Amparos con fines de opacidad (I)

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

La publicación de los salarios de los servidores públicos siempre ha sido un tema controversial. En el caso de Guerrero, la mayoría de los sujetos obligados o dependencias no difunden cuánto ganan sus funcionarios o empleados con el argumento de que son datos que, si se hacen públicos, ponen en riesgo la seguridad de las personas.
Más allá de la legitimidad de ese temor, lo cierto es que el principio que da sustento a la transparencia de las remuneraciones de los servidores públicos es un necesario escrutinio hacia las personas que reciben un salario pagado con los impuestos de las y los mexicanos, especialmente por dos motivos: para observar e incidir en la eficiencia y eficacia de la gestión pública, y para disminuir la corrupción al poner en claro todas las percepciones que recibe un funcionario público.
Pero hay una gran resistencia a cumplir esta obligación de transparencia, que ha estado incluida desde las primeras leyes de transparencia en México. Muchos ciudadanos, haciendo uso de los recursos que les otorga la ley, han lidiado para que esta información sea pública y se garantice así su derecho de acceso a la información, consagrado en el sexto constitucional y en la Ley General de Transparencia. Las dependencias, por su parte, emplean igualmente todos los vericuetos legales para evadir esta obligación de publicar los salarios. Es una lucha regularmente desigual en donde las dependencias ponen a funcionar sus aparatos jurídicos y recursos financieros y humanos para no publicitar esta información.
En Guerrero, hace dos años y medio se inauguró la modalidad de solicitar el amparo de la justicia federal para evadir esta responsabilidad, y es el tema que abordaremos en esta edición. En Monitor de Guerrero del próximo 27 de agosto trataremos el tema de la inseguridad como un argumento para no publicar las remuneraciones de funcionarios.
El caso TEE
En febrero pasado, un magistrado del Tribunal Electoral del Estado de Guerrero promovió un juicio de amparo contra actos del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Itaigro) y otras autoridades (expedientes 278/2019 y 279/2019).
De acuerdo con los documentos consultados de Audiencia Constitucional del Poder Judicial de la Federación, de manera específica, el magistrado solicitó el amparo y protección de la justicia federal contra una resolución emitida por el Pleno del Itaigro el 15 de enero. Dice el expediente que “la parte quejosa aduce esencialmente que se transgrede en su perjuicio el derecho fundamental de audiencia contemplado en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero, fue omiso en llamarlo a comparecer con el carácter de tercero interesado en el expediente (el número está testado en el documento), de su índice, a efecto de que manifestara lo que a su interés legal conviniera y presentara las pruebas que considerara pertinentes, de conformidad con el artículo 169 de la Ley número 207 de Transparencia a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
En efecto, en el análisis del caso se determina que se debió de haber llamado al procedimiento instaurado como tercero interesado al magistrado que solicitó el amparo, a efecto de que manifestara lo que a su derecho conviniera en relación con la posible afectación por la revelación de su información (titular de la información), y no solamente al sujeto obligado, esto es, al Tribunal Electoral del Estado de Guerrero.
Luego de estudiar el caso, Basilio Rojas Zimbrón, juez Primero de Distrito en el estado de Guerrero concedió el amparo y protección de la justicia federal, para el efecto de que en relación al quejoso, el Itaigro, a través del pleno o del comisionado al que corresponda, reponga el procedimiento en el recurso de revisión (el número, testado en el documento), a partir del auto en el que admitió a trámite dicho medio de defensa y previo a la resolución correspondiente, otorgue el derecho fundamental de audiencia al quejoso; lo que implica la insubsistencia de la resolución reclamada o de cualquier acto emitido con posterioridad en tal procedimiento.
El portal del TEE
Al revisar la información pública de oficio del TEE en la plataforma nacional de transparencia, con fecha de corte al 30 de junio de 2019, en el rubro correspondiente a “VIII. La remuneración bruta y neta de todos los servidores públicos de base o de confianza, de todas las percepciones, incluyendo sueldos, prestaciones, gratificaciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estímulos, ingresos y sistemas de compensación, señalando la periodicidad de dicha remuneración (fracción VII del artículo 81 de la Ley 207 de Transparencia y Acceso a la Información), se reportan 83 registros en el rubro de sueldos y salarios, pero en esa lista faltan cinco datos: los salarios que corresponden a cuatro magistrados y una magistrada del Tribunal. En el espacio de cada magistrado aparece la siguiente nota: “La justicia de la unión ampara y protege la información de la remuneración de los magistrados electorales; juicio de amparo 278/2019 y 279/2019 interpuesto ante el juzgado primero de distrito con sede en Chilpancingo de los Bravo Guerrero”.
Lo curioso es que los salarios de todos quienes trabajan en el TEE sí están publicados, únicamente faltan los de los magistrados. Según lo que interpretamos, es que la justicia de la unión ampara y protege a los magistrados contra la omisión del Itaigro, pero no contra la publicación de sus salarios a la que están obligados por la Ley de Transparencia. Asimismo, si alguien requiere nuevamente por medio de una solicitud de información las remuneraciones de estos funcionarios del TEE, también están obligados a proporcionarlos, pues el amparo los protege sólo por un hecho específico, como fue una resolución del Itaigro a la que no fueron llamados como terceros interesados. Pero eso no los exime de su obligación de dar a conocer cuánto ganan. Creemos entonces que la nota de los magistrados referente a que la justicia de la unión los ampara para no publicar su remuneración no es acertado.
El precedente
Hace poco más de dos años, el Congreso de Guerrero protagonizó un episodio que dejó un mal precedente para la transparencia en el estado, ya que ese órgano legislativo buscó el cobijo de la ley para no publicar los salarios de los diputados. Al parecer fue la primera vez en Guerrero que se utilizó el recurso del amparo con fines de opacidad de las remuneraciones de los servidores públicos.
Indagamos sobre la solicitud de información y la respuesta del Congreso que motivó que un ciudadano se inconformara y en consecuencia presentara un recurso de revisión. En el sistema Info Guerrero (mecanismo previo a la actual plataforma nacional de transparencia) aún se puede rastrear la solicitud No. 00112216, en donde un ciudadano preguntó por la “dieta, sueldo, cuotas, apoyos, estímulos, ayudas, gratificaciones, aportaciones de fondo de ahorro, aguinaldo, prima vacacional, vacaciones, gratificaciones extraordinarias, bonos, premios, estímulos, costo de seguro de gastos médicos, aportaciones de seguridad social, telefonía, monto mensual por partida de ayudas sociales, monto para gastos de oficina, sueldos, compensaciones…” y otros conceptos que recibían los diputados.
El oficio de respuesta del Congreso del estado, del 12 de julio de 2016, decía que “los montos por concepto de dieta, salario y todas las percepciones que reciben los diputados del Congreso del Estado, es información pública y se encuentra publicada en el portal de la página de internet del Congreso del Estado” y anexaba un vínculo electrónico donde supuestamente estaba la información.
Al ciudadano no le satisfizo la respuesta (su inconformidad fue porque no estaba la información solicitada en el link proporcionado), por lo que presentó un recurso de revisión el 27 de julio de 2016 en contra del Congreso, y luego de analizar el caso, el Instituto de Transparencia emitió una resolución a favor del recurrente el 20 de diciembre de 2016, la cual se notificó al Congreso el 25 de enero de 2017.
De acuerdo con una nota de la revista Proceso del 13 de febrero de 2017, los diputados de la LXI Legislatura solicitaron un amparo ante la justicia federal para evitar el cumplimiento de una resolución del Instituto de Transparencia (Itaigro/88/2019), que ordenaba revelar el monto total del salario neto y bruto de los legisladores. La misma fuente informó que el apoderado legal externo del Poder Legislativo, Ciro Rubio Alvarado, aseguró en su alegato presentado ante el Juzgado Décimo de Distrito, con sede en Chilpancingo, que la resolución del órgano garante “traería efectos perniciosos en las garantías fundamentales” de los diputados locales; también dijo que era “inconstitucional e ilegal” el acuerdo del Itaigro.
En la resolución consultada (expediente 110/2019) se reclama al Instituto, como autoridad responsable ordenadora, “la inconstitucionalidad e ilegal resolución de 20 de diciembre de 2016 (…) puesto que dicha resolución carece de la debida fundamentación y motivación que debe contener todo acto que tienda a imponer sanciones y restricción de derechos fundamentales”.
Jacinto Figueroa Salmorán, juez Décimo de Distrito en el estado de Guerrero, concedió “a la incidentista (Congreso del estado) la suspensión definitiva solicitada contra el auto y autoridad responsable señalada en el considerando único de esta interlocutoria”.
El amparo solicitado por el Congreso, por conducto de quien presidía en ese momento la Junta de Coordinación Política, Flor Añorve Ocampo, dejó un mal precedente para la transparencia en el estado. En aquel entonces, el ex diputado Sebastián de la Rosa Peláez, citado por Proceso, calificó como “un muy mal mensaje” el amparo del órgano legislativo. Agregó De la Rosa Peláez que Flor Añorve Ocampo, del PRI, no consultó al pleno sobre la decisión de buscar ampararse para no cumplir con la obligación de publicar los salarios de los legisladores guerrerenses. “Se trata de un mal mensaje del Congreso. La diputada Flor Añorve actuó de manera unilateral e irregular porque no consultó al resto de los integrantes de la LXI legislatura local”, expresó De la Rosa, quien exigió en ese momento el desistimiento de la solicitud de amparo y revelar el salario real de los diputados.
La ex diputada Flor Añorve, según la misma fuente, justificó la decisión de solicitar el amparo con el argumento de que “el Itaigro se extralimitó en sus funciones y en lugar de aplicar una multa debió apercibir al Congreso para que los diputados locales cumplan con la Ley 207 de Transparencia”, una ley que ellos mismos aprobaron.
Un amparo que cambió
el sistema
Paradójicamente fue un amparo el que inició la pelea por el acceso a la información pública. Berenice Ayala, de El Economista, recuerda que en 1982 el abogado Ignacio Burgoa solicitó a la Secretaría de Hacienda información sobre la deuda pública, pero ésta le fue negada por la dependencia alegando que el derecho a la información estaba conferido a las comunidades y que una sola persona no podía exigir la publicación de los datos.
El 8 de noviembre de 1983, Burgoa solicitó que un superior al juez de Distrito revisara el fallo en el que se le negaba la información, y argumentó que los artículos sexto y octavo constitucionales establecían la obligación legal del Estado mexicano a proporcionar información a todos los mexicanos.
Tras dos años de litigio, en 1985 la Suprema Corte de Justicia de la Nación respaldó la resolución primera de no otorgarle la información que había solicitado, alegando que con la reforma al artículo sexto no se pretendía extender la garantía para cualquier persona.
Ayala concluye que si bien, Burgoa no obtuvo una resolución a su favor, el ejercicio ciudadano sentó un precedente sobre cómo los ciudadanos podrían ejercer ese derecho.
Mejor gestión pública
El mejor escenario es que no se promovieran este tipo de recursos jurídicos que inhiben la transparencia y el acceso a la información. Es entendible el riesgo de la inseguridad, pero también es prioritario conocer esta información para dimensionar las desigualdades o brechas existentes entre empleados, incluyendo las de género. Con la publicación de los salarios los servidores públicos podrían estar bajo constante escrutinio, favoreciendo la evaluación de su desempeño y el apego a la Ley y a la honestidad, lo que se traduciría en una mejor gestión pública en favor de los guerrerenses.

