa o con notas escuetas en redes sociales, la noticia de la sesión solemne donde presentaron un resumen del documento. Fueron contados los que transmitieron en vivo a través de las redes sociales el mensaje del presidente municipal.
Es el caso de Coyuca de Benítez, que no cuenta con portal electrónico y tampoco ha publicado el primer informe de gobierno en la PNT, aunque sí trasmitió el mensaje de Alberto de los Santos Díaz en redes sociales, quien afirmó que en Coyuca se implementa un gobierno abierto y participativo y que el ayuntamiento presenta un nivel de apertura y transparencia no visto antes (“audiencias públicas, el día del comisario, de la creación del OIC, de la plataforma digital, del programa un día en tu comunidad, y de las sesiones de cabildo abierto”).
Iguala tampoco publicó nada en su portal ni en la PNT, aunque sí hubo un acto de presentación del informe, reseñado por los diarios locales. El alcalde agradeció al presidente de la República por su apoyo con políticas públicas dirigidas a este municipio, mediante las que se lograron ahorros de casi 30 millones de pesos en la compra del fertilizante, que antes se destinaban del Ramo 33 e impactaba en una reducción de la obra pública.
El ayuntamiento de Eduardo Neri difunde en su portal una nota que reseña el acto de presentación del informe, pero el documento no está ni en el portal ni en la PNT. Mártir de Cuilapan publicó en redes sociales escuetas notas, pero no el documento completo ni en su portal ni en la PNT, mientras que Tecoanapa, aunque trasmitió la presentación del informe y difundió algunas notas en redes sociales, el documento no fue publicado en ningún sitio oficial. Acatepec por su parte, publicó una breve nota sobre la presentación del informe en su portal electrónico.
Los que no
En el caso de Tlapa, lo primero que aparece en el buscador es una foto de gran tamaño que dice: “Un año trabajando para la gente. Dionicio Merced Pichardo García. Primer informe de la esperanza”. Pero del documento del primer informe nada. Ometepec, aun cuando tiene redes sociales no publicó nada sobre su primer informe de gobierno; Chilapa tampoco tiene ninguna mención ni en su portal ni en la PNT. Lo mismo sucede con Ayutla, cuyo consejo de autoridades no tiene ningún registro de su informe de gobierno.
El ayuntamiento de Zihuatanejo no publicó nada ni el su portal ni en la plataforma. El gobierno de Quechultenango curiosamente publica los informes de gobierno de los tres años previos, correspondientes al anterior presidente municipal, pero del actual nada. Teloloapan sólo anunció la presentación del acto, pero no hay registro ni acceso al informe de gobierno.
Tixtla, aun cuando cuenta con portal, no publica nada; sólo en sus redes da cuenta de una nota donde la presidenta municipal Erika Alcaraz Sosa entregó ante el Congreso del Estado su primer informe de labores y en la que remata: “la rendición de cuentas es un ejercicio que fortalece la transparencia y la democracia en Tixtla”.
Ayuntamientos con portal electrónico, pero que no tienen ninguna mención sobre el primer informe de labores son Alcozauca, San Marcos, San Luis Acatlán, Taxco y Petatlán.
Otros ayuntamientos que no tienen portal electrónico ni publicaron nada en la PNT, y por lo tanto, no se sabe nada en esos sitios oficiales sobre el informe de gobierno son Juan R. Escudero y Zirándaro.
Rendición de cuentas
Aunque la revisión no fue exhaustiva, sí permite tener el pulso de lo que sucede en los ayuntamientos guerrerenses en materia de transparencia. Más allá de la obligación legal, elaborar, entregar y publicar ampliamente sus informes de gobierno es una buena práctica que todos los ayuntamientos deberían tener. Sin embargo, todavía se observan grandes resistencias para dar a conocer este documento que, de acuerdo con la ley, da cuenta del estado que guarda la administración municipal. Predominan todavía los actos protocolarios de presentación de informes, más como una actividad política que de rendición de cuentas e información a la población.
Los informes de gobierno son uno de los pocos mecanismos de interacción entre el gobierno municipal y la ciudadanía, ya que a través de la revisión y análisis de estos documentos, ésta puede hacer las observaciones y críticas necesarias de manera informada, a efecto de contribuir a mejorar la gestión pública y de esta manera cerrar el círculo de una real rendición de cuentas hacia la ciudadanía.
Los resultados obtenidos en Guerrero indican que hace falta mucho por hacer. Ya se observó que no es suficiente un ordenamiento legal para poner a disposición de la población este tipo de información, por lo que será necesaria una mayor exigencia ciudadana y la presión de las entidades normativas para que los ayuntamientos cumplan con la ley.

