Una iniciativa ciudadana para promover la participación

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

La Universidad Campesina del Sur y otras organizaciones de la sociedad civil presentaron en días pasados un portal electrónico destinado a ciudadanos para la vigilancia de la transparencia y la rendición de cuentas del ayuntamiento de Acapulco (http://mimunicipio.org/). Se trata de una herramienta tecnológica que puede ser útil para propiciar la participación ciudadana y buscar la incidencia en el ayuntamiento hacia una mejor eficiencia y eficacia de la gestión pública municipal.
La singularidad de la iniciativa no es el uso de la tecnología para promover la participación ciudadana, pues ya hay muchas experiencias de este tipo en el país; sino el hecho de que se desarrolle en Guerrero y que detrás de ella haya grupos ciudadanos interesados y preocupados por lo que sucede en su municipio. Guerrero cuenta con escasísimos ejercicios ciudadanos, serios y apartidistas, que busquen la vigilancia y acompañamiento al gobierno sea estatal o municipal; de ahí que Mi Municipio Acapulco, iniciativa ciudadana para un mejor Acapulco sea un proyecto destacable.
Según un comunicado de prensa de las organizaciones promotoras del proyecto, “esta iniciativa ciudadana busca visibilizar información en tres temas fundamentales: Plan Municipal de Desarrollo (PMD), Presupuesto público y Funcionamiento del Cabildo. La información que se maneja en el micrositio es pública, útil y oficial”.
Efectivamente, son tres bloques de información estratégicos que la ciudadanía debe conocer. El Plan Municipal de Desarrollo, por ejemplo, es un documento en el que debe haber una participación activa de la ciudadanía, desde su construcción hasta su evaluación. No hay pretexto de las autoridades municipales para no permitir la intervención ciudadana, pues las leyes de planeación federal y estatal son claras en cuanto a que dichos procesos de planeación deben ser participativos.
Tradicionalmente los planes municipales han sido documentos que sirven sólo para cumplir un requisito exigido por la ley, y por ello se redactan desde un escritorio y sin el componente participativo. Por ello es un acierto de las organizaciones incluir el seguimiento al plan municipal de desarrollo, pues es saludable y necesario que la ciudadanía observe con cierto detalle lo que hace su ayuntamiento. El plan contiene, por fortuna, una serie de indicadores (de estrategias, de líneas de acción; y de instrumentación, control y evaluación) y hacia su evaluación debe enfocarse la atención ciudadana.
El análisis del plan en reuniones por colonia, gremio u otros grupos específicos será un excelente ejercicio pedagógico para la construcción de ciudadanía, pero la vinculación con las autoridades del ayuntamiento para la evaluación conjunta del nivel de cumplimiento de los indicadores, permitirá también la incidencia hacia aquellas acciones y proyectos gubernamentales que se rezaguen.
El seguimiento al presupuesto es otro de los rubros incluidos en el portal. Por ejemplo, ya tienen el dato de que en el ejercicio 2019 el ayuntamiento se gastará 3 mil 483.5 millones de pesos, y según su clasificación funcional, en el rubro Gobierno se ejercerán mil 572.6 millones, en Desarrollo Social mil 675.2 millones, en Desarrollo Económico 119.3 millones y en otros rubros 116.2 millones de pesos.
Cabe mencionar que uno de los rubros de mayor interés para la ciudadanía es el gasto destinado a obra pública y que corresponde al Fondo de Infraestructura Social Municipal del Ramo 33. De acuerdo con el periódico oficial del estado del 29 de enero de 2019, donde se publicó el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, entre los municipios del estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2019, al municipio de Acapulco le correspondieron 646.9 millones de pesos.
El portal aún no cuenta con la propuesta de inversión de este monto del FISM, es decir, el documento donde se informa sobre las obras que serán construidas, la comunidad o colonia donde se realizarán, el monto de cada una, el número de beneficiarios, entre otros datos. Es importantísimo divulgar esta información clave porque es un generador directo de participación, es decir, donde la ciudadanía realmente participa de manera directa en la vigilancia de las obras. Se espera que, a diferencia de otras administraciones, la de Adela Román Ocampo sí dé a conocer estos datos a la brevedad y de manera completa.
Finalmente, otro de los rubros de información que busca difundir Mi Municipio Acapulco es la relativa al cabildo, especialmente datos relativos a las funciones de regidores y síndicos, las convocatorias y reuniones de ese órgano colegiado, además de la programación de las sesiones abiertas a la ciudadanía, la publicación de las actas y su transmisión en vivo. Estos datos permiten saber a la ciudadanía qué hacen y qué decisiones toman sus representantes populares en el ayuntamiento.
Lo que le falta
Como integrante del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Estatal Anticorrupción de Guerrero asistí a la presentación del portal Mi Municipio Acapulco, ya que se trata de una iniciativa ciudadana de la que no deberíamos estar desvinculados como CPC. Propuse ese día que había tres rubros de información que afectaban las finanzas del ayuntamiento porteño y en general el ejercicio de los recursos públicos y que no estaban consideradas dentro de esta iniciativa ciudadana.