El Programa 3×1 para Migrantes, en riesgo

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Los migrantes mexicanos que viven en Estados Unidos siempre han ocupado un lugar destacado en los discursos de los presidentes mexicanos, quienes los ensalzan, les dedican elocuentes palabras y hasta se sienten orgullosos de ellos. No es para menos, su aportación en remesas es una de las principales fuentes de ingresos del país, sólo el año anterior alcanzaron nada menos que cerca de 36 mil millones de dólares, según el Banco Mundial.
Pero a cambio, los sucesivos gobiernos de los tres órdenes de gobierno no han reconocido lo suficiente este esfuerzo por medio de lo que pueden y les toca hacer: con políticas públicas y buenas prácticas de gobierno hacia ese sector, que permitan retribuir la contribución que hacen quienes trabajan del otro lado de la frontera.
La actual administración del presidente Andrés Manuel López Obrador tiene en suspenso un programa que ha sido durante dos décadas emblema para miles de migrantes que quieren ayudar a sus comunidades de origen: el Programa 3×1 para Migrantes. La incertidumbre sobre su presupuesto en el ejercicio 2019 ha generado reacciones diversas de cientos de clubes –figura organizativa para la gestión dentro del programa– que hallaron en el 3×1 un mecanismo para acercar a sus pueblos obras y otros beneficios. Hoy, todo parece indicar que este año no habrá financiamiento y hay un alto riesgo de que desaparezca en los próximos años, por lo menos en lo que toca al gobierno federal.
El programa
El diseño del Programa 3×1 para Migrantes se basa en un esquema colaborativo y de aportaciones financieras de los tres órdenes de gobierno y los migrantes, a partes iguales, para realizar obras de infraestructura y ejecutar proyectos productivos en los pueblos de donde los migrantes son oriundos. La toma de decisiones, por lo menos para la selección de las obras, se realiza en un Comité de Validación y Atención a Migrantes (Covam), en donde los migrantes tienen un lugar importante. El 3×1 es de los pocos programas que incluyen el componente de participación ciudadana en la toma de decisiones, en este caso, de los beneficiarios.
Es también un programa que surgió por iniciativa de los propios migrantes. Los antecedentes señalan que en Zacatecas y Guerrero, desde finales de los años ochenta del siglo pasado, grupos de migrantes se organizaron para enviar remesas colectivas que serían invertidas en el financiamiento de obras en favor de sus comunidades de origen. Años más tarde, esta propuesta encontró eco en los gobiernos estatales y a principios de este siglo, en 2002, en el gobierno federal, de donde nació el entonces llamado Programa Iniciativa Ciudadana 3×1.
Aun cuando el Programa 3×1 para Migrantes es ejemplo de una política aceptablemente diseñada, no siempre tuvo la mejor implementación. En el caso de Guerrero, son públicos los escándalos de corrupción de no pocos operadores del programa a lo largo de más de 15 años. Quizás las evidentes irregularidades en la operación de los últimos años fue la puntilla para que el actual gobierno federal decidiera achicar el programa hasta casi desaparecerlo. Es cierto, no se pueden ocultar el aletargamiento de los procedimientos con que operaba la burocracia estatal y federal, la asignación irregular de las obras, los inaceptables condicionamientos que imponían los alcaldes a los clubes de migrantes, y también, hay que decirlo, los manejos irregulares de los recursos en que incurrían algunos clubes de migrantes y en no pocas ocasiones, prestarse a la simulación con la creación de clubes fantasma.
En efecto, como lo señala el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, había corrupción en el programa, pero detrás había también toda una tradición y aspiraciones legítimas y honestas de cientos de migrantes que querían colaborar en un esfuerzo –que en estricto le corresponde al gobierno– para mejorar las condiciones de vida de los habitantes de sus localidades de origen.
La nueva administración
Como ha ocurrido con otros programas, la actual administración federal parece haber decidido retirar su aportación financiera del 3×1, con el argumento de que ha sido un programa plagado de corrupción. En el presente ejercicio fiscal, si bien formalmente se mantiene vivo el programa, en los hechos le ha dado la puntilla porque le ha escatimado los recursos, como se puede observar desde los primeros días de la gestión federal actual.
El 18 de diciembre de 2018, en un comunicado de la Cámara de Diputados, legisladoras de Movimiento Ciudadano solicitaron un incremento en los recursos al Programa 3×1 para Migrantes porque, decían, la reducción en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2019 fue muy desproporcionado. “Este año (2018) el presupuesto destinado al Programa fue de 517 millones de pesos, y para 2019 se busca otorgar solamente 9.45 millones de pesos, esta reducción es muy desproporcionada”, argumentaron las diputadas conjuntamente con activistas migrantes. Es decir, el recorte en el proyecto de presupuesto de egresos alcanzaba el 98 por ciento respecto del año anterior y además cancelaba los recursos del Fondo de Apoyo a Migrantes.
Sin embargo, se logró incrementar el monto a 76.4 millones de pesos, y luego de la presión de organizaciones de la sociedad civil, se agregaron 200 millones adicionales. Esta información puede ser revisada en algunos de los anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2019. El anexo 10, Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades Indígenas, contiene un monto de 15 millones 788 mil 640 pesos destinado al Programa 3×1 para Migrantes.
En tanto que el anexo 19, Acciones para la Prevención del Delito, Combate a las Adicciones, Rescate de Espacios Públicos y Promoción de Proyectos Productivos, considera 60 millones 666 mil 269 pesos para el programa. Finalmente, el anexo 40, Ampliaciones al Ramo 20 Bienestar, se reflejan los 200 millones de pesos adicionales al programa.
En total, se presupuestaron 276 millones 454 mil 909 pesos, que equivalen a sólo 53.4 por ciento de lo asignado en el ejercicio 2018.
No habrá recursos
Pero al parecer, ni estos recursos podrán ejercerse. Hace unas semanas, el 18 de junio, en la Ciudad de México se realizó una reunión entre dirigentes de migrantes con servidores públicos de la Secretaría de Bienestar para abordar el tema del programa 3×1.
En esa reunión, de acuerdo con el portal electrónico Enlace, la subsecretaria de Desarrollo Social y Humano, Adriadna Montiel Reyes, dio a conocer que el programa no está contemplado entre las prioridades del presidente Andrés Manuel López Obrador.
“No se está en contra del modelo, pero la situación que se ha venido encima ha tomado otro rumbo y se busca dar prioridad al apoyo humanitario, es decir ayudar a nuestros migrantes centroamericanos, por humanidad”.
La funcionaria federal aseguró que el Programa 3×1 no desaparecerá, pero aclaró que “está en fase de evaluación; el presidente tiene otras prioridades, entre ellas las escuelas, sembrando vida, entre otros”, según el sitio de noticias Enlace (http://enlaceconexionentreculturas.com /2019/06/18/programa-3×1-no-cabe-en-agenda-presidencial/).
También tuvimos acceso a un audio en donde Efraín Jiménez Muñoz, vicepresidente de la Federación Zacatecana del Sur de California, y quien estuvo presente en la reunión del 18 de junio, expresó que no son buenas las expectativas de este año para el programa. Explicó que en la reunión le solicitaron a la subsecretaria Montiel Reyes informar si realmente había la intención de operar programa o “sólo le estaban dando largas para caer en subejercicio y administrativamente justificar ante (la Secretaría de) Hacienda que ese dinero se destine a atender la crisis migratoria, para fines humanitarios de todas las caravanas”.
Jiménez Muñoz expresó su preocupación por el subejercicio del programa porque eso se traduciría en la transferencia de los recursos a otros programas presupuestales. Ejemplificó que en 2018 usaron esa estratagema en la entonces Secretaría de Desarrollo Social: “indujeron deliberadamente un subejercicio por 80 millones de pesos al 3×1 para desviarlos a los afectados por los sismos en Oaxaca”. De acuerdo con su versión, los recursos que no se hayan ejercido al 30 de junio, el Ejecutivo federal podrá disponer de ellos discrecionalmente hacia otros programas, sin el riesgo de las observaciones de las entidades normativas.
Jiménez Muñoz también explicó que la subsecretaria Montiel Reyes dijo que tenían información de que en todas las entidades del país había clubes de migrantes con adeudos, y propuso que después de que se aclararan éstos, entonces estarían en condiciones de analizar cómo repartir el recurso.
Finalmente, el dirigente zacatecano reseñó que, según los funcionarios de la Secretaría de Bienestar, el presidente López Obrador no trabajará con organizaciones como intermediarias, sino que los apoyos se darán directos a las comunidades. Pero se les respondió que los clubes de migrantes no piden, sino aportan. “No nos metan en la misma canasta que a las organizaciones porque los clubes de migrantes no pedimos dinero al gobierno para operar, nosotros venimos a ofrecer el 25 por ciento de las obras que le corresponde realizar al gobierno”.
Vicente Ortiz, de la representación jalisciense en California y de Movimiento Migrante, quien también estuvo en la reunión, expresó su preocupación por el actuar del Ejecutivo. “Al parecer hay mucha voluntad de la subsecretaria, pero no así del presidente de México, para él los migrantes somos invisibles, y que lástima que 40 millones de mexicanos de primera y segunda generación estén olvidados y que el presidente, con sus programas sociales destinados a apoyar a los centroamericanos, deja totalmente fuera el programa y el apoyo a los migrantes”, de acuerdo con la nota de Enlace.
Por su parte, Roberto Bravo, presidente de Federación en los Ángeles, señaló que “cuando se le preguntó a la subsecretaria y nos dijo que no va el programa 3×1, sentí que me aventaron un balde de agua (…) los migrantes somos los proveedores de la segunda entrada de recursos al país, entonces ¿para qué somos nosotros?”, reseña el portal de Enlace.
¿Regresa el 2×1?
En Zacatecas, el gobernador Alejandro Tello Cristerna decidió arrancar el “Programa 2×1 Trabajando Unidos con los Migrantes” ante los recortes presupuestales del gobierno federal y su negativa de reactivar el programa. Por medio de este programa, el gobierno del estado, los municipios y los clubes zacatecanos de migrantes invertirán 45.1 millones de pesos en 56 proyectos de infraestructura social, en 21 municipios zacatecanos, de acuerdo con un comunicado de prensa del gobierno estatal. Es el primer paquete aprobado por el Comité de Validación de Atención a Migrantes que se ejecutará en 2019, con la participación de 50 clubes de zacatecanos residentes en Estados Unidos, que pertenecen a 15 federaciones.
El Programa 2×1 ejercerá un total de 100 millones de pesos, en los que gobierno estatal, municipales y clubes de migrantes aportarán 33.3 por ciento cada uno; se dará prioridad a los proyectos conformados mayoritariamente por mujeres, igualmente a los clubes y municipios que presenten mayor inversión asignada en los Covam y también a los municipios con mayor marginación. Por la escasez de recursos, el monto tope por municipio será de 5 millones de pesos, salvo que existan remanentes después del tercer Comité de Validación. Zacatecas se convierte en la primera entidad del país que retoma el programa en esta modalidad.
En el caso de Guerrero, de acuerdo con el dirigente de Clubes Unidos Guerrerenses del Medio Oeste, Erasmo Salgado Jiménez, hay pláticas con el gobernador del estado de Guerrero y con algunos presidentes municipales, a efecto de explorar la posibilidad de que en la entidad se ponga en marcha el Programa 2×1, sin la participación de la Federación.
Conclusión
Borrar de un plumazo el Programa 3×1 para Migrantes no es la mejor opción. Se requiere, sí, su saneamiento a través del establecimiento de estrictos controles tanto en la administración de los recursos como en la implementación de las obras y los proyectos productivos, además de una constante vigilancia de los órganos de control y fiscalización locales y federales, e implementar verdaderas contralorías ciudadanas que realmente vigilen el ejercicio de los recursos. Y también revisar los adeudos que tengan los clubes de migrantes, así como buscar sancionar a aquellos servidores públicos que hicieron mal uso del programa.
Eso es lo que realmente se requiere, además de incrementar el presupuesto destinado al programa. Se ganará mucho en coordinación interinstitucional, participación ciudadana y especialmente, en mejorar las condiciones de vida de habitantes de las comunidades guerrerenses.