Transparencia, acceso a la información y vinculación con la sociedad

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Marcos Méndez Lara
  El ejercicio pleno del derecho de acceso a la información pública es todavía una buena intención en Guerrero. A más de 13 años de que existe un procedimiento formal establecido en la ley para que las y los guerrerenses puedan tener acceso a datos, estadísticas, documentos y en general a toda la información que se genera en el ámbito gubernamental, todavía existen graves obstáculos que impiden que este derecho se cumpla en plenitud.
Así se desprende del balance que hicieron organizaciones sociales y ciudadanas durante dos actividades de análisis sobre la transparencia y el acceso a la información en Guerrero, la semana anterior. Incumplimiento en la publicación de información relevante tanto en la plataforma nacional de transparencia como en los portales de los sujetos obligados para hacer posible el seguimiento ciudadano; la persistencia de argumentos, trabas y trampas para evadir la entrega satisfactoria y completa de información, y la falta de sanciones a quienes incumplen con la ley de transparencia, fueron algunos de los problemas graves que se plantearon durante las actividades en mención.
Pero también se reconoció que las organizaciones y muchos ciudadanos y ciudadanas, a diferencia de cuando se inauguraron los procedimientos formales para ejercer este derecho en 2006, hoy buscan apoyarse en la información pública gubernamental para realizar ejercicios sistemáticos de monitoreo y vigilancia a las políticas públicas, programas, proyectos o acciones específicas diseñadas y operadas por las entidades gubernamentales, con el fin de incidir en su mejoramiento y disminuir en alguna medida las posibilidades de corrupción.
Y también, más allá de la consecución de este fin, de suyo importantísimo, detrás de cada ejercicio de exigencia de rendición de cuentas está también el involucramiento de muchos ciudadanos y ciudadanas que paralelamente están aprendiendo a ejercer su derecho de acceso a la información, lo cual puede llevar como consecuencia al ejercicio de otros derechos.
Cuando ambas intenciones se combinan, la exigencia de rendición de cuentas y el ejercicio de acceso a la información, comienza una verdadera construcción de ciudadanía.
Conversatorio en Acapulco
En Acapulco realizamos un encuentro de organizaciones que tienen en la exigencia de rendición de cuentas, una de sus principales demandas. Los impulsores del proyecto Mi Municipio Acapulco –una plataforma electrónica para publicar con lenguaje ciudadano información relevante sobre ese Ayuntamiento–, plantearon problemas sobre la carencia de información sustantiva tanto en la página electrónica del gobierno municipal como en las respuestas a las solicitudes de información. La información específica del ayuntamiento de Acapulco que no aparece se refiere al presupuesto, el Ramo 33 y el seguimiento a los indicadores del plan municipal de desarrollo.
En este punto se expuso también la pregunta sobre qué hacer para que a los habitantes de las zonas rurales se les garantice su derecho de acceso a la información, cuando regularmente no tiene acceso a internet o no cuentan con el equipo necesario y se les dificulta la comprensión de datos técnicos como los que publican las dependencias; esto sin contar que hay un desconocimiento muy grande sobre los procedimientos para presentar una solicitud de información.
La información sobre los gastos de comunicación social fue otro de los temas que se expusieron, ya que esta información no la publican ni en el gobierno del estado ni en los ayuntamientos, por lo que se debe buscar algún mecanismo de presión para que sí publiquen estos datos.
Igualmente, los participantes cuestionaron la falta de información sobre la asignación y el ejercicio de los recursos destinados al proyecto Línea Rosa, del Ayuntamiento de Acapulco, con el que se buscaba financiar transporte para mujeres, pues precisamente por la falta de claridad, se estima que el recurso ya fue desviado a otras actividades, sin ninguna explicación.
Otros temas que se abordaron fueron la inactividad institucional para iniciar ejercicios locales de gobierno abierto, la falta de información (cuántos son, dónde están, cuáles son sus atribuciones) sobre los comités de salud y los avales ciudadanos, así como la publicación de información para el seguimiento a las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en materia ambiental.
En la reunión con las organizaciones de Acapulco también se abordaron problemas relativos a los tiempos para resolver un recurso de revisión, el seguimiento de las resoluciones del órgano garante local, así como la falta de sanciones económicas a los sujetos obligados que infringen la ley.
En esta reunión participó el enlace en Guerrero de la Red por la Utilidad Social de los Derechos de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Red USOC), Emilio del Carmen López, quien visitó Guerrero para impulsar la colaboración de la Dirección General de Promoción y Vinculación con la Sociedad Civil del INAI con las organizaciones “para el conocimiento, uso y apropiación de los derechos de acceso a la información pública y de protección de datos personales como instrumentos de utilidad social que permitan fortalecer el ejercicio de otros derechos humanos y la transparencia proactiva”.
Establecer un diálogo con organizaciones de la sociedad civil para promover la utilidad de la información pública como una herramienta para atender problemáticas relativas al medio ambiente, obra pública, violencia contra las mujeres y seguridad, entre otras muchas, es un acierto del órgano garante nacional.
En Guerrero, el enlace de la Red USOC se llevó el compromiso de dar seguimiento a las solicitudes de información que presenten las organizaciones, especialmente aquellas que no sean respondidas por los sujetos obligados; asesorar la presentación de recursos de revisión ante el Instituto de Transparencia local y el INAI, proporcionar material impreso de promoción de la transparencia y el acceso a la información, organizar talleres de capacitación sobre acceso de información y el uso de la plataforma nacional de transparencia, y promover un foro con el tema de la utilidad social de la información, en la que participe un comisionado del INAI.
Contraloría feminista
El 7 de septiembre realizamos un taller de Contraloría Social dirigido a grupos de mujeres feministas y a organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas, con el objetivo de analizar información sobre esta práctica ciudadana con miras a integrar una Red de Contraloría Feminista y Ciudadana de Políticas Públicas para la Igualdad Sustantiva en Guerrero.
Además de revisar los antecedentes y el marco jurídico, las participantes expusieron sus experiencias acerca de esta práctica ciudadana, para la cual, la información y la transparencia son componentes esenciales. Durante el taller se comentaron las dificultades del acceso a la información, como la frecuente práctica de los sujetos obligados de no entregar información a quien lo solicita o entregarla de manera parcial o con datos que no corresponden.
En transparencia también se ubicaron muchos problemas, especialmente porque no se publica información relevante para el escrutinio ciudadano, o bien, ésta se difunde en formatos que no permiten su reutilización o son ilegibles, o porque no es fácil el manejo de la plataforma nacional de transparencia. Sin embargo, con los ejercicios que se efectuaron durante esta actividad quedó claro que en la búsqueda de información pública es necesario combinar la revisión de las obligaciones de transparencia de las dependencias con la presentación de solicitudes de información donde se requieran datos específicos. De hecho, la información publicada en la plataforma es “el hilo para seguir la madeja”, es decir, da la pauta y es el referente para investigar temas con mayor detalle utilizando el mecanismo de las solicitudes de información.
También se concluyó que si bien hay un reconocimiento en el marco legal del derecho de la ciudadanía a vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la calidad de los servicios que ofrecen las dependencias (contraloría social institucionalizada), éste tiene alcances limitados para incidir de manera efectiva en el mejoramiento de las políticas públicas o los programas gubernamentales, pues aún hay vacíos en los lineamientos y reglas de operación oficiales que no permiten ni promueven una participación ciudadana más amplia, ni abren espacios para que su acción colectiva tenga consecuencias en la gestión pública.
Comentaron entonces, que las experiencias exitosas de contraloría social han recurrido a estos mecanismos formales de vigilancia, pero también a otras formas de participación como movilizaciones (plantones, marchas), alianzas con universidades, colegios de profesionales y otras organizaciones, y a la asesoría de actores independientes sobre temas específicos.
Función del CPC
Las actividades que aquí describimos se realizan en cumplimiento de la función que tiene el Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción de Guerrero de vincularse con diversos actores de la sociedad. Se trata de una estrategia en la que se busca apoyar a las organizaciones o grupos de ciudadanos en su exigencia de rendición de cuentas a los servidores públicos o dependencias gubernamentales, particularmente promoviendo el acercamiento de instituciones que pueden ser aliadas en su labor o directamente con reuniones de capacitación y análisis sobre diversos temas que interesan a las organizaciones.
Priorizamos esta forma de vinculación porque creemos que puede ser más útil a las y los ciudadanos, por encima de firma de convenios de colaboración u otras formas de interrelación. La intención es tratar de generar confianza en el CPC y en general en el Sistema, ya que es de conocimiento público el déficit de participación ciudadana en los asuntos públicos, debido en gran parte a la desconfianza en las instituciones gubernamentales.
La quincena más reciente, el CPC realizó varias actividades con la sociedad civil. El 21 de agosto se organizó un encuentro con rectores y directores de escuelas de educación media superior y superior, públicas y privadas, a efecto de proponerles un modelo de estándar ético para universitarios. Independientemente de que la mayoría de las instituciones asistentes cuentan con su propio código de ética o conducta, la propuesta es que suscriban un documento de compromiso ético en una plataforma pública que estará a la vista de todos, eso es lo que hace diferente a este mecanismo de los códigos de conducta tradicionales.
Ese mismo día, y con la participación del presidente del CPC del Sistema Nacional Anticorrupción, José Octavio López Presa, se buscó promover un esquema similar (la firma de un estándar ético) entre los profesionales de la abogacía. Se invitó a varios colegios y organizaciones de abogados, y aunque en general la mayoría encontró importante el compromiso, varios abogados denostaron este ejercicio ciudadano con el argumento de que nadie les iba a imponer como debían conducirse. López Presa comentó al final del evento que había asistido a presentaciones de esta plataforma en 20 entidades federativas y en ningún estado había encontrado resistencia, sólo en Guerrero. Afirmó que algunos firmarán el compromiso de manera voluntaria, pero otros se sentirán amenazados porque “el estándar ético compromete a seguir una actuación impecable, recta, y en algunos casos no se va a dar”, dijo el presidente del CPC nacional en entrevista con este diario.
Sin duda, hay mucho que hacer pues este tipo de percepciones denotaron un gran desconocimiento sobre el sistema estatal anticorrupción y además que debe cambiar la forma de pensar y actuar, no sólo de quienes realizan una actividad pública, sino de cualquier mexicano.
Las actividades del conversatorio de la transparencia con organizaciones y el INAI, y el taller de reflexión y análisis para construir una contraloría ciudadana feminista también se inscriben en esa ruta de buscar vínculos con organizaciones sociales y de la sociedad civil.
Invitación
Hacemos una atenta invitación para que nos escuchen en Monitor de Guerrero Radio. Sintonícenos por el 106.3 de FM en esta capital, o bien, por medio del sitio www.consentidosocialac.com. También estamos transmitiendo a través de la página de Facebook de Comunicación para el Desarrollo Comunitario AC. Los esperamos todos los miércoles a las 10:00 horas para analizar y comentar temas de transparencia y rendición de cuentas.