El primero es la deuda del municipio, pues este tema, por la opacidad y discrecionalidad con que se ha manejado en Acapulco, ha propiciado muchos problemas financieros en el ayuntamiento. El documento Estado analítico de la deuda y otros pasivos al 30 de septiembre de 2018 dice que es de 2 mil 225.2 millones de pesos, un monto significativo respecto de lo que recibe anualmente el gobierno. El manejo que le da el ayuntamiento a la deuda sin duda es un tema de interés para los ciudadanos y que podría monitorearse de manera continua.
Otro de los temas que propuse para ser abordados en el portal ciudadano es el de los Gastos de Gestoría de los regidores y síndicos del ayuntamiento de Acapulco. Se esperaba que el actual cabildo, considerando que el tema de la corrupción había sido uno de los más señalados en las elecciones pasadas, ejercería de manera distinta este fondo que les otorga el gobierno municipal con recursos propios.
Pero no. 140 mil pesos mensuales son entregados a cada uno a efecto de ser ejercidos sin reglas de operación, regularmente con fines clientelares, con dudosa comprobación y de manera discrecional. Los regidores tienen que rendir cuentas de estos recursos ante la ciudadanía, pues es uno de los gastos más opacos.
Y el último rubro de información que propuse fue el de la plantilla de personal y la nómina del ayuntamiento. Para nadie es un secreto que el presupuesto destinado a los trabajadores y funcionarios, la ampliación regular o irregular de la plantilla cada tres años y el pago de laudos laborales tienen repercusiones directas en el gasto total del gobierno. En días pasados la presidenta municipal afirmó que hay “casi 10 mil trabajadores” en el ayuntamiento, según una nota de Novedades Acapulco; en tanto que en su portal de transparencia sólo registran a 114 funcionarios de mandos medios y superiores.
El abultado gasto en nómina puede paralizar a un ayuntamiento, como en el caso de Chilpancingo, donde el mayor problema que enfrentan actualmente es cómo pagar la quincena de aproximadamente 3 mil 500 trabajadores, sin tener fuentes de ingresos adicionales; es un déficit que los ahoga.
Aunque es importante publicar esta información –a través de los sitios institucionales del ayuntamiento o de manera más focalizada, como es el caso de Mi Municipio Acapulco– también se requiere analizar y evaluar estos datos a través de mesas de trabajo o foros abiertos en colonias, barrios, comunidades u otros espacios o con otros mecanismos, si el propósito es construir ciudadanía. La información publicada –si es “digerida”, focalizada, mejor– es sólo el primer paso, pues su discusión colectiva y las acciones que la ciudadanía pueda tomar para contribuir a hacer eficiente la administración municipal deben ser uno de los grandes objetivos de las organizaciones que promueven esta herramienta tecnológica.
En efecto, el proyecto debe incluir también un propósito de incidencia hacia el ayuntamiento por medio de mecanismos de monitoreo y vigilancia ciudadanos y de diálogo con los funcionarios y autoridades del gobierno, a efecto de señalar y denunciar las irregularidades que se detecten. Lo anterior implica construir un espacio de diálogo-negociación con el gobierno municipal.
Plataforma nacional
Desde 2014 tenemos en México una política nacional de transparencia, uno de cuyos objetivos esenciales es la gestión de un catálogo de temas de información pública gubernamental a través del diseño y la puesta en operación de una plataforma nacional de transparencia. A cinco años, hay una cantidad considerable de dependencias públicas que no suben su información o lo hacen parcialmente. Pero también ya está disponible mucha información relevante de aquellos sujetos obligados que sí han cumplido con sus obligaciones de transparencia.
Hemos comentado en este espacio que la modalidad, ordenada por la Ley General de Transparencia, para que las dependencias públicas concreten su transparencia mediante la utilización de una plataforma electrónica excluye de su derecho a la información a miles de guerrerenses que no tienen acceso a un dispositivo electrónico, o viven en sitios que carecen de conectividad o simplemente porque desconocen tanto el funcionamiento de estos medios digitales como de las estructuras gubernamentales que les permitirían “navegar” y dar sin dificultades con la información que requieren.
Muchos nos hemos referido, ya no a las fallas técnicas que desde sus inicios ha presentado la plataforma, sino al formato poco “amigable” o intuitivo que tenía la primera versión de la PNT que comenzó a funcionar en 2016. La versión 2.0 de la plataforma, cuyo lanzamiento fue el 8 de abril de este año, resuelve en parte el confuso formato de la plataforma inicial porque “incluye mejoras que harán más fácil su uso y posibilitarán el despliegue de gráficos y comparativos”, según el comisionado del Inai, Óscar Guerra Ford.
No descalificamos el esfuerzo del órgano garante para tener en un solo dispositivo la información de todas las dependencias y que además la forma de presentarla pretenda cumplir con las expectativas de los habitantes de todo el país. Sin embargo, deja muchos vacíos en el caso de Guerrero.