A propósito del programa de fertilizante

Marcos Méndez Lar

El Sur, periódico de Guerrero

El programa de fertilizante vuelve a ser noticia, esta vez debido a una crisis provocada por el desabasto del producto y su lenta distribución hacia las regiones y municipios del estado. Fue una crisis anunciada con mucha anticipación. Apenas en enero pasado en este espacio alertamos sobre la complejidad del proceso de transferencia del programa desde el gobierno del estado y los ayuntamientos hacia la federación y, sobre todo, acerca de sus consecuencias si el relevo no se realizaba de manera apropiada. “El programa al pasar de los años adquirió una gran relevancia social, a tal grado que si hoy los campesinos perciben que les retiran el subsidio (o como es el caso, les retrasan la entrega), pueden generar grandes movilizaciones, incluso inestabilidad social”, escribimos hace seis meses.
Pero todo parece indicar que los nuevos operadores federales subestimaron el programa, pues no consideraron la dimensión y el grado de dificultad de la operación de un programa que cuenta con un padrón de más de 300 mil beneficiarios, localizados en cientos de comunidades, algunas ubicadas en los más apartados rincones de la accidentada geografía de Guerrero, y que actualmente presentan una fuerte dependencia hacia el insumo.
Cuando los funcionarios federales reaccionaron, ya tenían el tiempo encima y las movilizaciones en puerta. Es cierto, como dice el argumento oficial, aún es tiempo para la aplicación del insumo en la mayoría de los casos; pero en la lógica de los campesinos, el fertilizante debe estar al pie de sus milpas incluso antes de la siembra, pues no hacerlo así es motivo de una gran incertidumbre, ya que para para miles, es un subsidio que forma parte de estrategia de sobrevivencia.
El retraso entonces provocó un caldo de cultivo explosivo que fácilmente podía ser aprovechado para detonar fuertes protestas (espontáneas o inducidas), como efectivamente sucedió durante el mes más reciente. Esa fue una de las consecuencias de esta crisis anunciada, que por cierto, se extenderá más allá del 15 de julio, en parte porque al día de hoy no se ha entregado la totalidad del fertilizante, en parte porque surgirán inconformidades de quienes lo recibieron a lo largo de muchos años (campesinos o no), pero en este ejercicio fueron “rasurados”.
Este es el panorama de un programa que, según se ha anunciado por el gobierno federal, se ampliará a otras entidades federativas. Será, si se concreta, uno de los mayores yerros de la actual administración federal.
Programa asistencial
Aunque nació en 1994 como un programa para contribuir al incremento de la producción de granos básicos, el de distribución de fertilizante subsidiado se convirtió con el paso de los años en un programa asistencial. A la fecha, nadie ha presentado datos contundentes que demuestren un incremento significativo en la productividad del maíz (toneladas por hectárea) con base en el uso del fertilizante químico que se entrega a los campesinos de Guerrero. Se han invertido millones de pesos en este concepto, y sin embargo, este indicador no se ha movido durante varios años. Quizás ha aumentado la producción total del grano en Guerrero, pero eso se explica por otros motivos, como la ampliación de la frontera agrícola, y no por el uso de fertilizante.
Lo que sí es cierto, es que el programa de fertilizante se ha convertido en un componente de las estrategias de sobrevivencia de miles de habitantes de las zonas rurales, quienes lo usan para obtener los granos que consumirán a lo largo del año, y en el mejor de los casos, para lograr algún excedente que les permitirá adquirir algunos bienes básicos. En ese sentido, el programa tiene una marcada naturaleza asistencial.
El padrón
Hace unos días, el diputado local Héctor Ocampo Arcos apareció registrado en el padrón de beneficiarios del programa de fertilizante. Hubo un deslinde de su parte y argumentó que lo habían incluido sin que él lo hubiere solicitado.
Sin juzgar la credibilidad del legislador, lo cierto es que, así como en este caso, la integración del padrón de beneficiarios tradicionalmente ha sido un gran problema para el programa por su laxitud en los controles. Aunque la Secretaría de Agricultura era la entidad normativa del programa, de acuerdo con las reglas de operación de 2018 y ejercicios anteriores, cada ayuntamiento era responsable de elaborar y validar su padrón de beneficiarios. Esta flexibilidad provocó que los presidentes municipales manejaran el ingreso o exclusión de los beneficiarios prácticamente a su arbitrio, lo que propició salidas injustas de productores y también el engrosamiento de los padrones al incluir personas no campesinas que revendían y acaparaban los paquetes de beneficios. La entidad normativa regularmente no supervisaba ni sancionaba este proceso.
Las reglas de operación también facultaban a los productores, agrupados en comités locales, para “Integrar, actualizar y depurar, según sea el caso, en coordinación con los H. Ayuntamientos, los padrones de beneficiarios”; así como para “Recabar toda la documentación oficial y personal que permita la identificación de los beneficiarios del Programa (…),” Pero la participación de los productores en la práctica no operaba, puesto que eran los funcionarios municipales quienes se encargaban de revisar y actualizar los padrones e incorporar a nuevos beneficiarios de manera discrecional.
Aunque lo establecían las reglas de operación, las listas de productores del programa no se hacían públicos. En varias ocasiones solicitamos los padrones de beneficiarios a la entonces Secretaría de Desarrollo Rural y regularmente obteníamos una respuesta negativa. Sólo en un corto periodo la dependencia publicó los padrones de 2010 y una versión parcial del de 2011, pero la información no tenía el formato de datos abiertos, seguramente para evitar el análisis del ojo ciudadano. Después de esta ocasión, nunca más se volvieron a publicar listas de beneficiarios ni por los ayuntamientos ni por los sucesivos gobiernos del estado.
Es uno de los puntos que deberá cuidar mucho el gobierno federal en los próximos ejercicios, ya que si persiste la opacidad se puede abrir nuevamente la puerta a la discrecionalidad en el manejo de los beneficiarios. Si no se publica esta información, poco se puede hacer para señalar las irregularidades de productores que reciben el apoyo y no son elegibles de acuerdo con las reglas de operación.
Las hectáreas
La correspondencia entre toneladas de fertilizante entregado y hectáreas sembradas de granos básicos siempre fue motivo de controversia, pues al compararse los datos de ambos indicadores, resultaba que la cantidad de fertilizante rebasaba la superficie susceptible de sembrar. Eso indicaba graves irregularidades que nunca se subsanaron.
En 2012, la entonces Secretaría de Desarrollo Rural elaboró un documento donde hizo un comparativo entre las superficies agrícolas cultivables de granos básicos registradas por diferentes fuentes, como el Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera; Procampo, Inegi, y las que reportaban los ayuntamientos al programa de fertilizante.
Según estas cifras, correspondientes al ciclo primavera-verano 2010, la superficie que registraba el Inegi en todo el estado era de 468 mil 154 hectáreas, que comparada con las 504 mil 328 hectáreas que reportaban los ayuntamientos, había una diferencia de 36 mil 174 hectáreas, que aparentemente correspondían al fertilizante adicional que se entregaba a personas que no sembraban. Al hacer el comparativo entre la superficie registrada por el entonces Procampo y lo que reportaban los ayuntamientos, la diferencia se ampliaba considerablemente a 112 mil 675 hectárea adicionales.
Los distintos titulares de la Secretaría de Agricultura o del programa de fertilizante casi todos han reconocido esta situación. Por ejemplo, Martín Mora Aguirre, director del programa en 2012 recordaba que el alcalde de Cutzamala reconocía que 50 por ciento de quienes adquirían fertilizante lo revendían. Mientras que el ex secretario de Desarrollo Rural, Sofío Ramírez Hernández, afirmó que más de la mitad del fertilizante subsidiado a los productores guerrerenses era revendido a campesinos de otras entidades como Oaxaca y Puebla.
Ramón Cárdenas Villarreal, también ex titular de la Seder, en una comparecencia ante el Congreso mencionó que “hay lugares donde 9 mil hectáreas se cultivan de maíz en el municipio y se entregan 29 mil en paquetes de fertilizante”, y agregaba que “hay que señalar también que (el programa de fertilizante) tiene algunos criterios de carácter clientelar que han propiciado que efectivamente haya muchas gentes que reciben este beneficio pero que en realidad no son productores”.
Fue sorpresivo que en el registro del gobierno federal se haya incrementado el padrón a 401 mil campesinos. Si el anterior de 325 mil del ejercicio 2018 se antojaba inflado, el de las nuevas autoridades sin duda requiere de una revisión muy minuciosa, so pena de generar todo tipo de sospechas de clientelismo y corrupción.
Foro de organizaciones
campesinas
Hace nueve años, un grupo amplio de organizaciones campesinas de diverso signo iniciaron un proceso de articulación con miras a analizar y proponer una nueva política hacia el campo. El impulso inicial de las agrupaciones fue diseñar una contrapropuesta a la iniciativa de ley de fomento a la producción de granos básicos, que intentaba promover el entonces diputado Héctor Vicario Castrejón, como trampolín hacia la candidatura a la gubernatura del estado para el periodo 2011-2014. Entre otros ofrecimientos, dicha ley buscaba formalizar la entrega gratuita de fertilizante a los productores.
En efecto, la iniciativa de ex legislador provocó la reacción de las organizaciones campesinas del estado, que vieron en la propuesta la agudización de problemas como un mayor deterioro de los suelos, el aumento de la dependencia de los productores y el incremento del gasto destinado a la adquisición del insumo.
Las organizaciones, constituidas meses después en el Foro Permanente de Organizaciones Sociales y Campesinas, además de frenar la intención de regalar el fertilizante, lograron diseñar e incidir en la aprobación de la actual Ley de Desarrollo Rural Sustentable del estado, que establece entre otros muchos puntos relevantes, la apertura de espacios a la participación de los productores en varias de las etapas de las políticas públicas.
En la presente coyuntura, sin embargo, la mayoría de esas organizaciones campesinas convocaron y encabezaron movilizaciones y cierres de carreteras para la rápida entrega de fertilizante gratuito. Una demanda que hace casi 10 años las aglutinó, pero en sentido totalmente diferente.
Costo político
Es inevitable reparar en el contexto político-electoral en que se mueve el programa de fertilizante. Desde que el actual presidente de la república se comprometió a tomarlo en sus manos, sin duda también estaba pensando en el capital político que le podría redituar.
En la crisis actual del abasto y distribución del fertilizante sería ingenuo no observar que varios actores políticos aprovecharon y seguirán aprovechando el momento y han puesto en práctica una inteligente estrategia para que en la percepción de los productores quede un mal precedente de lo que hace el gobierno federal.
Es difícil predecir si la estrategia tendrá los resultados que esperan sus perpetradores, especialmente porque faltan dos años para las próximas elecciones, pero sí creemos que aquel propósito inicial de Andrés Manuel López Obrador de atraer el programa de fertilizante para congraciarse con los productores de Guerrero quedó en entredicho por una muy mala operación en el presente ejercicio. Mala inversión, porque además de pagar el costo del producto, también pagarán un alto costo político.
Todo parece indicar que habrá una segunda parte en la crisis del fertilizante. Luego de que ya se entregó la mayoría del insumo, según los operadores del programa, comienzan ya las noticias sobre saqueos, toma de bodegas y movilizaciones de habitantes de zonas rurales, y ahora el argumento que se pregona es la exclusión del padrón. Apenas el 12 de julio se reportó que campesinos del municipio de Tixtla saquearon un camión de fertilizante y al día siguiente la sustracción del insumo de una bodega del mismo municipio, que de acuerdo con la información de prensa, tiene muchos indicios de ser fabricada. Los alcaldes de Tierra Caliente, hace un par de días amagaron con movilizaciones si no se entrega el insumo con base en el padrón de 2018. En fin, esa será la tónica en los próximos días, como una forma de que el conflicto del fertilizante siga repercutiendo.