La inseguridad como causa de la opacidad de salarios

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Son muchas las ventajas que se obtienen al hacer públicas las remuneraciones de los servidores públicos. Además de que es útil para el escrutinio ciudadano y el seguimiento al desempeño del trabajo en la administración pública –que podría redundar en el mejoramiento de la gestión pública–, la transparencia de los salarios también tiene un significado relevante para la democracia participativa y especialmente para construir confianza entre la ciudadanía, tan necesaria para incorporar su participación en diferentes procesos del quehacer gubernamental.
En esta edición de Monitor de Guerrero, y continuando con la discusión sobre la transparencia de salarios de servidores públicos iniciada en el número anterior, se abordarán los principales argumentos de quienes opinan que no deben darse a conocer los emolumentos de funcionarios, tales como la inseguridad y el riesgo de extorsión y otros delitos que conlleva la publicación. Pero hay otras voces que sostienen lo contario, es decir, que es necesario publicarlos incluso sobre factores de peso como es la propia situación de inseguridad, que, opinan, es generalizada y no limitativa de los servidores públicos. Es una discusión que no termina de resolverse, que no ha encontrado puntos intermedios.
Los que no
Aunque es casi generalizada la tendencia a clasificar como confidencial la información sobre los salarios de los servidores públicos, ningún sujeto obligado en Guerrero ha desarrollado un documento donde argumente las razones de esa clasificación, y más bien, predominan la ausencia de estos datos o su difusión parcial, sin ninguna explicación. Sólo la Secretaría de Finanzas y Administración (Sefina), desde el primer tramo del gobierno de Héctor Astudillo Flores, emitió un amplio documento de justificación.
En un acuerdo del Comité de Transparencia de la Sefina, de fecha 30 de junio de 2016, la dependencia clasifica como información confidencial “los contratos de trabajo, los expedientes laborales y médicos, así como las percepciones del personal de la Secretaría. Se considera información confidencial con fundamento en el artículo 129 primer párrafo de la Ley, dado que los mismos contienen datos personales de los empleados”.
Y es precisamente la inseguridad que impera en el estado lo que motivó la clasificación de la información; justifica la Sefina en este acuerdo que en los últimos años se han documentado “a través de medios de información una gran cantidad de agresiones que van desde amenazas, extorsiones, privación ilegal de la libertad, secuestro y homicidio, en perjuicio de servidoras y servidores públicos (…) cuya responsabilidad pública estaba vinculada al manejo de información financiera, fiscal o de recursos humanos, dando cuenta de la vulnerabilidad de aquellos cuya identidad es reconocida y ubicable por el desempeño propio de sus funciones”.
Asimismo, en el considerando XI del acuerdo, hace alusión a diversos estudios que de acuerdo con la dependencia confirman que la inseguridad en el estado no constituye un supuesto. “Esta realidad estadística se robustece con hechos de violencia específicos de los cuales se infiere que los servidores públicos, principalmente aquellos vinculados con el manejo de recursos públicos, o quienes se podría presuponer que cuentan con ingresos fijos y consistentes, representan un mayor atractivo para la personas o grupos que se dedican a actividades delictivas”.
Un par de años después, en enero y febrero de 2018, por medio de los oficios SFA/SA/DGAyDP/NOM/0165/2018 y 0292/2018 de la Sefina, la Dirección General de Administración y Desarrollo de Personal justifica la publicación parcial de la información relativa a la remuneración bruta y neta de los servidores públicos del gobierno del estado, esto, dice la dependencia, “para salvaguardar la integridad física de los servidores públicos, toda vez que necesitamos el consentimiento para publicar los datos de terceros”.
Los datos a los que se refieren los oficios y que solicitan no sean publicados son los nombres y apellidos de los servidores públicos y lo “que respecta a remuneración mensual bruta, remuneración mensual neta, percepciones en efectivo o en especie y adicionales, ingresos y sistemas de compensación, gratificaciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estímulos, apoyos económicos, prestaciones económicas y otro tipo de percepción”. Es decir, prácticamente ningún dato relevante.
Los que sí
Son varios los actores que señalan que no hay razón para no publicar los sueldos de los servidores públicos. A mediados de abril de 2019, la Secretaría de la Función Pública (SPF) presentó el portal electrónico Nómina Transparente, en donde pueden consultarse los salarios de todos los empleados y funcionarios de la administración pública federal.
En un comunicado de prensa (No. 38), la SPF subraya que “Respecto a las manifestaciones sobre la posible afectación a la seguridad de las personas servidoras públicas derivada de la publicación del Portal Nómina Transparente, se considera que toda vez que la información ya era de naturaleza pública y se encontraba disponible en fuentes de acceso público de manera previa, no se genera daño alguno con la presentación de este nuevo portal electrónico”.
El comunicado fue en respuesta a las declaraciones del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que consideró “injustas” las medidas para hacer públicos los sueldos que perciben los maestros, pues esto pone a los profesores en situación de riesgo. “El Sindicato expresa su preocupación por medidas que, sin ser ilegales, son injustas, pues vulneran la seguridad de miles de trabajadores (…) El reclamo no es por motivos de transparencia, sino de seguridad”, señaló el representante del SNTE, Alonso Cepeda Salas.
Por su parte, el comisionado presidente del Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información (INAI), Francisco Javier Acuña Llamas, comentó que publicar la nómina del gobierno federal forma parte de las obligaciones en la materia, por lo que los funcionarios públicos deben saber que por serlo, están sujetos a que la ciudadanía conozca cuánto ganan.
En una nota de Notimex, el comisionado presidente reconoció, respecto de los riesgos de publicar las remuneraciones, que en casi todas las entidades federativas hay lugares donde los funcionarios públicos son susceptibles a riesgos de ese tipo, pero no se aplican excepciones, aclaró. No se puede desconocer el riesgo de la inseguridad, incluso en sus modalidades de extorsión telefónica que salen muchas veces de los penales o de otras formas más o menos violentas e incluso más directas, pero se trata de un trabajo que corre por otra vía, dijo Acuña Llamas.
El Estado en su conjunto, subrayó, debe de hacer un esfuerzo para acabar con la inseguridad, pero la realidad de la violencia no puede anteponerse para buscar excepciones en la transparencia, concluyó el comisionado presidente del INAI.
Una resolución
Algunos órganos garantes estatales y el nacional han analizado y resuelto casos sobre la publicación de salarios de servidores públicos. El Instituto de Transparencia del Estado de México lo hizo a través del expediente 01326/INFOEM/IP/RR/2016, donde un particular solicitó al ayuntamiento de Zacualpan, Estado de México, los recibos de pago correspondientes a seis quincenas de autoridades y funcionarios de ese gobierno municipal. En su respuesta, el ayuntamiento negó la información en los siguientes términos: “la información solicitada no puede ser atendida debido a que es información clasificada como confidencial por contener datos personales por lo cual en términos del artículo 25 fracción I de la Ley de transparencia y acceso a la información pública del Estado de México y municipios.” Por esta respuesta, el particular presentó un recurso de revisión.
Al analizar el caso, la entonces comisionada del órgano garante del estado mexiquense y hoy comisionada del INAI, Josefina Román Vergara, señala que el ayuntamiento en su respuesta no niega la existencia de la información solicitada, “sino por el contrario al referir que ésta tiene el carácter de clasificada asevera su existencia”. También indica que hay una clara omisión de un Acuerdo de Clasificación que exprese las razones por las cuales la información encuadra en la hipótesis de clasificación de información, por lo que la respuesta otorgada no se encuentra debidamente fundada ni motivada.
Entre otros documentos, Román Vergara recurrió, para argumentar su análisis y como “sustento por analogía”, a los criterios 01/2003 y 02/2003 emitidos por el Comité de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativos a la publicidad de los datos relacionados con los montos por concepto de pago de las remuneraciones”
El primer criterio del comité de la Suprema Corte establece que los ingresos de los servidores públicos “Constituyen información pública aún y cuando su difusión puede afectar la vida o la seguridad de aquellos”. En este caso dice el lineamiento que aunque en la ley se establece que debe clasificarse como información confidencial la que conste en expedientes administrativos cuya difusión pueda poner en riesgo la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona, también se establece en la ley que las remuneraciones deben publicarse como una obligación de transparencia, ya que “el monto de todos los ingresos que recibe un servidor público por desarrollar las labores que les son encomendadas con motivo del desempeño del cargo respecto constituyen información pública, en tanto que se trata de erogaciones que realiza un órgano del Estado en base con los recursos que encuentran su origen en mayor medida en las contribuciones aportados por los gobernados”.
El criterio 02/2003 del Comité de Transparencia de la Suprema Corte establece que los “ingresos de los servidores públicos, son información pública aún y cuando constituyen datos personales que se refieren al patrimonio de aquéllos”. Según la interpretación de la ley, “se advierte que no constituye información confidencial la relativa a los ingresos que reciben los servidores públicos, ya que aun y cuando se trata de datos personales relativos a su patrimonio, para su difusión no se requiere consentimiento de aquellos (…)”.
El órgano garante del Estado de México, sustentado en estos criterios, ordenó al ayuntamiento de Zacualpan que entregara en “versión pública los recibos de pago correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo del año dos mil dieciséis” de los servidores públicos de ese gobierno municipal. Consideró en su resolución que el derecho de acceso a la información pública tiene como limitante el respeto a la intimidad y a la vida privada de las personas, por lo que la entrega de la información, en caso de contener datos personales, deberá ser en versión pública en la que se suprima aquella información relacionada con la vida privada de los particulares y de los servidores públicos.
Otra versión
El 15 de febrero de este año se publicó en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, una “tesis relevante” de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, referente a la transparencia y el acceso a la información pública, la cual sostiene que “los sujetos obligados en su calidad de depositarios deben notificar y obtener el consentimiento de los particulares titulares de la información solicitada a través de una consulta de acceso, para que manifiesten y puedan ejercer lo que a su derecho convenga”.
De la interpretación conjunta y armónica de las disposiciones previstas en la Ley General de Transparencia, Ley Federal de Transparencia y la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, continúa la tesis, se advierte que los sujetos obligados, en su calidad de depositarios de la información solicitada a través de una consulta de acceso y cuya titularidad corresponda a un tercero, tienen la obligación de notificar y obtener el consentimiento expreso para que los titulares de los datos solicitados puedan manifestar lo que a su derecho convenga, (…) en especial, el derecho a negar el acceso u oponerse a la divulgación de cierta información confidencial o que puede ser objeto de reserva y que se encuentra en posesión de un sujeto obligado o del propio INAI.
Continúa el debate
El debate en torno a la publicación o no de los salarios de servidores públicos aún no se agota. Es una difícil situación de tensión entre opositores y partidarios de la difusión de remuneraciones que encontró su punto álgido en los momentos complicados que vive el país. Hace falta hallar una fórmula que permita reducir el riesgo de los funcionarios, pero que también permita que los propósitos del escrutinio público se cumplan. Todavía no encontramos esa fórmula.