El proyecto de la Unicam Sur tiene como uno de sus propósitos precisamente poner a disposición de la ciudadanía aquella información útil y en lenguaje ciudadano que genera el ayuntamiento de Acapulco. Si uno entra a la plataforma nacional de transparencia, incluso a la versión 2.0 “mejorada”, es fácil perderse entre muchos datos. El valor agregado de Mi Municipio Acapulco es que busca facilitar el acceso a la información a las personas publicando los datos de más interés para los ciudadanos, aquellos que le pueden ser útiles en su vida cotidiana y de los que puede obtener un beneficio ya sea individual o para los colectivos en que participa.
Las organizaciones locales que impulsan esta iniciativa ciudadana son Movimiento Identidad Acapulqueña, Eco Incluyente, Universidad Campesina del Sur y Ciudadano 2.0. Y para la alimentación, operación y mejora del portal cuentan con el acompañamiento tecnológico de las organizaciones Coalición Pro Municipio que trabaja temas de transparencia en seis entidades del país; y el apoyo técnico de SocialTIC, organismo especializado en tecnologías de información; y del programa CCiudadano del Centro de Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS).
Regidor 19
Tal vez la experiencia más cercana a Mi Municipio Acapulco sea la de Regidor 19, un proyecto exitoso puesto en marcha hace algunos años para la vigilancia de las actividades del cabildo en Ciudad Juárez, Chihuahua, con la idea de abonar a la democratización de los espacios de toma de decisiones en esa ciudad fronteriza. Algunos de sus logros fueron la realización de cabildos abiertos, documentaron y dieron seguimiento a las actividades del cabildo (sueldos, sesiones, asistencia de los regidores, los temas a votar en sesión, el sentido del voto emitido por cada regidor).
Asimismo, lograron el uso de redes y la publicación de un boletín para mantener informada a su comunidad sobre las actividades del cabildo y efectuar reuniones para capacitar a los ciudadanos voluntarios sobre cómo participar en el proyecto Regidor 19.
Esperemos que Mi Municipio Acapulco también tenga buenos resultados.

¿Qué se logra con la transparencia y el acceso a la información?

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El 11 de junio se cumplen 17 años de que se publicó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. La fecha es importante porque fue un referente y el punto de arranque para que los congresos locales –excepto en Sinaloa, donde tuvieron poco antes su propia ley– legislaran el derecho de acceso a la información y las obligaciones de transparencia.
¿Qué se ha logrado en la vida cotidiana de los mexicanos y en la democracia del país con la legislación y aplicación de estas leyes? Difíciles respuestas porque no es fácil cuantificar el ejercicio de este derecho como mecanismo de empoderamiento social, ni tampoco su función de contrapeso al poder que puede fortalecer la democracia y el Estado de derecho en el país.
Los datos cuantitativos sobre el acceso a la información sí están asequibles y se pueden conseguir sin dificultad; son un indicador relevante de lo que ha sucedido en estos 17 años de vida de la legislación de transparencia y acceso a la información. El Instituto Nacional de Transparencia (antes IFAI) cada año da a conocer estas cifras, por ejemplo, en el primer año de vigencia de la ley se presentaron 36 mil 744 solicitudes de información –3 mil 150 mensuales en promedio– en el periodo del 12 de junio de 2002 al 15 de mayo de 2003. Diez años después, en el décimo informe de labores del Instituto, la cifra se había incrementado significativamente a 131 mil 154 solicitudes de información.
En el más reciente informe del INAI, correspondiente al periodo de septiembre de 2017 a octubre de 2018, ese organismo reporta que se presentaron 228 mil 133 requerimientos de información en el nivel federal. Es decir, de 2002 a 2018 se han presentado un total de un millón 703 solicitudes de información y 369 mil 177 solicitudes de datos personales.
En Guerrero, aunque no se tienen datos precisos, por la manipulación de que fueron objeto las cifras por el propio órgano garante local antes de 2011, también se observa una mayor disposición de la ciudadanía. De 300 solicitudes anuales que calculamos se presentaban en los primeros años luego de la entrada en vigor de la ley estatal de transparencia en 2006, hoy tenemos registros más fidedignos y las solicitudes se dispararon hasta 7 mil 818 en el ejercicio 2018.
Estos datos duros reflejan el creciente interés por la información pública por parte de los ciudadanos y la saludable práctica de utilizar los mecanismos que establece la ley para tal fin. Sin embargo, no conocemos con precisión qué repercusiones tiene el ejercicio de este derecho en el mejoramiento de la vida cotidiana de las personas, salvo aquellas experiencias exitosas en donde la información ha sido útil para que algunos grupos de población tomen las mejores decisiones ante problemas colectivos.
Tal vez estén mejor documentados aquellos casos en donde la información que sale a la luz pública mediante este tipo de procedimientos propicia la polémica y el análisis de temas de interés general que tienen que ver con las decisiones y acciones de los gobiernos en sus tres órdenes. Este tipo de prácticas sin duda fortalecen la democracia en el país, pero son más difíciles de medir.