Hacia una ley de archivos en Guerrero

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Corre ya el plazo de un año para que los diputados guerrerenses trabajen en la confección de una nueva ley estatal de archivos. En efecto, el 15 de junio del año en curso, luego de más de cinco años de análisis, foros, deliberaciones, parlamento abierto y propiamente legislación, por fin entró en vigor la Ley General de Archivos que establece un plazo de un año para que las legislaturas estatales diseñen y aprueben su propia ley basada en el ordenamiento general.
La importancia los archivos es capital para la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas. El comisionado presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, Francisco Javier Acuña, afirmó que “los derechos humanos de acceso a la información y de protección de datos personales, no pueden ser ejercidos ni garantizados sin la adecuada gestión documental y conservación de archivos;” de hecho, considera que la Ley General de Archivos es la “última piedra angular en el andamiaje jurídico normativo”, que establece la reforma constitucional en materia de transparencia de 2014, para la rendición de cuentas en México.
Asimismo, el director del Archivo General de la Nación, Carlos Enrique Ruiz Abreu, sostuvo que con la reforma constitucional publicada el 7 de febrero de 2014, de la cual se deriva la expedición de la Ley General de Archivos, se buscó consolidar las bases de organización y funcionamiento de un Sistema Nacional de Archivos, asignando a nivel constitucional el compromiso de documentar todo acto que derive del ejercicio de las facultades, competencias o funciones de los sujetos obligados; y el de mantener los documentos en torno de los archivos administrativos actualizados.
Qué contiene la ley
La Ley General de Archivos se presenta como una política pública nacional para la administración archivística, necesaria para dar sustento y agilidad al acceso a la información y también para contribuir al ejercicio del derecho a la verdad y a la memoria como derechos humanos, en los sujetos obligados.
La ley prevé la integración de un sistema nacional de archivos donde un Consejo Nacional definirá de manera colegiada la política nacional en la materia y ésta tendrá una incidencia obligatoria y vinculante en el país. Esa fue la razón por la que se buscó que el Consejo tuviera una amplia representación para que participaran, además de las instituciones gubernamentales, los archivos privados e instituciones de docencia y expertos, así como los presidentes de los consejos estatales, ya que ahí se tomarán decisiones como establecer la normativa relativa a la gestión documental y administración nacional de archivos y la aprobación de la política en ese rubro.
La ley establece que cada entidad federativa tenga su sistema local de archivos –con una estructura espejo del sistema nacional– y éste se define como “el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos”. En los estados, el órgano de coordinación será un consejo local en donde participarán los municipios.
Uno de los temas incluidos en la ley es que toda la información contenida en los documentos de archivo producidos, obtenidos, adquiridos, transformados o en posesión de los sujetos obligados, será pública y accesible a cualquier persona; es decir, salvo excepciones, la información de los archivos deberá tener ese carácter.
Asimismo, todas las dependencias públicas deberán producir, registrar, organizar y conservar los documentos de archivo sobre todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Con esto se ratifica que ninguna dependencia podrá declarar la inexistencia de información cuando se trate de actividades que por ley debe realizar, pues éste ya se había convertido en un recurso frecuente para negar la información.
Uno de los artículos más importantes de la Ley General de Archivos es el que establece las funciones que tendrán los sujetos obligados, como por ejemplo, administrar, organizar, y conservar de manera homogénea los documentos de archivo que produzcan, reciban, obtengan, adquieran, transformen o posean; asimismo, establece un sistema institucional para la administración de sus archivos, para llevar a cabo los procesos de gestión documental, y para inscribir en el Registro Nacional la existencia y ubicación de archivos.
Otras funciones son integrar un grupo interdisciplinario, destinar los espacios y equipos necesarios para el funcionamiento de sus archivos, así como promover el desarrollo de infraestructura y equipamiento para la gestión documental y administración de archivos, y resguardar los documentos contenidos en sus archivos.
Como puede observarse, este apartado de la ley obliga a las dependencias públicas a tener un papel activo en la gestión de sus archivos, lo que implica tener personal especializado, espacios apropiados y recursos financieros para invertir en estas tareas. Destaca la obligación de resguardar los archivos de las distintas áreas de la administración pública y dependencias gubernamentales, para facilitar su consulta y evitar su destrucción, ya que, especialmente en los ayuntamientos, ya que es una práctica frecuente la desaparición y las purgas desde oficinas de gobierno.
Otro artículo relevante para Guerrero es el 17, el cual establece que “Los servidores públicos que deban elaborar un acta de entrega-recepción al separarse de su empleo, cargo o comisión, deberán entregar los archivos que se encuentren bajo su custodia.” Con este enunciado también se busca garantizar que la entrega de archivos, especialmente en los gobiernos municipales, entre una administración y otra, realmente se cumpla.
Un aspecto que puede disminuir y erradicar la discrecionalidad en el manejo de los archivos es que la nueva ley introduce la obligación de inscribir la documentación en un Registro Nacional de Archivos y además deberá actualizarse anualmente la información. Con esto, se reconoce la preeminencia del interés colectivo de la nación respecto a cualquier otro tipo de interés, ya que busca inhibir posibles actos u omisiones que puedan afectar la salvaguarda tanto del patrimonio documental de la nación.
Finalmente, también se considera un apartado de sanciones (Libro tercero, De las infracciones administrativas y delitos en materia de archivos), en donde se describe que las infracciones a la ley pueden ameritar sanciones de carácter administrativo (amonestaciones, inhabilitación, etc.), pero también penas de carácter económico y de privación de la libertad. Al respecto, el artículo 12 establece que son los órganos internos de control y sus homólogos en la federación y las entidades federativas las entidades que vigilarán el estricto cumplimiento de la Ley General de Archivos, de acuerdo con sus competencias e integrarán auditorías archivísticas en sus programas anuales de trabajo.
Historia en el estado
El primer antecedente jurídico acerca de los archivos en el estado se encontró durante el gobierno de José Francisco Ruiz Massieu; el 29 de noviembre de 1988, se publicó la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que consideraba la creación de un Consejo Estatal de Archivos integrado por representantes de los tres poderes del Estado, la entonces Secretaría de Desarrollo Administrativo y Control Gubernamental, un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor), por las unidades de archivo y documentación del gobierno del estado y de los municipios, por todo archivo federal o de los sectores social y privado que se incorporen.
Como sucede con frecuencia, la inercia de legislaciones a nivel nacional son retomadas por los congresos locales, pero los resultados son parciales y disparejos. A menudo, se crean leyes locales que nunca se utilizan, como es el caso de esta Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, de la que no se conoce ningún trabajo o actividad significativa, amén de que tampoco se encontró su reglamento, no obstante que la propia daba un plazo perentorio para diseñarlo y ponerlo en marcha.
El ex diputado José Donoso Pérez, de la LVIII Legislatura y autor de la iniciativa de la ley que precisamente sustituía a esta de sistema estatal de archivos, aseguraba en los antecedentes de su propuesta que “En nuestro Estado de Guerrero existen leyes que son antiguas, leyes caducas (…) que no han sido reformadas desde su aparición. En consecuencia, estas leyes son en cierta forma inservibles para el Estado, para nuestra sociedad, es ejemplo la Ley del Sistema Estatal de Archivos del Estado de Guerrero, que data de 1988 y que no ha tenido reforma alguna desde 1989”.
La ley Número 875 de Archivos Generales del estado de Guerrero, publicada en el Periódico Oficial del Estado el 30 de diciembre de 2008, ya consideraba la significativa importancia y relación entre el acceso a la información, la transparencia y los archivos. El propio ex legislador Donoso argumentó en su iniciativa que “debemos tener algo en claro, que los documentos, los archivos de la administración pública, son sólo el medio para conseguir el fin de transparentar la información, es por ello que la ley de archivos complementa en su generalidad a la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero”.
El sistema estatal de archivos propuesto por esta nueva ley consideró la participación de un Consejo Estatal de Archivos, una Secretaría Técnica (el director general del Archivo General del Estado), un Comité Técnico Auxiliar (órgano asesor integrado por personas que se hayan distinguido en la materia), el personal especializado que presten sus servicios en el Archivo General del Estado y en las Unidades de Archivo Municipales.
Sin embargo, la autoridad máxima del sistema recaería en el Consejo Estatal de Archivos, integrado por el gobernador del Estado, el presidente del Tribunal Superior de Justicia, el diputado presidente de la Comisión de Educación, dos de los diez presidentes municipales, dos representantes de los sectores social y privado y un secretario técnico, que será el titular del Archivo General del Estado.
Entre los temas nuevos destaca que esta ley contenía un capítulo de responsabilidades y sanciones. Sin embargo, no hay noticia pública de que los órganos que ordenaba la ley se integraran, ni de que se hubiese expedido el reglamento correspondiente ni que se hayan aplicado sanciones. Parece que esta ley también nació muerta.
Cómo se va a legislar
Es una buena oportunidad para que la ley estatal de archivos se legisle con los principios del parlamento abierto. Aunque la iniciativa de Ley General de Archivos fue presentada por los ex senadores Cristina Díaz (PRI), Héctor Larios (PAN), y Zoé Robledo y Alejandro Encinas (PRD), en el proceso de elaboración participaron el Archivo General de la Nación, la Red por la Rendición de Cuentas, Artículo XIX, El Colegio de México, la Escuela Mexicana de Archivos y la Asociación Mexicana de Archivos y Bibliotecas Privadas. Nada impide para que en los estados se lleven a cabo procesos similares.
Quizás lo más difícil y complicado de una ley de esta envergadura sea, no tanto la propia confección de la norma, pues la ley general ya establece las bases, sino su aplicación. Las dos leyes de archivos anteriores en el estado (1988 y 2008) fueron prácticamente leyes muertas porque nunca pudieron aplicarse, por desinterés gubernamental, por falta de capacidades técnicas y administrativas o por falta de presupuesto, o por todo a la vez. Por eso es importante tener ideas innovadoras y específicas para el estado desde la propia confección de la ley, a efecto de dotar de los mecanismos que hagan viable su implementación.
En el reciente foro Ley General de Archivos, Armonización e Implementación, organizado por el INAI y el AGN, los comisionados del órgano garante, legisladores y especialistas en temas de transparencia, advirtieron que el recorte presupuestal del gobierno federal impacta en la aplicación de esta legislación, y pidieron los recursos suficientes para su aplicación.
Las recomendaciones que hicieron en el foro diversos especialistas fueron desde evitar el copy page de la ley general a las estatales, hasta considerar las condiciones específicas de cada entidad federativa, como los municipios con población indígena, los requerimientos de capacitación y sensibilización, hasta las condiciones climatológicas para la conservación de los archivos.
Los legisladores de Guerrero tienen, en suma, una gran tarea por delante que pueden sacar a flote con mucha imaginación, ideas innovadoras y parlamento abierto.