Amparos con fines de opacidad (I)

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

La publicación de los salarios de los servidores públicos siempre ha sido un tema controversial. En el caso de Guerrero, la mayoría de los sujetos obligados o dependencias no difunden cuánto ganan sus funcionarios o empleados con el argumento de que son datos que, si se hacen públicos, ponen en riesgo la seguridad de las personas.
Más allá de la legitimidad de ese temor, lo cierto es que el principio que da sustento a la transparencia de las remuneraciones de los servidores públicos es un necesario escrutinio hacia las personas que reciben un salario pagado con los impuestos de las y los mexicanos, especialmente por dos motivos: para observar e incidir en la eficiencia y eficacia de la gestión pública, y para disminuir la corrupción al poner en claro todas las percepciones que recibe un funcionario público.
Pero hay una gran resistencia a cumplir esta obligación de transparencia, que ha estado incluida desde las primeras leyes de transparencia en México. Muchos ciudadanos, haciendo uso de los recursos que les otorga la ley, han lidiado para que esta información sea pública y se garantice así su derecho de acceso a la información, consagrado en el sexto constitucional y en la Ley General de Transparencia. Las dependencias, por su parte, emplean igualmente todos los vericuetos legales para evadir esta obligación de publicar los salarios. Es una lucha regularmente desigual en donde las dependencias ponen a funcionar sus aparatos jurídicos y recursos financieros y humanos para no publicitar esta información.
En Guerrero, hace dos años y medio se inauguró la modalidad de solicitar el amparo de la justicia federal para evadir esta responsabilidad, y es el tema que abordaremos en esta edición. En Monitor de Guerrero del próximo 27 de agosto trataremos el tema de la inseguridad como un argumento para no publicar las remuneraciones de funcionarios.
El caso TEE
En febrero pasado, un magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero promovió un juicio de amparo contra actos del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Itaigro) y otras autoridades (expedientes 278/2019 y 279/2019).
De acuerdo con los documentos consultados de Audiencia Constitucional del Poder Judicial de la Federación, de manera específica, el magistrado solicitó el amparo y protección de la justicia federal contra una resolución emitida por el Pleno del Itaigro el 15 de enero. Dice el expediente que “la parte quejosa aduce esencialmente que se transgrede en su perjuicio el derecho fundamental de audiencia contemplado en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero, fue omiso en llamarlo a comparecer con el carácter de tercero interesado en el expediente (el número está testado en el documento), de su índice, a efecto de que manifestara lo que a su interés legal conviniera y presentara las pruebas que considerara pertinentes, de conformidad con el artículo 169 de la Ley número 207 de Transparencia a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
En efecto, en el análisis del caso se determina que se debió de haber llamado al procedimiento instaurado como tercero interesado al magistrado que solicitó el amparo, a efecto de que manifestara lo que a su derecho conviniera en relación con la posible afectación por la revelación de su información (titular de la información), y no solamente al sujeto obligado, esto es, al Tribunal Electoral del Estado de Guerrero.
Luego de estudiar el caso, Basilio Rojas Zimbrón, juez Primero de Distrito en el estado de Guerrero concedió el amparo y protección de la justicia federal, para el efecto de que en relación al quejoso, el Itaigro, a través del pleno o del comisionado al que corresponda, reponga el procedimiento en el recurso de revisión (el número, testado en el documento), a partir del auto en el que admitió a trámite dicho medio de defensa y previo a la resolución correspondiente, otorgue el derecho fundamental de audiencia al quejoso; lo que implica la insubsistencia de la resolución reclamada o de cualquier acto emitido con posterioridad en tal procedimiento.
El portal del TEE
Al revisar la información pública de oficio del TEE en la plataforma nacional de transparencia, con fecha de corte al 30 de junio de 2019, en el rubro correspondiente a “VIII. La remuneración bruta y neta de todos los servidores públicos de base o de confianza, de todas las percepciones, incluyendo sueldos, prestaciones, gratificaciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estímulos, ingresos y sistemas de compensación, señalando la periodicidad de dicha remuneración (fracción VII del artículo 81 de la Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información), se reportan 83 registros en el rubro de sueldos y salarios, pero en esa lista faltan cinco datos: los salarios que corresponden a cuatro magistrados y una magistrada del Tribunal. En el espacio de cada magistrado aparece la siguiente nota: “La justicia de la unión ampara y protege la información de la remuneración de los magistrados electorales; juicio de amparo 278/2019 y 279/2019 interpuesto ante el juzgado primero de distrito con sede en Chilpancingo de los Bravo Guerrero”.
Lo curioso es que los salarios de todos quienes trabajan en el TEE sí están publicados, únicamente faltan los de los magistrados. Según lo que interpretamos, es que la justicia de la unión ampara y protege a los magistrados contra la omisión del Itaigro, pero no contra la publicación de sus salarios a la que están obligados por la Ley de Transparencia. Asimismo, si alguien requiere nuevamente por medio de una solicitud de información las remuneraciones de estos funcionarios del TEE, también están obligados a proporcionarlos, pues el amparo los protege sólo por un hecho específico, como fue una resolución del Itaigro a la que no fueron llamados como terceros interesados. Pero eso no los exime de su obligación de dar a conocer cuánto ganan. Creemos entonces que la nota de los magistrados referente a que la justicia de la unión los ampara para no publicar su remuneración no es acertado.
El precedente
Hace poco más de dos años, el Congreso de Guerrero protagonizó un episodio que dejó un mal precedente para la transparencia en el estado, ya que ese órgano legislativo buscó el cobijo de la ley para no publicar los salarios de los diputados. Al parecer fue la primera vez en Guerrero que se utilizó el recurso del amparo con fines de opacidad de las remuneraciones de los servidores públicos.
Indagamos sobre la solicitud de información y la respuesta del Congreso que motivó que un ciudadano se inconformara y en consecuencia presentara un recurso de revisión. En el sistema Info Guerrero (mecanismo previo a la actual plataforma nacional de transparencia) aún se puede rastrear la solicitud No. 00112216, en donde un ciudadano preguntó por la “dieta, sueldo, cuotas, apoyos, estímulos, ayudas, gratificaciones, aportaciones de fondo de ahorro, aguinaldo, prima vacacional, vacaciones, gratificaciones extraordinarias, bonos, premios, estímulos, costo de seguro de gastos médicos, aportaciones de seguridad social, telefonía, monto mensual por partida de ayudas sociales, monto para gastos de oficina, sueldos, compensaciones…” y otros conceptos que recibían los diputados.
El oficio de respuesta del Congreso del estado, del 12 de julio de 2016, decía que “los montos por concepto de dieta, salario y todas las percepciones que reciben los diputados del Congreso del Estado, es información pública y se encuentra publicada en el portal de la página de internet del Congreso del Estado” y anexaba un vínculo electrónico donde supuestamente estaba la información.
Al ciudadano no le satisfizo la respuesta (su inconformidad fue porque no estaba la información solicitada en el link proporcionado), por lo que presentó un recurso de revisión el 27 de julio de 2016 en contra del Congreso, y luego de analizar el caso, el Instituto de Transparencia emitió una resolución a favor del recurrente el 20 de diciembre de 2016, la cual se notificó al Congreso el 25 de enero de 2017.
De acuerdo con una nota de la revista Proceso del 13 de febrero de 2017, los diputados de la LXI Legislatura solicitaron un amparo ante la justicia federal para evitar el cumplimiento de una resolución del Instituto de Transparencia (Itaigro/88/2019), que ordenaba revelar el monto total del salario neto y bruto de los legisladores. La misma fuente informó que el apoderado legal externo del Poder Legislativo, Ciro Rubio Alvarado, aseguró en su alegato presentado ante el Juzgado Décimo de Distrito, con sede en Chilpancingo, que la resolución del órgano garante “traería efectos perniciosos en las garantías fundamentales” de los diputados locales; también dijo que era “inconstitucional e ilegal” el acuerdo del Itaigro.
En la resolución consultada (expediente 110/2019) se reclama al Instituto, como autoridad responsable ordenadora, “la inconstitucionalidad e ilegal resolución de 20 de diciembre de 2016 (…) puesto que dicha resolución carece de la debida fundamentación y motivación que debe contener todo acto que tienda a imponer sanciones y restricción de derechos fundamentales”.
Jacinto Figueroa Salmorán, juez Décimo de Distrito en el estado de Guerrero, concedió “a la incidentista (Congreso del estado) la suspensión definitiva solicitada contra el auto y autoridad responsable señalada en el considerando único de esta interlocutoria”.
El amparo solicitado por el Congreso, por conducto de quien presidía en ese momento la Junta de Coordinación Política, Flor Añorve Ocampo, dejó un mal precedente para la transparencia en el estado. En aquel entonces, el ex diputado Sebastián de la Rosa Peláez, citado por Proceso, calificó como “un muy mal mensaje” el amparo del órgano legislativo. Agregó De la Rosa Peláez que Flor Añorve Ocampo, del PRI, no consultó al pleno sobre la decisión de buscar ampararse para no cumplir con la obligación de publicar los salarios de los legisladores guerrerenses. “Se trata de un mal mensaje del Congreso. La diputada Flor Añorve actuó de manera unilateral e irregular porque no consultó al resto de los integrantes de la LXI legislatura local”, expresó De la Rosa, quien exigió en ese momento el desistimiento de la solicitud de amparo y revelar el salario real de los diputados.
La ex diputada Flor Añorve, según la misma fuente, justificó la decisión de solicitar el amparo con el argumento de que “el Itaigro se extralimitó en sus funciones y en lugar de aplicar una multa debió apercibir al Congreso para que los diputados locales cumplan con la Ley 207 de Transparencia”, una ley que ellos mismos aprobaron.
Un amparo que cambió
el sistema
Paradójicamente fue un amparo el que inició la pelea por el acceso a la información pública. Berenice Ayala, de El Economista, recuerda que en 1982 el abogado Ignacio Burgoa solicitó a la Secretaría de Hacienda información sobre la deuda pública, pero ésta le fue negada por la dependencia alegando que el derecho a la información estaba conferido a las comunidades y que una sola persona no podía exigir la publicación de los datos.
El 8 de noviembre de 1983, Burgoa solicitó que un superior al juez de Distrito revisara el fallo en el que se le negaba la información, y argumentó que los artículos sexto y octavo constitucionales establecían la obligación legal del Estado mexicano a proporcionar información a todos los mexicanos.
Tras dos años de litigio, en 1985 la Suprema Corte de Justicia de la Nación respaldó la resolución primera de no otorgarle la información que había solicitado, alegando que con la reforma al artículo sexto no se pretendía extender la garantía para cualquier persona.
Ayala concluye que si bien, Burgoa no obtuvo una resolución a su favor, el ejercicio ciudadano sentó un precedente sobre cómo los ciudadanos podrían ejercer ese derecho.
Mejor gestión pública
El mejor escenario es que no se promovieran este tipo de recursos jurídicos que inhiben la transparencia y el acceso a la información. Es entendible el riesgo de la inseguridad, pero también es prioritario conocer esta información para dimensionar las desigualdades o brechas existentes entre empleados, incluyendo las de género. Con la publicación de los salarios los servidores públicos podrían estar bajo constante escrutinio, favoreciendo la evaluación de su desempeño y el apego a la Ley y a la honestidad, lo que se traduciría en una mejor gestión pública en favor de los guerrerenses.