Una pista de lo que sucede en este ámbito es el trabajo del gremio periodístico y los resultados que han obtenido al publicar trabajos de análisis y denuncia a partir del ejercicio de este derecho. Hay en existencia muchos reportajes que emplearon como uno de sus componentes fundamentales los datos obtenidos por medio de solicitudes de información. Algunos de los casos recientes con más impacto fueron La Casa Blanca de Peña Nieto y La Estafa Maestra, que cimbraron al gobierno federal e influyeron en las decisiones del expresidente y de su gabinete, y sin duda modificaron la percepción de la ciudadanía hacia ese equipo de gobierno.
Como en estos casos, hay numerosas piezas periodísticas que tuvieron impactos más localizados en algunas dependencias específicas o en estados o municipios, aunque es difícil medir en qué medida cambiaron el curso de las acciones y decisiones públicas gubernamentales.
Casos del INAI
El Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) es el órgano garante que tiene más casos documentados sobre experiencias de acceso a la información que tuvieron una repercusión pública importante.
En febrero pasado, por ejemplo, el órgano garante nacional presentó el libro INAI. Resoluciones relevantes y polémicas (12 casos líderes), que analiza y comenta casos en donde el INAI tuvo un papel relevante en la difusión de información de interés público, como es el caso de las desapariciones de la escuela normal de Ayotzinapa, en donde se ordenó la apertura de la información con una averiguación previa en curso, hecho que no se había realizado antes. El órgano garante logró que se abrieran los expedientes de Ayotzinapa, a pesar del argumento de que debían reservarse por existir una averiguación previa. Esto se concretó gracias a la salvedad de que, cuando se trata de investigaciones que vulneran los derechos fundamentales o de delitos de lesa humanidad, estos deben ser públicos.
Otro caso relevante de los que se publican en el libro es el de la matanza de San Fernando, donde el entonces IFAI (2014) determinó que la Procuraduría General de la República debía hacer públicos los documentos relacionados con la matanza de 72 migrantes en San Fernando, Tamaulipas.
Otro caso con resonancia nacional es el que se relaciona con la operación de la empresa Odebrecht. En octubre de 2018, el INAI ordenó dar a conocer la averiguación previa del caso Odebrecht, por ser de interés público y desde entonces ha emitido resoluciones para hacer pública información sobre este caso, como dar a conocer la lista de quien ha declarado o las actas ministeriales, pero la Fiscalía General se ha negado porque argumenta que se vulneraría el debido proceso. El INAI sostiene que la difusión de la versión pública del expediente no viola el debido proceso, ya que sólo se va a dar información sobre las actuaciones del Ministerio Público. “No hay un ejemplo, a nivel internacional, que un juicio o un proceso seguido en forma de juicio o del Ministerio Público, se haya caído por un asunto de información pública” dijo el comisionado del INAI que llevó el caso, Óscar Guerra Ford.
Casos actuales
En las semanas recientes se han dado a conocer casos relevantes donde el INAI ordena la entrega de información a los ciudadanos, luego del trámite de un recurso de revisión. Los casos que comentamos más adelante abordan temas que están en boga en la opinión pública. Uno de los más recientes es el de la resolución que emitió el INAI para que la Oficina de la Presidencia de la República entregara a un particular los nombres de las personas físicas y morales de medios de comunicación contratados por concepto de publicidad, entre el 1 de enero de 2012 y el 21 de enero de 2019.
La información se entregó al solicitante y se hizo pública parcialmente a través del diario Reforma provocando un intenso revuelo mediático, ya que era la primera vez que se publicaban los nombres de periodistas y medios que recibían recursos del erario por el pago de publicidad. Amén de las justificaciones de la mayoría de los periodistas y medios que venían en la lista para argumentar que el dinero recibido era legítimo, lo cierto es que se trata de un ejercicio saludable, pues contribuye a presionar hacia una más justa distribución de los recursos de comunicación social, a un ejercicio profesional e imparcial del periodismo y al establecimiento de criterios y políticas para la asignación del gasto destinado a publicidad oficial. También es útil para que la ciudadanía pueda ejercer su escrutinio sobre quienes reciben dinero de comunicación social.
Hay otros casos recientes donde se solicitó información acerca de las decisiones tomadas por el actual gobierno de la república respecto de programas sociales u obras públicas polémicas. Hay que decir que la rendición de cuentas no sólo implica brindar y transparentar información, sino también explicar y justificar por qué se tomaron esas decisiones.
El INAI ordenó a la Oficina de la Presidencia de la República entregar información sobre los 70 hospitales inconclusos a los que se refirió el presidente de la República en el mensaje de sus primeros cien días de gobierno. La resolución dice que los datos a entregar deberán incluir la ubicación, el monto de la obra y la etapa en que se encuentran. Y es que el particular que presentó la solicitud interpuso un recurso de revisión ante el INAI porque la Oficina de la Presidencia se había declarado incompetente para conocer los documentos y lo “orientó” a presentar su solicitud ante la Secretaría de Salud. Sin embargo, en el análisis del caso, a cargo del comisionado Joel Salas Suárez, se determinó que sí cuenta con atribuciones para conocer la información solicitada.