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Una iniciativa ciudadana para promover la participación

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

La Universidad Campesina del Sur y otras organizaciones de la sociedad civil presentaron en días pasados un portal electrónico destinado a ciudadanos para la vigilancia de la transparencia y la rendición de cuentas del ayuntamiento de Acapulco (http://mimunicipio.org/). Se trata de una herramienta tecnológica que puede ser útil para propiciar la participación ciudadana y buscar la incidencia en el ayuntamiento hacia una mejor eficiencia y eficacia de la gestión pública municipal.
La singularidad de la iniciativa no es el uso de la tecnología para promover la participación ciudadana, pues ya hay muchas experiencias de este tipo en el país; sino el hecho de que se desarrolle en Guerrero y que detrás de ella haya grupos ciudadanos interesados y preocupados por lo que sucede en su municipio. Guerrero cuenta con escasísimos ejercicios ciudadanos, serios y apartidistas, que busquen la vigilancia y acompañamiento al gobierno sea estatal o municipal; de ahí que Mi Municipio Acapulco, iniciativa ciudadana para un mejor Acapulco sea un proyecto destacable.
Según un comunicado de prensa de las organizaciones promotoras del proyecto, “esta iniciativa ciudadana busca visibilizar información en tres temas fundamentales: Plan Municipal de Desarrollo (PMD), Presupuesto público y Funcionamiento del Cabildo. La información que se maneja en el micrositio es pública, útil y oficial”.
Efectivamente, son tres bloques de información estratégicos que la ciudadanía debe conocer. El Plan Municipal de Desarrollo, por ejemplo, es un documento en el que debe haber una participación activa de la ciudadanía, desde su construcción hasta su evaluación. No hay pretexto de las autoridades municipales para no permitir la intervención ciudadana, pues las leyes de planeación federal y estatal son claras en cuanto a que dichos procesos de planeación deben ser participativos.
Tradicionalmente los planes municipales han sido documentos que sirven sólo para cumplir un requisito exigido por la ley, y por ello se redactan desde un escritorio y sin el componente participativo. Por ello es un acierto de las organizaciones incluir el seguimiento al plan municipal de desarrollo, pues es saludable y necesario que la ciudadanía observe con cierto detalle lo que hace su ayuntamiento. El plan contiene, por fortuna, una serie de indicadores (de estrategias, de líneas de acción; y de instrumentación, control y evaluación) y hacia su evaluación debe enfocarse la atención ciudadana.
El análisis del plan en reuniones por colonia, gremio u otros grupos específicos será un excelente ejercicio pedagógico para la construcción de ciudadanía, pero la vinculación con las autoridades del ayuntamiento para la evaluación conjunta del nivel de cumplimiento de los indicadores, permitirá también la incidencia hacia aquellas acciones y proyectos gubernamentales que se rezaguen.
El seguimiento al presupuesto es otro de los rubros incluidos en el portal. Por ejemplo, ya tienen el dato de que en el ejercicio 2019 el ayuntamiento se gastará 3 mil 483.5 millones de pesos, y según su clasificación funcional, en el rubro Gobierno se ejercerán mil 572.6 millones, en Desarrollo Social mil 675.2 millones, en Desarrollo Económico 119.3 millones y en otros rubros 116.2 millones de pesos.
Cabe mencionar que uno de los rubros de mayor interés para la ciudadanía es el gasto destinado a obra pública y que corresponde al Fondo de Infraestructura Social Municipal del Ramo 33. De acuerdo con el periódico oficial del estado del 29 de enero de 2019, donde se publicó el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, entre los municipios del estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2019, al municipio de Acapulco le correspondieron 646.9 millones de pesos.
El portal aún no cuenta con la propuesta de inversión de este monto del FISM, es decir, el documento donde se informa sobre las obras que serán construidas, la comunidad o colonia donde se realizarán, el monto de cada una, el número de beneficiarios, entre otros datos. Es importantísimo divulgar esta información clave porque es un generador directo de participación, es decir, donde la ciudadanía realmente participa de manera directa en la vigilancia de las obras. Se espera que, a diferencia de otras administraciones, la de Adela Román Ocampo sí dé a conocer estos datos a la brevedad y de manera completa.
Finalmente, otro de los rubros de información que busca difundir Mi Municipio Acapulco es la relativa al cabildo, especialmente datos relativos a las funciones de regidores y síndicos, las convocatorias y reuniones de ese órgano colegiado, además de la programación de las sesiones abiertas a la ciudadanía, la publicación de las actas y su transmisión en vivo. Estos datos permiten saber a la ciudadanía qué hacen y qué decisiones toman sus representantes populares en el ayuntamiento.
Lo que le falta
Como integrante del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción de Guerrero asistí a la presentación del portal Mi Municipio Acapulco, ya que se trata de una iniciativa ciudadana de la que no deberíamos estar desvinculados como CPC. Propuse ese día que había tres rubros de información que afectaban las finanzas del ayuntamiento porteño y en general el ejercicio de los recursos públicos y que no estaban consideradas dentro de esta iniciativa ciudadana.
El primero es la deuda del municipio, pues este tema, por la opacidad y discrecionalidad con que se ha manejado en Acapulco, ha propiciado muchos problemas financieros en el ayuntamiento. El documento Estado analítico de la deuda y otros pasivos al 30 de septiembre de 2018 dice que es de 2 mil 225.2 millones de pesos, un monto significativo respecto de lo que recibe anualmente el gobierno. El manejo que le da el ayuntamiento a la deuda sin duda es un tema de interés para los ciudadanos y que podría monitorearse de manera continua.
Otro de los temas que propuse para ser abordados en el portal ciudadano es el de los Gastos de Gestoría de los regidores y síndicos del ayuntamiento de Acapulco. Se esperaba que el actual cabildo, considerando que el tema de la corrupción había sido uno de los más señalados en las elecciones pasadas, ejercería de manera distinta este fondo que les otorga el gobierno municipal con recursos propios.
Pero no. 140 mil pesos mensuales son entregados a cada uno a efecto de ser ejercidos sin reglas de operación, regularmente con fines clientelares, con dudosa comprobación y de manera discrecional. Los regidores tienen que rendir cuentas de estos recursos ante la ciudadanía, pues es uno de los gastos más opacos.
Y el último rubro de información que propuse fue el de la plantilla de personal y la nómina del ayuntamiento. Para nadie es un secreto que el presupuesto destinado a los trabajadores y funcionarios, la ampliación regular o irregular de la plantilla cada tres años y el pago de laudos laborales tienen repercusiones directas en el gasto total del gobierno. En días pasados la presidenta municipal afirmó que hay “casi 10 mil trabajadores” en el ayuntamiento, según una nota de Novedades Acapulco; en tanto que en su portal de transparencia sólo registran a 114 funcionarios de mandos medios y superiores.
El abultado gasto en nómina puede paralizar a un ayuntamiento, como en el caso de Chilpancingo, donde el mayor problema que enfrentan actualmente es cómo pagar la quincena de aproximadamente 3 mil 500 trabajadores, sin tener fuentes de ingresos adicionales; es un déficit que los ahoga.
Aunque es importante publicar esta información –a través de los sitios institucionales del ayuntamiento o de manera más focalizada, como es el caso de Mi Municipio Acapulco– también se requiere analizar y evaluar estos datos a través de mesas de trabajo o foros abiertos en colonias, barrios, comunidades u otros espacios o con otros mecanismos, si el propósito es construir ciudadanía. La información publicada –si es “digerida”, focalizada, mejor– es sólo el primer paso, pues su discusión colectiva y las acciones que la ciudadanía pueda tomar para contribuir a hacer eficiente la administración municipal deben ser uno de los grandes objetivos de las organizaciones que promueven esta herramienta tecnológica.
En efecto, el proyecto debe incluir también un propósito de incidencia hacia el ayuntamiento por medio de mecanismos de monitoreo y vigilancia ciudadanos y de diálogo con los funcionarios y autoridades del gobierno, a efecto de señalar y denunciar las irregularidades que se detecten. Lo anterior implica construir un espacio de diálogo-negociación con el gobierno municipal.
Plataforma nacional
Desde 2014 tenemos en México una política nacional de transparencia, uno de cuyos objetivos esenciales es la gestión de un catálogo de temas de información pública gubernamental a través del diseño y la puesta en operación de una plataforma nacional de transparencia. A cinco años, hay una cantidad considerable de dependencias públicas que no suben su información o lo hacen parcialmente. Pero también ya está disponible mucha información relevante de aquellos sujetos obligados que sí han cumplido con sus obligaciones de transparencia.
Hemos comentado en este espacio que la modalidad, ordenada por la Ley General de Transparencia, para que las dependencias públicas concreten su transparencia mediante la utilización de una plataforma electrónica excluye de su derecho a la información a miles de guerrerenses que no tienen acceso a un dispositivo electrónico, o viven en sitios que carecen de conectividad o simplemente porque desconocen tanto el funcionamiento de estos medios digitales como de las estructuras gubernamentales que les permitirían “navegar” y dar sin dificultades con la información que requieren.
Muchos nos hemos referido, ya no a las fallas técnicas que desde sus inicios ha presentado la plataforma, sino al formato poco “amigable” o intuitivo que tenía la primera versión de la PNT que comenzó a funcionar en 2016. La versión 2.0 de la plataforma, cuyo lanzamiento fue el 8 de abril de este año, resuelve en parte el confuso formato de la plataforma inicial porque “incluye mejoras que harán más fácil su uso y posibilitarán el despliegue de gráficos y comparativos”, según el comisionado del Inai, Óscar Guerra Ford.
No descalificamos el esfuerzo del órgano garante para tener en un solo dispositivo la información de todas las dependencias y que además la forma de presentarla pretenda cumplir con las expectativas de los habitantes de todo el país. Sin embargo, deja muchos vacíos en el caso de Guerrero.
El proyecto de la Unicam Sur tiene como uno de sus propósitos precisamente poner a disposición de la ciudadanía aquella información útil y en lenguaje ciudadano que genera el ayuntamiento de Acapulco. Si uno entra a la plataforma nacional de transparencia, incluso a la versión 2.0 “mejorada”, es fácil perderse entre muchos datos. El valor agregado de Mi Municipio Acapulco es que busca facilitar el acceso a la información a las personas publicando los datos de más interés para los ciudadanos, aquellos que le pueden ser útiles en su vida cotidiana y de los que puede obtener un beneficio ya sea individual o para los colectivos en que participa.
Las organizaciones locales que impulsan esta iniciativa ciudadana son Movimiento Identidad Acapulqueña, Eco Incluyente, Universidad Campesina del Sur y Ciudadano 2.0. Y para la alimentación, operación y mejora del portal cuentan con el acompañamiento tecnológico de las organizaciones Coalición Pro Municipio que trabaja temas de transparencia en seis entidades del país; y el apoyo técnico de SocialTIC, organismo especializado en tecnologías de información; y del programa CCiudadano del Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).
Regidor 19
Tal vez la experiencia más cercana a Mi Municipio Acapulco sea la de Regidor 19, un proyecto exitoso puesto en marcha hace algunos años para la vigilancia de las actividades del cabildo en Ciudad Juárez, Chihuahua, con la idea de abonar a la democratización de los espacios de toma de decisiones en esa ciudad fronteriza. Algunos de sus logros fueron la realización de cabildos abiertos, documentaron y dieron seguimiento a las actividades del cabildo (sueldos, sesiones, asistencia de los regidores, los temas a votar en sesión, el sentido del voto emitido por cada regidor).
Asimismo, lograron el uso de redes y la publicación de un boletín para mantener informada a su comunidad sobre las actividades del cabildo y efectuar reuniones para capacitar a los ciudadanos voluntarios sobre cómo participar en el proyecto Regidor 19.
Esperemos que Mi Municipio Acapulco también tenga buenos resultados.