El Programa 3×1 para Migrantes, en riesgo

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Los migrantes mexicanos que viven en Estados Unidos siempre han ocupado un lugar destacado en los discursos de los presidentes mexicanos, quienes los ensalzan, les dedican elocuentes palabras y hasta se sienten orgullosos de ellos. No es para menos, su aportación en remesas es una de las principales fuentes de ingresos del país, sólo el año anterior alcanzaron nada menos que cerca de 36 mil millones de dólares, según el Banco Mundial.
Pero a cambio, los sucesivos gobiernos de los tres órdenes de gobierno no han reconocido lo suficiente este esfuerzo por medio de lo que pueden y les toca hacer: con políticas públicas y buenas prácticas de gobierno hacia ese sector, que permitan retribuir la contribución que hacen quienes trabajan del otro lado de la frontera.
La actual administración del presidente Andrés Manuel López Obrador tiene en suspenso un programa que ha sido durante dos décadas emblema para miles de migrantes que quieren ayudar a sus comunidades de origen: el Programa 3×1 para Migrantes. La incertidumbre sobre su presupuesto en el ejercicio 2019 ha generado reacciones diversas de cientos de clubes –figura organizativa para la gestión dentro del programa– que hallaron en el 3×1 un mecanismo para acercar a sus pueblos obras y otros beneficios. Hoy, todo parece indicar que este año no habrá financiamiento y hay un alto riesgo de que desaparezca en los próximos años, por lo menos en lo que toca al gobierno federal.
El programa
El diseño del Programa 3×1 para Migrantes se basa en un esquema colaborativo y de aportaciones financieras de los tres órdenes de gobierno y los migrantes, a partes iguales, para realizar obras de infraestructura y ejecutar proyectos productivos en los pueblos de donde los migrantes son oriundos. La toma de decisiones, por lo menos para la selección de las obras, se realiza en un Comité de Validación y Atención a Migrantes (Covam), en donde los migrantes tienen un lugar importante. El 3×1 es de los pocos programas que incluyen el componente de participación ciudadana en la toma de decisiones, en este caso, de los beneficiarios.
Es también un programa que surgió por iniciativa de los propios migrantes. Los antecedentes señalan que en Zacatecas y Guerrero, desde finales de los años ochenta del siglo pasado, grupos de migrantes se organizaron para enviar remesas colectivas que serían invertidas en el financiamiento de obras en favor de sus comunidades de origen. Años más tarde, esta propuesta encontró eco en los gobiernos estatales y a principios de este siglo, en 2002, en el gobierno federal, de donde nació el entonces llamado Programa Iniciativa Ciudadana 3×1.
Aun cuando el Programa 3×1 para Migrantes es ejemplo de una política aceptablemente diseñada, no siempre tuvo la mejor implementación. En el caso de Guerrero, son públicos los escándalos de corrupción de no pocos operadores del programa a lo largo de más de 15 años. Quizás las evidentes irregularidades en la operación de los últimos años fue la puntilla para que el actual gobierno federal decidiera achicar el programa hasta casi desaparecerlo. Es cierto, no se pueden ocultar el aletargamiento de los procedimientos con que operaba la burocracia estatal y federal, la asignación irregular de las obras, los inaceptables condicionamientos que imponían los alcaldes a los clubes de migrantes, y también, hay que decirlo, los manejos irregulares de los recursos en que incurrían algunos clubes de migrantes y en no pocas ocasiones, prestarse a la simulación con la creación de clubes fantasma.
En efecto, como lo señala el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, había corrupción en el programa, pero detrás había también toda una tradición y aspiraciones legítimas y honestas de cientos de migrantes que querían colaborar en un esfuerzo –que en estricto le corresponde al gobierno– para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de sus localidades de origen.
La nueva administración
Como ha ocurrido con otros programas, la actual administración federal parece haber decidido retirar su aportación financiera del 3×1, con el argumento de que ha sido un programa plagado de corrupción. En el presente ejercicio fiscal, si bien formalmente se mantiene vivo el programa, en los hechos le ha dado la puntilla porque le ha escatimado los recursos, como se puede observar desde los primeros días de la gestión federal actual.
El 18 de diciembre de 2018, en un comunicado de la Cámara de Diputados, legisladoras de Movimiento Ciudadano solicitaron un incremento en los recursos al Programa 3×1 para Migrantes porque, decían, la reducción en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 fue muy desproporcionado. “Este año (2018) el presupuesto destinado al Programa fue de 517 millones de pesos, y para 2019 se busca otorgar solamente 9.45 millones de pesos, esta reducción es muy desproporcionada”, argumentaron las diputadas conjuntamente con activistas migrantes. Es decir, el recorte en el proyecto de presupuesto de egresos alcanzaba el 98 por ciento respecto del año anterior y además cancelaba los recursos del Fondo de Apoyo a Migrantes.
Sin embargo, se logró incrementar el monto a 76.4 millones de pesos, y luego de la presión de organizaciones de la sociedad civil, se agregaron 200 millones adicionales. Esta información puede ser revisada en algunos de los anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2019. El anexo 10, Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades Indígenas, contiene un monto de 15 millones 788 mil 640 pesos destinado al Programa 3×1 para Migrantes.
En tanto que el anexo 19, Acciones para la Prevención del Delito, Combate a las Adicciones, Rescate de Espacios Públicos y Promoción de Proyectos Productivos, considera 60 millones 666 mil 269 pesos para el programa. Finalmente, el anexo 40, Ampliaciones al Ramo 20 Bienestar, se reflejan los 200 millones de pesos adicionales al programa.
En total, se presupuestaron 276 millones 454 mil 909 pesos, que equivalen a sólo 53.4 por ciento de lo asignado en el ejercicio 2018.
No habrá recursos
Pero al parecer, ni estos recursos podrán ejercerse. Hace unas semanas, el 18 de junio, en la Ciudad de México se realizó una reunión entre dirigentes de migrantes con servidores públicos de la Secretaría de Bienestar para abordar el tema del programa 3×1.