Otro caso también polémico es el de la refinería de Dos Bocas. En su resolución, el INAI instruyó a Petróleos Mexicanos para que informara sobre el estudio de impacto ambiental y presupuesto del proyecto para la construcción de la refinería en Dos Bocas, Tabasco. El comisionado Rosendoevgueni Monterrey Chepov explicó que un particular solicitó la información y en respuesta, Pemex informó que la información solicitada no fue localizada porque la Gerencia de Desarrollo de Proyectos no es la responsable del proyecto y de la construcción de la refinería Dos Bocas en el municipio de Paraíso, Tabasco. “Desde la perspectiva de un servidor, el proyecto de Dos Bocas es de gran envergadura por el nuevo gobierno y es de suma trascendencia e interés para la ciudadanía”, puntualizó Monterrey Chepov.
El caso de las estancias infantiles también fue abordado por el INAI, luego de recursos de revisión presentados por particulares. Para este programa social tan controvertido en el nuevo gobierno federal, el órgano garante federal instruyó a la Secretaría de Bienestar para que informara sobre las anomalías en las instancias infantiles, copias de las denuncias, la documentación de dichas irregularidades y sanciones a funcionarios.
Le correspondió a la comisionada Blanca Lilia Ibarra Cadena analizar el caso, y al respecto informó que un particular se inconformó con la respuesta de la Secretaría de Bienestar, pues ésta había indicado que era incompetente para conocer de lo solicitado, toda vez que esa dependencia tenía como propósito fortalecer el desarrollo, inclusión y la cohesión social en el país. En su respuesta, y al aclarar que la dependencia no es la responsable de dicha información, pidió al particular presentar su requerimiento a la Secretaría de la Función Pública.
También hay casos donde la ciudadanía presenta solicitudes para conocer información que afecta a sus comunidades, como en la resolución donde el INAI ordena a la Comisión Nacional del Agua dar a conocer los resultados del estudio microbiológico realizado a la Cuenca del Valle del Jovel, en el acuífero San Cristóbal de las Casas 0712, en el estado de Chiapas. En esa ocasión, el comisionado presidente del INAI, Francisco Javier Acuña Llamas, señaló que el acceso adecuado a los servicios de provisión y saneamiento del agua es crucial para la reducción de la mortalidad y morbilidad entre la población, la disminución de enfermedades de transmisión hídrica, como la hepatitis viral, la fiebre tifoidea, cólera, disentería y otras causantes de diarrea, así como de otras afecciones a consecuencia del consumo de componentes químicos.
Otro caso similar es el de la instrucción para que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales entregara una versión pública de la Cédula de Operación Anual 2016 y 2017 de una empresa dedicada al manejo, acopio, tratamiento y transporte de residuos peligrosos. La comisionada Blanca Lilia Ibarra Cadena destacó la importancia de generar sinergias y acuerdos entre las organizaciones sociales, las autoridades, los expertos y el sector privado para materializar acciones concretas enfocadas a proteger y prevenir efectos negativos del entorno ambiental que dañen a los individuos y a la colectividad.
“Dar acceso a la información relacionada con el manejo de residuos peligroso o tóxicos, además de ser de interés público, brinda elementos informativos a la sociedad para que pueda conocer más sobre el uso de los recursos naturales que tiene a su alcance, los niveles de contaminación que se generan diariamente y el destino final de estos materiales contaminantes para fomentar así una conciencia ambiental nacional”, indicó la comisionada.
Y aunque no se hayan elaborado indicadores ni metodologías para medir los impactos de la transparencia y el acceso a la información, debemos festejar esta andanza de 17 años de ejercicio sistemático del derecho a saber.

Impunidad en la nómina magisterial: México Evalúa

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El gasto en el sector educación siempre ha estado en el centro de las controversias; la descentralización hacia los estados en la década de los noventa al parecer no fue muy exitosa, pues los gobiernos estatales no lograron los resultados esperados y sí muchos problemas relacionados con la eficiencia del gasto y la transparencia en el ejercicio de los recursos. Hoy, a unos pocos años de que se centralizó el sector nuevamente en el gobierno federal –al menos el control de la nómina educativa con la creación del Fone– no terminan las áreas opacas y los escollos dentro del sistema educativo.
Para dimensionar la magnitud del gasto en el sector, con este fondo se financian en todo el país los salarios de siete de cada 10 trabajadores (docentes, personal administrativo y operativo) de educación básica y normal.
Guerrero gasta 22 mil 259 millones de pesos en promedio al año para financiar a su sector educativo, lo que equivale a 9 por ciento del Producto Interno Bruto estatal. Del total de recursos, 82 por ciento provienen de la federación, a través del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (Fone); y el restante 18 por ciento es aportado por el estado. Con estos recursos se paga a 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo” para atender a 721 mil 958 alumnos de 8 mil 686 escuelas de educación básica del sistema educativo federal.
Las anteriores cifras fueron obtenidas del reciente estudio de la organización México Evalúa, denominado La impunidad en la nómina magisterial, entre cuyos hallazgos está que al menos 2 mil 529 millones de pesos destinados a la educación presentan irregularidades año con año en México, pese a los avances en el manejo de la nómina educativa.