¿Qué se logra con la transparencia y el acceso a la información?

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El 11 de junio se cumplen 17 años de que se publicó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. La fecha es importante porque fue un referente y el punto de arranque para que los congresos locales –excepto en Sinaloa, donde tuvieron poco antes su propia ley– legislaran el derecho de acceso a la información y las obligaciones de transparencia.
¿Qué se ha logrado en la vida cotidiana de los mexicanos y en la democracia del país con la legislación y aplicación de estas leyes? Difíciles respuestas porque no es fácil cuantificar el ejercicio de este derecho como mecanismo de empoderamiento social, ni tampoco su función de contrapeso al poder que puede fortalecer la democracia y el Estado de derecho en el país.
Los datos cuantitativos sobre el acceso a la información sí están asequibles y se pueden conseguir sin dificultad; son un indicador relevante de lo que ha sucedido en estos 17 años de vida de la legislación de transparencia y acceso a la información. El Instituto Nacional de Transparencia (antes IFAI) cada año da a conocer estas cifras, por ejemplo, en el primer año de vigencia de la ley se presentaron 36 mil 744 solicitudes de información –3 mil 150 mensuales en promedio– en el periodo del 12 de junio de 2002 al 15 de mayo de 2003. Diez años después, en el décimo informe de labores del Instituto, la cifra se había incrementado significativamente a 131 mil 154 solicitudes de información.
En el más reciente informe del INAI, correspondiente al periodo de septiembre de 2017 a octubre de 2018, ese organismo reporta que se presentaron 228 mil 133 requerimientos de información en el nivel federal. Es decir, de 2002 a 2018 se han presentado un total de un millón 703 solicitudes de información y 369 mil 177 solicitudes de datos personales.
En Guerrero, aunque no se tienen datos precisos, por la manipulación de que fueron objeto las cifras por el propio órgano garante local antes de 2011, también se observa una mayor disposición de la ciudadanía. De 300 solicitudes anuales que calculamos se presentaban en los primeros años luego de la entrada en vigor de la ley estatal de transparencia en 2006, hoy tenemos registros más fidedignos y las solicitudes se dispararon hasta 7 mil 818 en el ejercicio 2018.
Estos datos duros reflejan el creciente interés por la información pública por parte de los ciudadanos y la saludable práctica de utilizar los mecanismos que establece la ley para tal fin. Sin embargo, no conocemos con precisión qué repercusiones tiene el ejercicio de este derecho en el mejoramiento de la vida cotidiana de las personas, salvo aquellas experiencias exitosas en donde la información ha sido útil para que algunos grupos de población tomen las mejores decisiones ante problemas colectivos.
Tal vez estén mejor documentados aquellos casos en donde la información que sale a la luz pública mediante este tipo de procedimientos propicia la polémica y el análisis de temas de interés general que tienen que ver con las decisiones y acciones de los gobiernos en sus tres órdenes. Este tipo de prácticas sin duda fortalecen la democracia en el país, pero son más difíciles de medir.
Una pista de lo que sucede en este ámbito es el trabajo del gremio periodístico y los resultados que han obtenido al publicar trabajos de análisis y denuncia a partir del ejercicio de este derecho. Hay en existencia muchos reportajes que emplearon como uno de sus componentes fundamentales los datos obtenidos por medio de solicitudes de información. Algunos de los casos recientes con más impacto fueron La Casa Blanca de Peña Nieto y La Estafa Maestra, que cimbraron al gobierno federal e influyeron en las decisiones del expresidente y de su gabinete, y sin duda modificaron la percepción de la ciudadanía hacia ese equipo de gobierno.
Como en estos casos, hay numerosas piezas periodísticas que tuvieron impactos más localizados en algunas dependencias específicas o en estados o municipios, aunque es difícil medir en qué medida cambiaron el curso de las acciones y decisiones públicas gubernamentales.
Casos del INAI
El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) es el órgano garante que tiene más casos documentados sobre experiencias de acceso a la información que tuvieron una repercusión pública importante.
En febrero pasado, por ejemplo, el órgano garante nacional presentó el libro INAI. Resoluciones relevantes y polémicas (12 casos líderes), que analiza y comenta casos en donde el INAI tuvo un papel relevante en la difusión de información de interés público, como es el caso de las desapariciones de la escuela normal de Ayotzinapa, en donde se ordenó la apertura de la información con una averiguación previa en curso, hecho que no se había realizado antes. El órgano garante logró que se abrieran los expedientes de Ayotzinapa, a pesar del argumento de que debían reservarse por existir una averiguación previa. Esto se concretó gracias a la salvedad de que, cuando se trata de investigaciones que vulneran los derechos fundamentales o de delitos de lesa humanidad, estos deben ser públicos.
Otro caso relevante de los que se publican en el libro es el de la matanza de San Fernando, donde el entonces IFAI (2014) determinó que la Procuraduría General de la República debía hacer públicos los documentos relacionados con la matanza de 72 migrantes en San Fernando, Tamaulipas.
Otro caso con resonancia nacional es el que se relaciona con la operación de la empresa Odebrecht. En octubre de 2018, el INAI ordenó dar a conocer la averiguación previa del caso Odebrecht, por ser de interés público y desde entonces ha emitido resoluciones para hacer pública información sobre este caso, como dar a conocer la lista de quien ha declarado o las actas ministeriales, pero la Fiscalía General se ha negado porque argumenta que se vulneraría el debido proceso. El INAI sostiene que la difusión de la versión pública del expediente no viola el debido proceso, ya que sólo se va a dar información sobre las actuaciones del Ministerio Público. “No hay un ejemplo, a nivel internacional, que un juicio o un proceso seguido en forma de juicio o del Ministerio Público, se haya caído por un asunto de información pública” dijo el comisionado del INAI que llevó el caso, Óscar Guerra Ford.
Casos actuales
En las semanas recientes se han dado a conocer casos relevantes donde el INAI ordena la entrega de información a los ciudadanos, luego del trámite de un recurso de revisión. Los casos que comentamos más adelante abordan temas que están en boga en la opinión pública. Uno de los más recientes es el de la resolución que emitió el INAI para que la Oficina de la Presidencia de la República entregara a un particular los nombres de las personas físicas y morales de medios de comunicación contratados por concepto de publicidad, entre el 1 de enero de 2012 y el 21 de enero de 2019.
La información se entregó al solicitante y se hizo pública parcialmente a través del diario Reforma provocando un intenso revuelo mediático, ya que era la primera vez que se publicaban los nombres de periodistas y medios que recibían recursos del erario por el pago de publicidad. Amén de las justificaciones de la mayoría de los periodistas y medios que venían en la lista para argumentar que el dinero recibido era legítimo, lo cierto es que se trata de un ejercicio saludable, pues contribuye a presionar hacia una más justa distribución de los recursos de comunicación social, a un ejercicio profesional e imparcial del periodismo y al establecimiento de criterios y políticas para la asignación del gasto destinado a publicidad oficial. También es útil para que la ciudadanía pueda ejercer su escrutinio sobre quienes reciben dinero de comunicación social.
Hay otros casos recientes donde se solicitó información acerca de las decisiones tomadas por el actual gobierno de la república respecto de programas sociales u obras públicas polémicas. Hay que decir que la rendición de cuentas no sólo implica brindar y transparentar información, sino también explicar y justificar por qué se tomaron esas decisiones.
El INAI ordenó a la Oficina de la Presidencia de la República entregar información sobre los 70 hospitales inconclusos a los que se refirió el presidente de la República en el mensaje de sus primeros cien días de gobierno. La resolución dice que los datos a entregar deberán incluir la ubicación, el monto de la obra y la etapa en que se encuentran. Y es que el particular que presentó la solicitud interpuso un recurso de revisión ante el INAI porque la Oficina de la Presidencia se había declarado incompetente para conocer los documentos y lo “orientó” a presentar su solicitud ante la Secretaría de Salud. Sin embargo, en el análisis del caso, a cargo del comisionado Joel Salas Suárez, se determinó que sí cuenta con atribuciones para conocer la información solicitada.
Otro caso también polémico es el de la refinería de Dos Bocas. En su resolución, el INAI instruyó a Petróleos Mexicanos para que informara sobre el estudio de impacto ambiental y presupuesto del proyecto para la construcción de la refinería en Dos Bocas, Tabasco. El comisionado Rosendoevgueni Monterrey Chepov explicó que un particular solicitó la información y en respuesta, Pemex informó que la información solicitada no fue localizada porque la Gerencia de Desarrollo de Proyectos no es la responsable del proyecto y de la construcción de la refinería Dos Bocas en el municipio de Paraíso, Tabasco. “Desde la perspectiva de un servidor, el proyecto de Dos Bocas es de gran envergadura por el nuevo gobierno y es de suma trascendencia e interés para la ciudadanía”, puntualizó Monterrey Chepov.
El caso de las estancias infantiles también fue abordado por el INAI, luego de recursos de revisión presentados por particulares. Para este programa social tan controvertido en el nuevo gobierno federal, el órgano garante federal instruyó a la Secretaría de Bienestar para que informara sobre las anomalías en las instancias infantiles, copias de las denuncias, la documentación de dichas irregularidades y sanciones a funcionarios.
Le correspondió a la comisionada Blanca Lilia Ibarra Cadena analizar el caso, y al respecto informó que un particular se inconformó con la respuesta de la Secretaría de Bienestar, pues ésta había indicado que era incompetente para conocer de lo solicitado, toda vez que esa dependencia tenía como propósito fortalecer el desarrollo, inclusión y la cohesión social en el país. En su respuesta, y al aclarar que la dependencia no es la responsable de dicha información, pidió al particular presentar su requerimiento a la Secretaría de la Función Pública.
También hay casos donde la ciudadanía presenta solicitudes para conocer información que afecta a sus comunidades, como en la resolución donde el INAI ordena a la Comisión Nacional del Agua dar a conocer los resultados del estudio microbiológico realizado a la Cuenca del Valle del Jovel, en el acuífero San Cristóbal de las Casas 0712, en el estado de Chiapas. En esa ocasión, el comisionado presidente del INAI, Francisco Javier Acuña Llamas, señaló que el acceso adecuado a los servicios de provisión y saneamiento del agua es crucial para la reducción de la mortalidad y morbilidad entre la población, la disminución de enfermedades de transmisión hídrica, como la hepatitis viral, la fiebre tifoidea, cólera, disentería y otras causantes de diarrea, así como de otras afecciones a consecuencia del consumo de componentes químicos.
Otro caso similar es el de la instrucción para que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales entregara una versión pública de la Cédula de Operación Anual 2016 y 2017 de una empresa dedicada al manejo, acopio, tratamiento y transporte de residuos peligrosos. La comisionada Blanca Lilia Ibarra Cadena destacó la importancia de generar sinergias y acuerdos entre las organizaciones sociales, las autoridades, los expertos y el sector privado para materializar acciones concretas enfocadas a proteger y prevenir efectos negativos del entorno ambiental que dañen a los individuos y a la colectividad.
“Dar acceso a la información relacionada con el manejo de residuos peligroso o tóxicos, además de ser de interés público, brinda elementos informativos a la sociedad para que pueda conocer más sobre el uso de los recursos naturales que tiene a su alcance, los niveles de contaminación que se generan diariamente y el destino final de estos materiales contaminantes para fomentar así una conciencia ambiental nacional”, indicó la comisionada.
Y aunque no se hayan elaborado indicadores ni metodologías para medir los impactos de la transparencia y el acceso a la información, debemos festejar esta andanza de 17 años de ejercicio sistemático del derecho a saber.