En esa reunión, de acuerdo con el portal electrónico Enlace, la subsecretaria de Desarrollo Social y Humano, Adriadna Montiel Reyes, dio a conocer que el programa no está contemplado entre las prioridades del presidente Andrés Manuel López Obrador.
“No se está en contra del modelo, pero la situación que se ha venido encima ha tomado otro rumbo y se busca dar prioridad al apoyo humanitario, es decir ayudar a nuestros migrantes centroamericanos, por humanidad”.
La funcionaria federal aseguró que el Programa 3×1 no desaparecerá, pero aclaró que “está en fase de evaluación; el presidente tiene otras prioridades, entre ellas las escuelas, sembrando vida, entre otros”, según el sitio de noticias Enlace (http://enlaceconexionentreculturas.com /2019/06/18/programa-3×1-no-cabe-en-agenda-presidencial/).
También tuvimos acceso a un audio en donde Efraín Jiménez Muñoz, vicepresidente de la Federación Zacatecana del Sur de California, y quien estuvo presente en la reunión del 18 de junio, expresó que no son buenas las expectativas de este año para el programa. Explicó que en la reunión le solicitaron a la subsecretaria Montiel Reyes informar si realmente había la intención de operar programa o “sólo le estaban dando largas para caer en subejercicio y administrativamente justificar ante (la Secretaría de) Hacienda que ese dinero se destine a atender la crisis migratoria, para fines humanitarios de todas las caravanas”.
Jiménez Muñoz expresó su preocupación por el subejercicio del programa porque eso se traduciría en la transferencia de los recursos a otros programas presupuestales. Ejemplificó que en 2018 usaron esa estratagema en la entonces Secretaría de Desarrollo Social: “indujeron deliberadamente un subejercicio por 80 millones de pesos al 3×1 para desviarlos a los afectados por los sismos en Oaxaca”. De acuerdo con su versión, los recursos que no se hayan ejercido al 30 de junio, el Ejecutivo federal podrá disponer de ellos discrecionalmente hacia otros programas, sin el riesgo de las observaciones de las entidades normativas.
Jiménez Muñoz también explicó que la subsecretaria Montiel Reyes dijo que tenían información de que en todas las entidades del país había clubes de migrantes con adeudos, y propuso que después de que se aclararan éstos, entonces estarían en condiciones de analizar cómo repartir el recurso.
Finalmente, el dirigente zacatecano reseñó que, según los funcionarios de la Secretaría de Bienestar, el presidente López Obrador no trabajará con organizaciones como intermediarias, sino que los apoyos se darán directos a las comunidades. Pero se les respondió que los clubes de migrantes no piden, sino aportan. “No nos metan en la misma canasta que a las organizaciones porque los clubes de migrantes no pedimos dinero al gobierno para operar, nosotros venimos a ofrecer el 25 por ciento de las obras que le corresponde realizar al gobierno”.
Vicente Ortiz, de la representación jalisciense en California y de Movimiento Migrante, quien también estuvo en la reunión, expresó su preocupación por el actuar del Ejecutivo. “Al parecer hay mucha voluntad de la subsecretaria, pero no así del presidente de México, para él los migrantes somos invisibles, y que lástima que 40 millones de mexicanos de primera y segunda generación estén olvidados y que el presidente, con sus programas sociales destinados a apoyar a los centroamericanos, deja totalmente fuera el programa y el apoyo a los migrantes”, de acuerdo con la nota de Enlace.
Por su parte, Roberto Bravo, presidente de Federación en los Ángeles, señaló que “cuando se le preguntó a la subsecretaria y nos dijo que no va el programa 3×1, sentí que me aventaron un balde de agua (…) los migrantes somos los proveedores de la segunda entrada de recursos al país, entonces ¿para qué somos nosotros?”, reseña el portal de Enlace.
¿Regresa el 2×1?
En Zacatecas, el gobernador Alejandro Tello Cristerna decidió arrancar el “Programa 2×1 Trabajando Unidos con los Migrantes” ante los recortes presupuestales del gobierno federal y su negativa de reactivar el programa. Por medio de este programa, el gobierno del estado, los municipios y los clubes zacatecanos de migrantes invertirán 45.1 millones de pesos en 56 proyectos de infraestructura social, en 21 municipios zacatecanos, de acuerdo con un comunicado de prensa del gobierno estatal. Es el primer paquete aprobado por el Comité de Validación de Atención a Migrantes que se ejecutará en 2019, con la participación de 50 clubes de zacatecanos residentes en Estados Unidos, que pertenecen a 15 federaciones.
El Programa 2×1 ejercerá un total de 100 millones de pesos, en los que gobierno estatal, municipales y clubes de migrantes aportarán 33.3 por ciento cada uno; se dará prioridad a los proyectos conformados mayoritariamente por mujeres, igualmente a los clubes y municipios que presenten mayor inversión asignada en los Covam y también a los municipios con mayor marginación. Por la escasez de recursos, el monto tope por municipio será de 5 millones de pesos, salvo que existan remanentes después del tercer Comité de Validación. Zacatecas se convierte en la primera entidad del país que retoma el programa en esta modalidad.
En el caso de Guerrero, de acuerdo con el dirigente de Clubes Unidos Guerrerenses del Medio Oeste, Erasmo Salgado Jiménez, hay pláticas con el gobernador del estado de Guerrero y con algunos presidentes municipales, a efecto de explorar la posibilidad de que en la entidad se ponga en marcha el Programa 2×1, sin la participación de la Federación.
Conclusión
Borrar de un plumazo el Programa 3×1 para Migrantes no es la mejor opción. Se requiere, sí, su saneamiento a través del establecimiento de estrictos controles tanto en la administración de los recursos como en la implementación de las obras y los proyectos productivos, además de una constante vigilancia de los órganos de control y fiscalización locales y federales, e implementar verdaderas contralorías ciudadanas que realmente vigilen el ejercicio de los recursos. Y también revisar los adeudos que tengan los clubes de migrantes, así como buscar sancionar a aquellos servidores públicos que hicieron mal uso del programa.
Eso es lo que realmente se requiere, además de incrementar el presupuesto destinado al programa. Se ganará mucho en coordinación interinstitucional, participación ciudadana y especialmente, en mejorar las condiciones de vida de habitantes de las comunidades guerrerenses.