Otro de los hallazgos es que en el periodo de 2015 a 2018 se destinaron más de mil 66 millones de pesos para el pago de 9 mil comisionados sindicales en todas las entidades, pero las irregularidades más graves se observaron en Chihuahua, Aguascalientes y Coahuila, donde se destinaron más de 100 millones de pesos en pagos indebidos a comisionados sindicales.
El estudio de México Evalúa destaca también que con la centralización de la nómina en el gobierno federal a través del Fone, las responsabilidades administrativas de las autoridades federal y estatal se han diluido, además de que la asignación de los recursos de este fondo es inercial y no se guía por criterios que incentiven la inversión de las entidades federativas.
Un aspecto relevante de la investigación es el hallazgo de que no hay mecanismos efectivos para sancionar a los responsables del uso irregular de los recursos públicos educativos. Pero lo más grave es que la autoridad educativa federal (SEP) no ha cumplido con la formulación de reportes sobre las irregularidades observadas en el ejercicio del Fone para ser entregados a la SHCP, la Secretaría de la Función Pública y la Cámara de Diputados. Pero tampoco ninguna de estas autoridades actuó legalmente como consecuencia de la omisión, es decir, no se han fincado responsabilidades administrativas y legales.
En materia de transparencia, el estudio La impunidad en la nómina magisterial (https://www.mexicoevalua.org/2019/05/14/la-impunidad-en-la-nomina-magisterial/) sostiene que en el Fone hay un endeble derecho a la información pública, precaria rendición de cuentas y omisiones de las autoridades para cumplir con sus responsabilidades y asumir sus facultades legales, y esto abre la puerta a la impunidad. También comenta que a la transparencia parcial de la nómina federalizada se suma el problema de la opacidad en la nómina de educación básica y normal financiada con recursos de los estados, lo que equivale a aproximadamente el 30 por ciento del total de maestros y trabajadores en estos niveles educativos. De no abrirse esta información, no se podrá comprobar si el dispendio educativo en la nómina de educación se ha resuelto, concluye México Evalúa.
Revisión de la ASF
Los resultados de las revisiones a la cuenta pública que emite la ASF es una de las formas de rendición de cuentas del Fone. En febrero de este año, el órgano fiscalizador federal publicó su revisión más reciente denominada Auditoría al Cumplimiento Financiero con Enfoque de Desempeño del Fone en Guerrero (2017-A-12000-16-0938-2018). Esta auditoría incluyó la revisión del ejercicio de los recursos aportados por la Federación durante 2017 a ese fondo y que sumaron un total de 16 mil 710 millones de pesos. De esta cantidad, 15 mil 557 millones se destinaron a pagar la nómina educativa.
De acuerdo con la auditoría, la cuenta bancaria de la Secretaría de Educación Guerrero, del concepto Gastos de Operación, generó rendimientos financieros por 1.1 millones de pesos, de los cuales se aplicaron en los fines y objetivos del fondo 929 mil pesos, pero quedaron pendientes por ejercer, al 31 de marzo de 2018, recursos por 212 mil pesos que no han sido reintegrados a la Tesorería de la Federación, por lo que la ASF presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
El órgano fiscalizador también detectó que en el estado no se dispone de un Plan Anual de Evaluación y tampoco se realizó la evaluación del desempeño del Fondo, por una instancia técnica independiente con base en indicadores estratégicos establecida por la normativa, por lo que recomendó que el gobierno del estado se coordine con la SHCP y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, a efecto de que se establezcan los mecanismos para que las evaluaciones que realicen estas instituciones y el estado guarden congruencia y generen una sinergia que incremente los resultados obtenidos.
Por otra parte, la ASF determinó que la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental no realizó la supervisión del proceso de integración y pago de la nómina del personal federal educativo realizado con los recursos del Fone durante 2017, por lo que esta dependencia inició el procedimiento para determinar posibles responsabilidades administrativas de los servidores públicos que omitieron esa actividad.
Otro de los resultados de la ASF es que se realizaron 86 mil 746 pagos a mil 549 trabajadores, por un importe bruto anual de 450.3 millones de pesos, adscritos en 13 “centros de trabajo bolsa” o “personal por reubicar”, donde se desconoce las actividades que realizaron durante el año 2017; de éstos, se detectaron 621 pagos con tipo de plaza “administrativo” por un importe bruto anual de 3.4 millones de pesos y 86 mil 125 pagos con tipo de plaza “directivo, docente y supervisor”, por un importe bruto anual de 446.9 millones; pagos autorizados por la SEP por cuenta y orden de la Secretaría de Educación de Guerrero.
Esto propició que la ASF emitiera una Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria para que la SCTG realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente por las irregularidades de los servidores públicos que en su gestión destinaron recursos del Fone 2017, al pago de personal adscrito a centros de trabajo bolsa o personal por reubicar, donde se desconoce si el personal realizó actividades directamente vinculadas con la educación básica o la formación de docentes.
También respecto del rubro de pagos, la SEP realizó mil 863 pagos indebidos al gobierno del estado de Guerrero por cuenta y orden de la SEG por un importe bruto anual 5.3 millones de pesos a 679 trabajadores posteriores a su fecha de baja de la dependencia, los cuales contaron con 986 plazas adscritos en 603 centros de trabajo, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por haber realizado pagos con recursos del Fone.