Impunidad en la nómina magisterial: México Evalúa

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El gasto en el sector educación siempre ha estado en el centro de las controversias; la descentralización hacia los estados en la década de los noventa al parecer no fue muy exitosa, pues los gobiernos estatales no lograron los resultados esperados y sí muchos problemas relacionados con la eficiencia del gasto y la transparencia en el ejercicio de los recursos. Hoy, a unos pocos años de que se centralizó el sector nuevamente en el gobierno federal –al menos el control de la nómina educativa con la creación del Fone– no terminan las áreas opacas y los escollos dentro del sistema educativo.
Para dimensionar la magnitud del gasto en el sector, con este fondo se financian en todo el país los salarios de siete de cada 10 trabajadores (docentes, personal administrativo y operativo) de educación básica y normal.
Guerrero gasta 22 mil 259 millones de pesos en promedio al año para financiar a su sector educativo, lo que equivale a 9 por ciento del Producto Interno Bruto estatal. Del total de recursos, 82 por ciento provienen de la federación, a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone); y el restante 18 por ciento es aportado por el estado. Con estos recursos se paga a 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo” para atender a 721 mil 958 alumnos de 8 mil 686 escuelas de educación básica del sistema educativo federal.
Las anteriores cifras fueron obtenidas del reciente estudio de la organización México Evalúa, denominado La impunidad en la nómina magisterial, entre cuyos hallazgos está que al menos 2 mil 529 millones de pesos destinados a la educación presentan irregularidades año con año en México, pese a los avances en el manejo de la nómina educativa.
Otro de los hallazgos es que en el periodo de 2015 a 2018 se destinaron más de mil 66 millones de pesos para el pago de 9 mil comisionados sindicales en todas las entidades, pero las irregularidades más graves se observaron en Chihuahua, Aguascalientes y Coahuila, donde se destinaron más de 100 millones de pesos en pagos indebidos a comisionados sindicales.
El estudio de México Evalúa destaca también que con la centralización de la nómina en el gobierno federal a través del Fone, las responsabilidades administrativas de las autoridades federal y estatal se han diluido, además de que la asignación de los recursos de este fondo es inercial y no se guía por criterios que incentiven la inversión de las entidades federativas.
Un aspecto relevante de la investigación es el hallazgo de que no hay mecanismos efectivos para sancionar a los responsables del uso irregular de los recursos públicos educativos. Pero lo más grave es que la autoridad educativa federal (SEP) no ha cumplido con la formulación de reportes sobre las irregularidades observadas en el ejercicio del Fone para ser entregados a la SHCP, la Secretaría de la Función Pública y la Cámara de Diputados. Pero tampoco ninguna de estas autoridades actuó legalmente como consecuencia de la omisión, es decir, no se han fincado responsabilidades administrativas y legales.
En materia de transparencia, el estudio La impunidad en la nómina magisterial (https://www.mexicoevalua.org/2019/05/14/la-impunidad-en-la-nomina-magisterial/) sostiene que en el Fone hay un endeble derecho a la información pública, precaria rendición de cuentas y omisiones de las autoridades para cumplir con sus responsabilidades y asumir sus facultades legales, y esto abre la puerta a la impunidad. También comenta que a la transparencia parcial de la nómina federalizada se suma el problema de la opacidad en la nómina de educación básica y normal financiada con recursos de los estados, lo que equivale a aproximadamente el 30 por ciento del total de maestros y trabajadores en estos niveles educativos. De no abrirse esta información, no se podrá comprobar si el dispendio educativo en la nómina de educación se ha resuelto, concluye México Evalúa.
Revisión de la ASF
Los resultados de las revisiones a la cuenta pública que emite la ASF es una de las formas de rendición de cuentas del Fone. En febrero de este año, el órgano fiscalizador federal publicó su revisión más reciente denominada Auditoría al Cumplimiento Financiero con Enfoque de Desempeño del Fone en Guerrero (2017-A-12000-16-0938-2018). Esta auditoría incluyó la revisión del ejercicio de los recursos aportados por la Federación durante 2017 a ese fondo y que sumaron un total de 16 mil 710 millones de pesos. De esta cantidad, 15 mil 557 millones se destinaron a pagar la nómina educativa.
De acuerdo con la auditoría, la cuenta bancaria de la Secretaría de Educación Guerrero, del concepto Gastos de Operación, generó rendimientos financieros por 1.1 millones de pesos, de los cuales se aplicaron en los fines y objetivos del fondo 929 mil pesos, pero quedaron pendientes por ejercer, al 31 de marzo de 2018, recursos por 212 mil pesos que no han sido reintegrados a la Tesorería de la Federación, por lo que la ASF presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
El órgano fiscalizador también detectó que en el estado no se dispone de un Plan Anual de Evaluación y tampoco se realizó la evaluación del desempeño del Fondo, por una instancia técnica independiente con base en indicadores estratégicos establecida por la normativa, por lo que recomendó que el gobierno del estado se coordine con la SHCP y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, a efecto de que se establezcan los mecanismos para que las evaluaciones que realicen estas instituciones y el estado guarden congruencia y generen una sinergia que incremente los resultados obtenidos.
Por otra parte, la ASF determinó que la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental no realizó la supervisión del proceso de integración y pago de la nómina del personal federal educativo realizado con los recursos del Fone durante 2017, por lo que esta dependencia inició el procedimiento para determinar posibles responsabilidades administrativas de los servidores públicos que omitieron esa actividad.
Otro de los resultados de la ASF es que se realizaron 86 mil 746 pagos a mil 549 trabajadores, por un importe bruto anual de 450.3 millones de pesos, adscritos en 13 “centros de trabajo bolsa” o “personal por reubicar”, donde se desconoce las actividades que realizaron durante el año 2017; de éstos, se detectaron 621 pagos con tipo de plaza “administrativo” por un importe bruto anual de 3.4 millones de pesos y 86 mil 125 pagos con tipo de plaza “directivo, docente y supervisor”, por un importe bruto anual de 446.9 millones; pagos autorizados por la SEP por cuenta y orden de la Secretaría de Educación de Guerrero.
Esto propició que la ASF emitiera una Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria para que la SCTG realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente por las irregularidades de los servidores públicos que en su gestión destinaron recursos del Fone 2017, al pago de personal adscrito a centros de trabajo bolsa o personal por reubicar, donde se desconoce si el personal realizó actividades directamente vinculadas con la educación básica o la formación de docentes.
También respecto del rubro de pagos, la SEP realizó mil 863 pagos indebidos al gobierno del estado de Guerrero por cuenta y orden de la SEG por un importe bruto anual 5.3 millones de pesos a 679 trabajadores posteriores a su fecha de baja de la dependencia, los cuales contaron con 986 plazas adscritos en 603 centros de trabajo, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por haber realizado pagos con recursos del Fone.
Finalmente, entre las irregularidades visibles, la ASF realizó verificaciones físicas a 177 centros de trabajo y no fueron localizados 162 empleados que estuvieron adscritos durante el ejercicio fiscal 2017 y tampoco fueron identificados por los responsables de los centros de trabajo, a los cuales se les realizaron pagos por 32.5 millones de pesos, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
Personal
Hay diferentes cifras respecto del número de plazas y trabajadores en el estado que son pagados con recursos del Fone. De acuerdo con datos de la organización México Evalúa, con este fondo se cubren los salarios de 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo”.
Otra fuente consultada es el portal de la ASF, en donde, según la auditoría del ejercicio 2017, el estado de Guerrero contaba con 86 mil 618 plazas autorizadas y conciliadas por la SHCP y por la SEP destinadas a 56 mil 978 trabajadores.
Revisamos también la plataforma nacional de transparencia de la SEG, específicamente el concepto de Total de plazas vacantes y ocupadas del personal de base y confianza del cuarto trimestre de 2018. Los datos que emite la dependencia estatal por este mecanismo es que se tienen 86 mil 185 plazas, de las cuales mil 72 estaban vacantes en esa fecha de corte. También reporta que se tienen 72 plazas con personal de confianza ocupadas. Adicionalmente, se encontraron mil 402 registros de contratos por honorarios.
También revisamos la información que publica la SEP sobre las entidades federativas. En su Reporte 5. Plazas Docentes, Administrativas y Directivas, esa dependencia informa sobre 83 mil 339 plazas, en el caso de Guerrero del primer trimestre de 2019 (https://www.sep.gob.mx/es/sep1/Plazas_Docentes_Administrativas_y_Directivas_1t_2019_gro)
De ese total, las plazas denominadas “docente educación básica” son la mayoría con 76 mil 551 registros. Cabe mencionar que al clasificarlas por tipo de plaza, 38 mil 829 son por “hora” y las restantes 37 mil 722 tipo “plaza”.
En el caso de “docente educación superior” se localizaron 464 registros; mientras que los docentes de la Universidad Pedagógica Nacional suman 278 registros, y 48 administrativos de la misma institución.
También hay 30 plazas denominadas “mandos”, 229 de Personal de Apoyo y Asistencia a la Educación (superior) y 5 mil 739 (básica).
Transparencia
Hace unas semanas, el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador anunció la puesta en marcha del portal “Nómina transparente”, en donde se publican los sueldos de los servidores públicos federales, incluyendo a los que reciben un salario del Fone. Al respecto, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) consideró “injustas” las medidas para hacer públicos los sueldos que perciben los maestros, pues esto coloca a los profesores en situación de riesgo, de acuerdo con el portal de noticias Eje Central.
“El sindicato expresó su preocupación por medidas que, sin ser ilegales, son injustas, pues vulneran la seguridad de miles de trabajadores (…) El reclamo no es por motivos de transparencia, sino de seguridad”, señaló el SNTE, encabezado por Alfonso Cepeda Salas, a través de un comunicado. Añadió que existen evidencias de que en algunas localidades del país “tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos”.
Puso como ejemplo a los maestros del estado de Guerrero, y mencionó que existen evidencias de que en algunas localidades el tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos. “Uno de los casos más conocidos, por citar solo un ejemplo, es en la Montaña y la Sierra de Guerrero, donde en varias escuelas fue necesario adelantar el receso de clases en diciembre pasado, ante las amenazas por el cobro de aguinaldo. Situaciones similares se presentan en Tamaulipas, Veracruz y Puebla, entre otros estados”, puntualizó.
Publicar o no publicar
El SNTE presenta un dilema importante sobre la transparencia de la nómina magisterial. Durante varios lustros, los salarios de los maestros eran casi secretos, incluso en años en que todavía no nos alcanzaba la inseguridad generalizada. Sin embargo, la transparencia es un paso necesario para el escrutinio público de lo que pasa en el sector educativo, y un ejemplo son los datos que encontró el Instituto Mexicano de la Competitividad en la nómina magisterial de Hidalgo en 2015, donde hallaron salarios de maestros superiores al del presidente de la República y mil 440 profesores activos en esa entidad federativa con la misma fecha de nacimiento.
Al final, son dos demandas, la transparencia de los asuntos públicos y la seguridad de los ciudadanos, que no son excluyentes; ojalá no sea pretexto para ocultar las irregularidades que todavía hay en la nómina magisterial.