A propósito del programa de fertilizante

Marcos Méndez Lar

El Sur, periódico de Guerrero

El programa de fertilizante vuelve a ser noticia, esta vez debido a una crisis provocada por el desabasto del producto y su lenta distribución hacia las regiones y municipios del estado. Fue una crisis anunciada con mucha anticipación. Apenas en enero pasado en este espacio alertamos sobre la complejidad del proceso de transferencia del programa desde el gobierno del estado y los ayuntamientos hacia la federación y, sobre todo, acerca de sus consecuencias si el relevo no se realizaba de manera apropiada. “El programa al pasar de los años adquirió una gran relevancia social, a tal grado que si hoy los campesinos perciben que les retiran el subsidio (o como es el caso, les retrasan la entrega), pueden generar grandes movilizaciones, incluso inestabilidad social”, escribimos hace seis meses.
Pero todo parece indicar que los nuevos operadores federales subestimaron el programa, pues no consideraron la dimensión y el grado de dificultad de la operación de un programa que cuenta con un padrón de más de 300 mil beneficiarios, localizados en cientos de comunidades, algunas ubicadas en los más apartados rincones de la accidentada geografía de Guerrero, y que actualmente presentan una fuerte dependencia hacia el insumo.
Cuando los funcionarios federales reaccionaron, ya tenían el tiempo encima y las movilizaciones en puerta. Es cierto, como dice el argumento oficial, aún es tiempo para la aplicación del insumo en la mayoría de los casos; pero en la lógica de los campesinos, el fertilizante debe estar al pie de sus milpas incluso antes de la siembra, pues no hacerlo así es motivo de una gran incertidumbre, ya que para para miles, es un subsidio que forma parte de estrategia de sobrevivencia.
El retraso entonces provocó un caldo de cultivo explosivo que fácilmente podía ser aprovechado para detonar fuertes protestas (espontáneas o inducidas), como efectivamente sucedió durante el mes más reciente. Esa fue una de las consecuencias de esta crisis anunciada, que por cierto, se extenderá más allá del 15 de julio, en parte porque al día de hoy no se ha entregado la totalidad del fertilizante, en parte porque surgirán inconformidades de quienes lo recibieron a lo largo de muchos años (campesinos o no), pero en este ejercicio fueron “rasurados”.
Este es el panorama de un programa que, según se ha anunciado por el gobierno federal, se ampliará a otras entidades federativas. Será, si se concreta, uno de los mayores yerros de la actual administración federal.
Programa asistencial
Aunque nació en 1994 como un programa para contribuir al incremento de la producción de granos básicos, el de distribución de fertilizante subsidiado se convirtió con el paso de los años en un programa asistencial. A la fecha, nadie ha presentado datos contundentes que demuestren un incremento significativo en la productividad del maíz (toneladas por hectárea) con base en el uso del fertilizante químico que se entrega a los campesinos de Guerrero. Se han invertido millones de pesos en este concepto, y sin embargo, este indicador no se ha movido durante varios años. Quizás ha aumentado la producción total del grano en Guerrero, pero eso se explica por otros motivos, como la ampliación de la frontera agrícola, y no por el uso de fertilizante.
Lo que sí es cierto, es que el programa de fertilizante se ha convertido en un componente de las estrategias de sobrevivencia de miles de habitantes de las zonas rurales, quienes lo usan para obtener los granos que consumirán a lo largo del año, y en el mejor de los casos, para lograr algún excedente que les permitirá adquirir algunos bienes básicos. En ese sentido, el programa tiene una marcada naturaleza asistencial.
El padrón
Hace unos días, el diputado local Héctor Ocampo Arcos apareció registrado en el padrón de beneficiarios del programa de fertilizante. Hubo un deslinde de su parte y argumentó que lo habían incluido sin que él lo hubiere solicitado.
Sin juzgar la credibilidad del legislador, lo cierto es que, así como en este caso, la integración del padrón de beneficiarios tradicionalmente ha sido un gran problema para el programa por su laxitud en los controles. Aunque la Secretaría de Agricultura era la entidad normativa del programa, de acuerdo con las reglas de operación de 2018 y ejercicios anteriores, cada ayuntamiento era responsable de elaborar y validar su padrón de beneficiarios. Esta flexibilidad provocó que los presidentes municipales manejaran el ingreso o exclusión de los beneficiarios prácticamente a su arbitrio, lo que propició salidas injustas de productores y también el engrosamiento de los padrones al incluir personas no campesinas que revendían y acaparaban los paquetes de beneficios. La entidad normativa regularmente no supervisaba ni sancionaba este proceso.
Las reglas de operación también facultaban a los productores, agrupados en comités locales, para “Integrar, actualizar y depurar, según sea el caso, en coordinación con los H. Ayuntamientos, los padrones de beneficiarios”; así como para “Recabar toda la documentación oficial y personal que permita la identificación de los beneficiarios del Programa (…),” Pero la participación de los productores en la práctica no operaba, puesto que eran los funcionarios municipales quienes se encargaban de revisar y actualizar los padrones e incorporar a nuevos beneficiarios de manera discrecional.
Aunque lo establecían las reglas de operación, las listas de productores del programa no se hacían públicos. En varias ocasiones solicitamos los padrones de beneficiarios a la entonces Secretaría de Desarrollo Rural y regularmente obteníamos una respuesta negativa. Sólo en un corto periodo la dependencia publicó los padrones de 2010 y una versión parcial del de 2011, pero la información no tenía el formato de datos abiertos, seguramente para evitar el análisis del ojo ciudadano. Después de esta ocasión, nunca más se volvieron a publicar listas de beneficiarios ni por los ayuntamientos ni por los sucesivos gobiernos del estado.
Es uno de los puntos que deberá cuidar mucho el gobierno federal en los próximos ejercicios, ya que si persiste la opacidad se puede abrir nuevamente la puerta a la discrecionalidad en el manejo de los beneficiarios. Si no se publica esta información, poco se puede hacer para señalar las irregularidades de productores que reciben el apoyo y no son elegibles de acuerdo con las reglas de operación.
Las hectáreas
La correspondencia entre toneladas de fertilizante entregado y hectáreas sembradas de granos básicos siempre fue motivo de controversia, pues al compararse los datos de ambos indicadores, resultaba que la cantidad de fertilizante rebasaba la superficie susceptible de sembrar. Eso indicaba graves irregularidades que nunca se subsanaron.
En 2012, la entonces Secretaría de Desarrollo Rural elaboró un documento donde hizo un comparativo entre las superficies agrícolas cultivables de granos básicos registradas por diferentes fuentes, como el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera; Procampo, Inegi, y las que reportaban los ayuntamientos al programa de fertilizante.
Según estas cifras, correspondientes al ciclo primavera-verano 2010, la superficie que registraba el Inegi en todo el estado era de 468 mil 154 hectáreas, que comparada con las 504 mil 328 hectáreas que reportaban los ayuntamientos, había una diferencia de 36 mil 174 hectáreas, que aparentemente correspondían al fertilizante adicional que se entregaba a personas que no sembraban. Al hacer el comparativo entre la superficie registrada por el entonces Procampo y lo que reportaban los ayuntamientos, la diferencia se ampliaba considerablemente a 112 mil 675 hectárea adicionales.
Los distintos titulares de la Secretaría de Agricultura o del programa de fertilizante casi todos han reconocido esta situación. Por ejemplo, Martín Mora Aguirre, director del programa en 2012 recordaba que el alcalde de Cutzamala reconocía que 50 por ciento de quienes adquirían fertilizante lo revendían. Mientras que el ex secretario de Desarrollo Rural, Sofío Ramírez Hernández, afirmó que más de la mitad del fertilizante subsidiado a los productores guerrerenses era revendido a campesinos de otras entidades como Oaxaca y Puebla.
Ramón Cárdenas Villarreal, también ex titular de la Seder, en una comparecencia ante el Congreso mencionó que “hay lugares donde 9 mil hectáreas se cultivan de maíz en el municipio y se entregan 29 mil en paquetes de fertilizante”, y agregaba que “hay que señalar también que (el programa de fertilizante) tiene algunos criterios de carácter clientelar que han propiciado que efectivamente haya muchas gentes que reciben este beneficio pero que en realidad no son productores”.
Fue sorpresivo que en el registro del gobierno federal se haya incrementado el padrón a 401 mil campesinos. Si el anterior de 325 mil del ejercicio 2018 se antojaba inflado, el de las nuevas autoridades sin duda requiere de una revisión muy minuciosa, so pena de generar todo tipo de sospechas de clientelismo y corrupción.
Foro de organizaciones
campesinas
Hace nueve años, un grupo amplio de organizaciones campesinas de diverso signo iniciaron un proceso de articulación con miras a analizar y proponer una nueva política hacia el campo. El impulso inicial de las agrupaciones fue diseñar una contrapropuesta a la iniciativa de ley de fomento a la producción de granos básicos, que intentaba promover el entonces diputado Héctor Vicario Castrejón, como trampolín hacia la candidatura a la gubernatura del estado para el periodo 2011-2014. Entre otros ofrecimientos, dicha ley buscaba formalizar la entrega gratuita de fertilizante a los productores.
En efecto, la iniciativa de ex legislador provocó la reacción de las organizaciones campesinas del estado, que vieron en la propuesta la agudización de problemas como un mayor deterioro de los suelos, el aumento de la dependencia de los productores y el incremento del gasto destinado a la adquisición del insumo.
Las organizaciones, constituidas meses después en el Foro Permanente de Organizaciones Sociales y Campesinas, además de frenar la intención de regalar el fertilizante, lograron diseñar e incidir en la aprobación de la actual Ley de Desarrollo Rural Sustentable del estado, que establece entre otros muchos puntos relevantes, la apertura de espacios a la participación de los productores en varias de las etapas de las políticas públicas.
En la presente coyuntura, sin embargo, la mayoría de esas organizaciones campesinas convocaron y encabezaron movilizaciones y cierres de carreteras para la rápida entrega de fertilizante gratuito. Una demanda que hace casi 10 años las aglutinó, pero en sentido totalmente diferente.
Costo político
Es inevitable reparar en el contexto político-electoral en que se mueve el programa de fertilizante. Desde que el actual presidente de la república se comprometió a tomarlo en sus manos, sin duda también estaba pensando en el capital político que le podría redituar.
En la crisis actual del abasto y distribución del fertilizante sería ingenuo no observar que varios actores políticos aprovecharon y seguirán aprovechando el momento y han puesto en práctica una inteligente estrategia para que en la percepción de los productores quede un mal precedente de lo que hace el gobierno federal.
Es difícil predecir si la estrategia tendrá los resultados que esperan sus perpetradores, especialmente porque faltan dos años para las próximas elecciones, pero sí creemos que aquel propósito inicial de Andrés Manuel López Obrador de atraer el programa de fertilizante para congraciarse con los productores de Guerrero quedó en entredicho por una muy mala operación en el presente ejercicio. Mala inversión, porque además de pagar el costo del producto, también pagarán un alto costo político.
Todo parece indicar que habrá una segunda parte en la crisis del fertilizante. Luego de que ya se entregó la mayoría del insumo, según los operadores del programa, comienzan ya las noticias sobre saqueos, toma de bodegas y movilizaciones de habitantes de zonas rurales, y ahora el argumento que se pregona es la exclusión del padrón. Apenas el 12 de julio se reportó que campesinos del municipio de Tixtla saquearon un camión de fertilizante y al día siguiente la sustracción del insumo de una bodega del mismo municipio, que de acuerdo con la información de prensa, tiene muchos indicios de ser fabricada. Los alcaldes de Tierra Caliente, hace un par de días amagaron con movilizaciones si no se entrega el insumo con base en el padrón de 2018. En fin, esa será la tónica en los próximos días, como una forma de que el conflicto del fertilizante siga repercutiendo.