Finalmente, entre las irregularidades visibles, la ASF realizó verificaciones físicas a 177 centros de trabajo y no fueron localizados 162 empleados que estuvieron adscritos durante el ejercicio fiscal 2017 y tampoco fueron identificados por los responsables de los centros de trabajo, a los cuales se les realizaron pagos por 32.5 millones de pesos, por lo que se presume un probable daño o perjuicio o ambos a la hacienda pública federal por esa cantidad.
Personal
Hay diferentes cifras respecto del número de plazas y trabajadores en el estado que son pagados con recursos del Fone. De acuerdo con datos de la organización México Evalúa, con este fondo se cubren los salarios de 38 mil 387 profesores “más personal administrativo y operativo”.
Otra fuente consultada es el portal de la ASF, en donde, según la auditoría del ejercicio 2017, el estado de Guerrero contaba con 86 mil 618 plazas autorizadas y conciliadas por la SHCP y por la SEP destinadas a 56 mil 978 trabajadores.
Revisamos también la plataforma nacional de transparencia de la SEG, específicamente el concepto de Total de plazas vacantes y ocupadas del personal de base y confianza del cuarto trimestre de 2018. Los datos que emite la dependencia estatal por este mecanismo es que se tienen 86 mil 185 plazas, de las cuales mil 72 estaban vacantes en esa fecha de corte. También reporta que se tienen 72 plazas con personal de confianza ocupadas. Adicionalmente, se encontraron mil 402 registros de contratos por honorarios.
También revisamos la información que publica la SEP sobre las entidades federativas. En su Reporte 5. Plazas Docentes, Administrativas y Directivas, esa dependencia informa sobre 83 mil 339 plazas, en el caso de Guerrero del primer trimestre de 2019 (https://www.sep.gob.mx/es/sep1/Plazas_Docentes_Administrativas_y_Directivas_1t_2019_gro)
De ese total, las plazas denominadas “docente educación básica” son la mayoría con 76 mil 551 registros. Cabe mencionar que al clasificarlas por tipo de plaza, 38 mil 829 son por “hora” y las restantes 37 mil 722 tipo “plaza”.
En el caso de “docente educación superior” se localizaron 464 registros; mientras que los docentes de la Universidad Pedagógica Nacional suman 278 registros, y 48 administrativos de la misma institución.
También hay 30 plazas denominadas “mandos”, 229 de Personal de Apoyo y Asistencia a la Educación (superior) y 5 mil 739 (básica).
Transparencia
Hace unas semanas, el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador anunció la puesta en marcha del portal “Nómina transparente”, en donde se publican los sueldos de los servidores públicos federales, incluyendo a los que reciben un salario del Fone. Al respecto, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) consideró “injustas” las medidas para hacer públicos los sueldos que perciben los maestros, pues esto coloca a los profesores en situación de riesgo, de acuerdo con el portal de noticias Eje Central.
“El sindicato expresó su preocupación por medidas que, sin ser ilegales, son injustas, pues vulneran la seguridad de miles de trabajadores (…) El reclamo no es por motivos de transparencia, sino de seguridad”, señaló el SNTE, encabezado por Alfonso Cepeda Salas, a través de un comunicado. Añadió que existen evidencias de que en algunas localidades del país “tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos”.
Puso como ejemplo a los maestros del estado de Guerrero, y mencionó que existen evidencias de que en algunas localidades el tener una percepción económica fija, como es el caso de los maestros, los convierte en un blanco de extorsiones, robos, secuestros y hasta asesinatos. “Uno de los casos más conocidos, por citar solo un ejemplo, es en la Montaña y la Sierra de Guerrero, donde en varias escuelas fue necesario adelantar el receso de clases en diciembre pasado, ante las amenazas por el cobro de aguinaldo. Situaciones similares se presentan en Tamaulipas, Veracruz y Puebla, entre otros estados”, puntualizó.
Publicar o no publicar
El SNTE presenta un dilema importante sobre la transparencia de la nómina magisterial. Durante varios lustros, los salarios de los maestros eran casi secretos, incluso en años en que todavía no nos alcanzaba la inseguridad generalizada. Sin embargo, la transparencia es un paso necesario para el escrutinio público de lo que pasa en el sector educativo, y un ejemplo son los datos que encontró el Instituto Mexicano de la Competitividad en la nómina magisterial de Hidalgo en 2015, donde hallaron salarios de maestros superiores al del presidente de la República y mil 440 profesores activos en esa entidad federativa con la misma fecha de nacimiento.
Al final, son dos demandas, la transparencia de los asuntos públicos y la seguridad de los ciudadanos, que no son excluyentes; ojalá no sea pretexto para ocultar las irregularidades que todavía hay en la nómina magisterial.

Reglas de operación

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Hay un tema de gestión gubernamental en el que Guerrero aventaja a la Federación: la mayoría de los programas de desarrollo social que ejecuta el gobierno del estado sí tienen reglas de operación y no sólo lineamientos. En efecto, inexplicablemente los nuevos programas emblema del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador se ejecutarán sin reglas de operación, es decir, que se gastarán aproximadamente 365 mil millones de pesos sin reglas, según la organización México Evalúa. Sin duda, es uno de los grandes déficits del actual gobierno federal, no obstante el férreo discurso presidencial en contra de la corrupción.