Reglas de operación

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Hay un tema de gestión gubernamental en el que Guerrero aventaja a la Federación: la mayoría de los programas de desarrollo social que ejecuta el gobierno del estado sí tienen reglas de operación y no sólo lineamientos. En efecto, inexplicablemente los nuevos programas emblema del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador se ejecutarán sin reglas de operación, es decir, que se gastarán aproximadamente 365 mil millones de pesos sin reglas, según la organización México Evalúa. Sin duda, es uno de los grandes déficits del actual gobierno federal, no obstante el férreo discurso presidencial en contra de la corrupción.
Las reglas de operación son documentos jurídicos que establecen un marco de referencia para hacer posible la eficacia, la operación eficiente y sobre todo la transparencia de los recursos de los programas. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria las define como “disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos”.
De acuerdo con un estudio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, la primera referencia a la aplicación de reglas de operación está en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del ejercicio 1998, dirigidas a los programas del Ramo 26, denominado de Desarrollo Social y Productivo de Regiones de Pobreza. La definición que se leía en el PEF decía que “Las reglas de operación de los programas deberán ser claras y transparentes, y su mecanismo de operación y administración deberá facilitar la evaluación periódica de los beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación, así como asegurar la coordinación de acciones con otras dependencias y entidades para evitar duplicaciones en el ejercicio de los recursos”.
En el PEF del ejercicio fiscal se enlistaron los programas que eran sujetos a reglas de operación, y dos años después, en 2002, se homogenizó el requisito para que todos los programas federales que entregaban subsidios contaran con reglas.
Programas federales sin RO
Se han publicado numerosas noticias y varios análisis sobre los nuevos programas de subsidios que implementa el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador. Uno de los aspectos que más se cuestionan es la falta de reglas de operación de dichos programas, ya que los coloca en una situación de ambigüedad en materia de evaluación, vigilancia y transparencia.
Mariana Campos, integrante de México Evalúa y una de las primeras que ha señalado esta deficiencia, en un estudio denominado Con subsidios sin reglas de operación no haremos historia, dice que la falta de reglas de operación en la entrega de subsidios es una mala práctica porque no se le exige al ejecutor del gasto que defina un compromiso de operación e impacto que después le pueda ser exigible. Con esto, dice la autora, “se abre un mayor espacio a la discrecionalidad y diluye la rendición de cuentas sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto, a su vez, eleva el riesgo de que los dineros sean usados para el control político en su formato más común, pero no único: la compra de votos”.
De acuerdo con Campos, las reglas de operación fortalecen el diseño de los programas porque obligan a los ejecutores a prever y transparentar en manuales los procedimientos del programa y los criterios de selección de beneficiarios, además de estandarizar formatos para sistematizar la entrega y operación de los subsidios; asimismo, los obligan a realizar una evaluación de resultados.
Mariana Campos hizo un análisis del gasto destinado a programas con reglas de operación comparado con programas que no las tenían, durante el periodo 2008-2019, e identificó tres etapas: de 2008 a 2011 se gastaba más en programas sujetos a reglas de operación; de 2012 a 2014 el gasto era más o menos similar en ambos tipos; y de 2015 a 2019 se gasta más en programas sin reglas de operación.
Asegura Campos que aun cuando en el actual gobierno federal persiste la promesa de combatir la corrupción en el gasto público, existe evidencia de que se continúa con la tendencia del gobierno del ex presidente Enrique Peña Nieto de gastar más en programas sin reglas de operación en relación con los que sí las tienen: en 2019, por cada peso gastado en programas sin reglas, se gastarán 72 centavos en programas con reglas, casi la misma relación que en 2018.
En otro análisis, el portal de noticias Animal Político, en coordinación con México Evalúa, asegura que el gobierno de AMLO gastará 119 mil 500 millones de pesos destinados a subsidios para financiar 11 programas prioritarios sin reglas de operación, y señalan, por ejemplo, que programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Sembrando Vida o la Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente operarán sin tener metodología, manuales o criterios de selección de beneficiarios.
Destacaron que estos 11 programas emblema fueron incluidos en el Anexo 26 “principales programas” del PEF del ejercicio 2019 y concentran el 33 por ciento del presupuesto etiquetado como “otros subsidios”, es decir, programas que no cuentan con reglas de operación y que en total suman 358 mil 689 millones de pesos.
Entre dichos programas sin reglas están el de Jóvenes Construyendo el Futuro, que en total dispondrá de 440 mil 320 millones de pesos; la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, ejercerá 17 mil 280 millones; y Sembrando Vida, con 15 mil millones de pesos.
Otros programas que no cuentan con reglas de operación son el de Producción para el Bienestar, con 9 mil millones, la pensión para Personas con Discapacidad, de 8 mil 500 millones, el programa Nacional de Reconstrucción Nacional que contará con 8 mil millones, y el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, con 6 mil millones de pesos.
Guerrero
Los programas sujetos a reglas de operación no sólo son del gobierno federal, sino que también las entidades federativas tienen la atribución de diseñar e implementar los programas que consideren pertinentes bajo el cobijo de este tipo de mecanismos.
En el caso de Guerrero, las primeras referencias las encontramos en marzo de 1988 –según el histórico del Periódico Oficial del Estado de Guerrero y el registro de la Consejería Jurídica del gobierno del estado–, cuando se emitió el Acuerdo que establece las reglas de operación del Fondo de Fomento Agropecuario y Forestal para el estado de Guerrero. Y desde esa fecha hay un salto de ocho años para encontrar la segunda referencia a reglas de operación, específicamente en julio de 1996, cuando se publicó el Acuerdo por el que se establecen las reglas de operación y los criterios de selección de beneficiarios del Fondo de Fomento Agropecuario del estado de Guerrero. En ambos casos, se desconocen los alcances y limitaciones de dichas reglas, ya que no existen archivos electrónicos sobre su contenido.
Hay otro lapso importante que va de 1996 hasta octubre de 2004, fecha en que se publican las reglas de operación del programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural en el estado de Guerrero. En 2005 aparecieron las reglas de los programas de Apoyo a Personas con Capacidades Diferentes y las de Pensión Guerrero; y fue hasta 2007, en el gobierno de Zeferino Torreblanca Galindo, cuando se generalizó la elaboración y publicación de reglas de operación.
Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, que tiene un inventario de programas y acciones estatales de desarrollo social del periodo 2010-2016, en 2010 Guerrero tenía 46 programas, en el siguiente año los incrementó a 74 y en el primer año de Ángel Aguirre Rivero aumentaron a 138 programas.
Sin embargo, en 2013 la cifra bajó a 77 programas, para incrementarse nuevamente a 84 en 2014; finalmente, en 2016 la cifra de programas en el estado bajó drásticamente a 50 (no se tienen datos para 2015).
En cuanto a las bases jurídicas de las reglas de operación, en el Decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2006 no se lee ninguna alusión a la aplicación de reglas de operación para los programas de subsidio, y en el caso del presupuesto del año 2007, es un documento que no se halló por ningún lado.
En el presupuesto de egresos del ejercicio 2008, en el artículo 65 ya se señala expresamente la obligación de formular reglas de operación en los siguientes términos: “Con el objeto de asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna, equitativa y transparente de los recursos públicos, los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 10 de este Decreto”, y remite a la Secretaría de Finanzas y Administración y al entonces Comité de Planeación para el Desarrollo de Guerrero para establecer la normatividad respectiva.
En el gobierno de Héctor Astudillo Flores se continuó con la publicación de reglas de operación para diversos programas y a través de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional expidió los Lineamientos para la Elaboración de las Reglas de Operación de los Programas Sociales Estatales en 2017 que permitieron homologar y tener un piso mínimo para los diferentes programas
De acuerdo con el registro de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, en 2018 se publicaron 39 reglas de operación para otros tantos programas gubernamentales; en 2019 apenas se han publicado los documentos de cuatro programas en el Periódico Oficial del Estado.
Guerrero, en el ejercicio del gasto público con reglas de operación, le lleva ventaja al gobierno federal, ya que la mayor parte de sus programas para el desarrollo social cuentan con reglas de operación, lo cual no sucede en el ámbito de la Federación.
Hay, sin embargo, varios temas donde esas reglas estatales pueden mejorarse, por ejemplo, en el apartado de la transparencia de la información y el ejercicio de los recursos, se requiere una extensa difusión de las reglas, especialmente entre la población que puede ser beneficiaria, y hacer la traducción a las lenguas indígenas, como lo establece la norma. Pero especialmente es necesario que los informes sobre el presupuesto ejercido sean del conocimiento público, además de que cada dependencia detalle y difunda información relativa a la “localización geográfica, beneficiarios con enfoque de género, metas, unidad de medida, periodo de construcción y resultados esperados en términos del Presupuesto basado en resultados”.
Asimismo, se requiere que las reglas de operación se elaboren y publiquen en los plazos que establece el PEEG, pues, por ejemplo, de las de 2019 sólo se han publicado cuatro.
En cuanto a los indicadores para la evaluación de los programas, es un acierto publicar esos instrumentos de medición como parte del contenido de las reglas de operación, sin embargo, también se requiere que se dé a conocer cómo se van comportando dichos indicadores, pues al no existir información al respecto, la rendición de cuentas simplemente no se cumple.
Otro de los aspectos primordiales de las reglas de operación son las contralorías sociales. Antes de 2012, el tema de la vigilancia ciudadana de los programas no se consideraba dentro de las reglas; hoy, aunque ya se las incluye, hace falta un diseño y procedimientos diferentes para su formación y operación, pues todavía se les considera sólo como un requisito (tanto por funcionarios como por la población beneficiaria) y no como un órgano importantísimo para la vigilancia de las actividades y el ejercicio de los recursos de los programas.
Finalmente, en las reglas no se establecen mecanismos específicos para la promoción de la participación social, simplemente se apunta que realizarán actividades de promoción para “supervisar la gestión gubernamental, y que el manejo de los recursos públicos se realice en términos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez”. No se dice cómo, quiénes, con qué procedimientos. Sólo generalidades que las dependencias regularmente omiten.
Participación ciudadana necesaria
Las reglas de operación son útiles en la medida en que realmente se utilizan como un referente que guía la operación de los programas. La ciudadanía tiene una función primordial en la vigilancia de la ejecución de los programas, a efecto de que se apegue literalmente a lo que dictan estas reglas. Si bien los órganos fiscalizadores estatal y federal tienen entre sus actividades revisar que haya esta congruencia entre la norma y la operación, a las y los ciudadanos les toca hacer su parte vigilando que efectivamente así sea y hacer las denuncias correspondientes cuando así se requiera.