Hacia una ley de archivos en Guerrero

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Corre ya el plazo de un año para que los diputados guerrerenses trabajen en la confección de una nueva ley estatal de archivos. En efecto, el 15 de junio del año en curso, luego de más de cinco años de análisis, foros, deliberaciones, parlamento abierto y propiamente legislación, por fin entró en vigor la Ley General de Archivos que establece un plazo de un año para que las legislaturas estatales diseñen y aprueben su propia ley basada en el ordenamiento general.
La importancia los archivos es capital para la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. El comisionado presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, Francisco Javier Acuña, afirmó que “los derechos humanos de acceso a la información y de protección de datos personales, no pueden ser ejercidos ni garantizados sin la adecuada gestión documental y conservación de archivos;” de hecho, considera que la Ley General de Archivos es la “última piedra angular en el andamiaje jurídico normativo”, que establece la reforma constitucional en materia de transparencia de 2014, para la rendición de cuentas en México.
Asimismo, el director del Archivo General de la Nación, Carlos Enrique Ruiz Abreu, sostuvo que con la reforma constitucional publicada el 7 de febrero de 2014, de la cual se deriva la expedición de la Ley General de Archivos, se buscó consolidar las bases de organización y funcionamiento de un Sistema Nacional de Archivos, asignando a nivel constitucional el compromiso de documentar todo acto que derive del ejercicio de las facultades, competencias o funciones de los sujetos obligados; y el de mantener los documentos en torno de los archivos administrativos actualizados.
Qué contiene la ley
La Ley General de Archivos se presenta como una política pública nacional para la administración archivística, necesaria para dar sustento y agilidad al acceso a la información y también para contribuir al ejercicio del derecho a la verdad y a la memoria como derechos humanos, en los sujetos obligados.
La ley prevé la integración de un sistema nacional de archivos donde un Consejo Nacional definirá de manera colegiada la política nacional en la materia y ésta tendrá una incidencia obligatoria y vinculante en el país. Esa fue la razón por la que se buscó que el Consejo tuviera una amplia representación para que participaran, además de las instituciones gubernamentales, los archivos privados e instituciones de docencia y expertos, así como los presidentes de los consejos estatales, ya que ahí se tomarán decisiones como establecer la normativa relativa a la gestión documental y administración nacional de archivos y la aprobación de la política en ese rubro.
La ley establece que cada entidad federativa tenga su sistema local de archivos –con una estructura espejo del sistema nacional– y éste se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos”. En los estados, el órgano de coordinación será un consejo local en donde participarán los municipios.
Uno de los temas incluidos en la ley es que toda la información contenida en los documentos de archivo producidos, obtenidos, adquiridos, transformados o en posesión de los sujetos obligados, será pública y accesible a cualquier persona; es decir, salvo excepciones, la información de los archivos deberá tener ese carácter.
Asimismo, todas las dependencias públicas deberán producir, registrar, organizar y conservar los documentos de archivo sobre todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Con esto se ratifica que ninguna dependencia podrá declarar la inexistencia de información cuando se trate de actividades que por ley debe realizar, pues éste ya se había convertido en un recurso frecuente para negar la información.
Uno de los artículos más importantes de la Ley General de Archivos es el que establece las funciones que tendrán los sujetos obligados, como por ejemplo, administrar, organizar, y conservar de manera homogénea los documentos de archivo que produzcan, reciban, obtengan, adquieran, transformen o posean; asimismo, establece un sistema institucional para la administración de sus archivos, para llevar a cabo los procesos de gestión documental, y para inscribir en el Registro Nacional la existencia y ubicación de archivos.
Otras funciones son integrar un grupo interdisciplinario, destinar los espacios y equipos necesarios para el funcionamiento de sus archivos, así como promover el desarrollo de infraestructura y equipamiento para la gestión documental y administración de archivos, y resguardar los documentos contenidos en sus archivos.
Como puede observarse, este apartado de la ley obliga a las dependencias públicas a tener un papel activo en la gestión de sus archivos, lo que implica tener personal especializado, espacios apropiados y recursos financieros para invertir en estas tareas. Destaca la obligación de resguardar los archivos de las distintas áreas de la administración pública y dependencias gubernamentales, para facilitar su consulta y evitar su destrucción, ya que, especialmente en los ayuntamientos, ya que es una práctica frecuente la desaparición y las purgas desde oficinas de gobierno.
Otro artículo relevante para Guerrero es el 17, el cual establece que “Los servidores públicos que deban elaborar un acta de entrega-recepción al separarse de su empleo, cargo o comisión, deberán entregar los archivos que se encuentren bajo su custodia.” Con este enunciado también se busca garantizar que la entrega de archivos, especialmente en los gobiernos municipales, entre una administración y otra, realmente se cumpla.
Un aspecto que puede disminuir y erradicar la discrecionalidad en el manejo de los archivos es que la nueva ley introduce la obligación de inscribir la documentación en un Registro Nacional de Archivos y además deberá actualizarse anualmente la información. Con esto, se reconoce la preeminencia del interés colectivo de la nación respecto a cualquier otro tipo de interés, ya que busca inhibir posibles actos u omisiones que puedan afectar la salvaguarda tanto del patrimonio documental de la nación.
Finalmente, también se considera un apartado de sanciones (Libro tercero, De las infracciones administrativas y delitos en materia de archivos), en donde se describe que las infracciones a la ley pueden ameritar sanciones de carácter administrativo (amonestaciones, inhabilitación, etc.), pero también penas de carácter económico y de privación de la libertad. Al respecto, el artículo 12 establece que son los órganos internos de control y sus homólogos en la federación y las entidades federativas las entidades que vigilarán el estricto cumplimiento de la Ley General de Archivos, de acuerdo con sus competencias e integrarán auditorías archivísticas en sus programas anuales de trabajo.
Historia en el estado
El primer antecedente jurídico acerca de los archivos en el estado se encontró durante el gobierno de José Francisco Ruiz Massieu; el 29 de noviembre de 1988, se publicó la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que consideraba la creación de un Consejo Estatal de Archivos integrado por representantes de los tres poderes del Estado, la entonces Secretaría de Desarrollo Administrativo y Control Gubernamental, un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor), por las unidades de archivo y documentación del gobierno del estado y de los municipios, por todo archivo federal o de los sectores social y privado que se incorporen.
Como sucede con frecuencia, la inercia de legislaciones a nivel nacional son retomadas por los congresos locales, pero los resultados son parciales y disparejos. A menudo, se crean leyes locales que nunca se utilizan, como es el caso de esta Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, de la que no se conoce ningún trabajo o actividad significativa, amén de que tampoco se encontró su reglamento, no obstante que la propia daba un plazo perentorio para diseñarlo y ponerlo en marcha.
El ex diputado José Donoso Pérez, de la LVIII Legislatura y autor de la iniciativa de la ley que precisamente sustituía a esta de sistema estatal de archivos, aseguraba en los antecedentes de su propuesta que “En nuestro Estado de Guerrero existen leyes que son antiguas, leyes caducas (…) que no han sido reformadas desde su aparición. En consecuencia, estas leyes son en cierta forma inservibles para el Estado, para nuestra sociedad, es ejemplo la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que data de 1988 y que no ha tenido reforma alguna desde 1989”.
La ley Número 875 de Archivos Generales del estado de Guerrero, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 30 de diciembre de 2008, ya consideraba la significativa importancia y relación entre el acceso a la información, la transparencia y los archivos. El propio ex legislador Donoso argumentó en su iniciativa que “debemos tener algo en claro, que los documentos, los archivos de la administración pública, son sólo el medio para conseguir el fin de transparentar la información, es por ello que la ley de archivos complementa en su generalidad a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
El sistema estatal de archivos propuesto por esta nueva ley consideró la participación de un Consejo Estatal de Archivos, una Secretaría Técnica (el director general del Archivo General del Estado), un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor integrado por personas que se hayan distinguido en la materia), el personal especializado que presten sus servicios en el Archivo General del Estado y en las Unidades de Archivo Municipales.
Sin embargo, la autoridad máxima del sistema recaería en el Consejo Estatal de Archivos, integrado por el gobernador del Estado, el presidente del Tribunal Superior de Justicia, el diputado presidente de la Comisión de Educación, dos de los diez presidentes municipales, dos representantes de los sectores social y privado y un secretario técnico, que será el titular del Archivo General del Estado.
Entre los temas nuevos destaca que esta ley contenía un capítulo de responsabilidades y sanciones. Sin embargo, no hay noticia pública de que los órganos que ordenaba la ley se integraran, ni de que se hubiese expedido el reglamento correspondiente ni que se hayan aplicado sanciones. Parece que esta ley también nació muerta.
Cómo se va a legislar
Es una buena oportunidad para que la ley estatal de archivos se legisle con los principios del parlamento abierto. Aunque la iniciativa de Ley General de Archivos fue presentada por los ex senadores Cristina Díaz (PRI), Héctor Larios (PAN), y Zoé Robledo y Alejandro Encinas (PRD), en el proceso de elaboración participaron el Archivo General de la Nación, la Red por la Rendición de Cuentas, Artículo XIX, El Colegio de México, la Escuela Mexicana de Archivos y la Asociación Mexicana de Archivos y Bibliotecas Privadas. Nada impide para que en los estados se lleven a cabo procesos similares.
Quizás lo más difícil y complicado de una ley de esta envergadura sea, no tanto la propia confección de la norma, pues la ley general ya establece las bases, sino su aplicación. Las dos leyes de archivos anteriores en el estado (1988 y 2008) fueron prácticamente leyes muertas porque nunca pudieron aplicarse, por desinterés gubernamental, por falta de capacidades técnicas y administrativas o por falta de presupuesto, o por todo a la vez. Por eso es importante tener ideas innovadoras y específicas para el estado desde la propia confección de la ley, a efecto de dotar de los mecanismos que hagan viable su implementación.
En el reciente foro Ley General de Archivos, Armonización e Implementación, organizado por el INAI y el AGN, los comisionados del órgano garante, legisladores y especialistas en temas de transparencia, advirtieron que el recorte presupuestal del gobierno federal impacta en la aplicación de esta legislación, y pidieron los recursos suficientes para su aplicación.
Las recomendaciones que hicieron en el foro diversos especialistas fueron desde evitar el copy page de la ley general a las estatales, hasta considerar las condiciones específicas de cada entidad federativa, como los municipios con población indígena, los requerimientos de capacitación y sensibilización, hasta las condiciones climatológicas para la conservación de los archivos.
Los legisladores de Guerrero tienen, en suma, una gran tarea por delante que pueden sacar a flote con mucha imaginación, ideas innovadoras y parlamento abierto.

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