Las reglas de operación son documentos jurídicos que establecen un marco de referencia para hacer posible la eficacia, la operación eficiente y sobre todo la transparencia de los recursos de los programas. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria las define como “disposiciones a las cuales se sujetan determinados programas y fondos federales con el objeto de otorgar transparencia y asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna y equitativa de los recursos públicos asignados a los mismos”.
De acuerdo con un estudio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, la primera referencia a la aplicación de reglas de operación está en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) del ejercicio 1998, dirigidas a los programas del Ramo 26, denominado de Desarrollo Social y Productivo de Regiones de Pobreza. La definición que se leía en el PEF decía que “Las reglas de operación de los programas deberán ser claras y transparentes, y su mecanismo de operación y administración deberá facilitar la evaluación periódica de los beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación, así como asegurar la coordinación de acciones con otras dependencias y entidades para evitar duplicaciones en el ejercicio de los recursos”.
En el PEF del ejercicio fiscal se enlistaron los programas que eran sujetos a reglas de operación, y dos años después, en 2002, se homogenizó el requisito para que todos los programas federales que entregaban subsidios contaran con reglas.
Programas federales sin RO
Se han publicado numerosas noticias y varios análisis sobre los nuevos programas de subsidios que implementa el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador. Uno de los aspectos que más se cuestionan es la falta de reglas de operación de dichos programas, ya que los coloca en una situación de ambigüedad en materia de evaluación, vigilancia y transparencia.
Mariana Campos, integrante de México Evalúa y una de las primeras que ha señalado esta deficiencia, en un estudio denominado Con subsidios sin reglas de operación no haremos historia, dice que la falta de reglas de operación en la entrega de subsidios es una mala práctica porque no se le exige al ejecutor del gasto que defina un compromiso de operación e impacto que después le pueda ser exigible. Con esto, dice la autora, “se abre un mayor espacio a la discrecionalidad y diluye la rendición de cuentas sobre quién recibe el subsidio, por qué lo recibe, cuánto recibe y cuándo lo recibe. Esto, a su vez, eleva el riesgo de que los dineros sean usados para el control político en su formato más común, pero no único: la compra de votos”.
De acuerdo con Campos, las reglas de operación fortalecen el diseño de los programas porque obligan a los ejecutores a prever y transparentar en manuales los procedimientos del programa y los criterios de selección de beneficiarios, además de estandarizar formatos para sistematizar la entrega y operación de los subsidios; asimismo, los obligan a realizar una evaluación de resultados.
Mariana Campos hizo un análisis del gasto destinado a programas con reglas de operación comparado con programas que no las tenían, durante el periodo 2008-2019, e identificó tres etapas: de 2008 a 2011 se gastaba más en programas sujetos a reglas de operación; de 2012 a 2014 el gasto era más o menos similar en ambos tipos; y de 2015 a 2019 se gasta más en programas sin reglas de operación.
Asegura Campos que aun cuando en el actual gobierno federal persiste la promesa de combatir la corrupción en el gasto público, existe evidencia de que se continúa con la tendencia del gobierno del ex presidente Enrique Peña Nieto de gastar más en programas sin reglas de operación en relación con los que sí las tienen: en 2019, por cada peso gastado en programas sin reglas, se gastarán 72 centavos en programas con reglas, casi la misma relación que en 2018.
En otro análisis, el portal de noticias Animal Político, en coordinación con México Evalúa, asegura que el gobierno de AMLO gastará 119 mil 500 millones de pesos destinados a subsidios para financiar 11 programas prioritarios sin reglas de operación, y señalan, por ejemplo, que programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Sembrando Vida o la Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente operarán sin tener metodología, manuales o criterios de selección de beneficiarios.
Destacaron que estos 11 programas emblema fueron incluidos en el Anexo 26 “principales programas” del PEF del ejercicio 2019 y concentran el 33 por ciento del presupuesto etiquetado como “otros subsidios”, es decir, programas que no cuentan con reglas de operación y que en total suman 358 mil 689 millones de pesos.
Entre dichos programas sin reglas están el de Jóvenes Construyendo el Futuro, que en total dispondrá de 440 mil 320 millones de pesos; la Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, ejercerá 17 mil 280 millones; y Sembrando Vida, con 15 mil millones de pesos.
Otros programas que no cuentan con reglas de operación son el de Producción para el Bienestar, con 9 mil millones, la pensión para Personas con Discapacidad, de 8 mil 500 millones, el programa Nacional de Reconstrucción Nacional que contará con 8 mil millones, y el de Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, con 6 mil millones de pesos.
Guerrero
Los programas sujetos a reglas de operación no sólo son del gobierno federal, sino que también las entidades federativas tienen la atribución de diseñar e implementar los programas que consideren pertinentes bajo el cobijo de este tipo de mecanismos.
En el caso de Guerrero, las primeras referencias las encontramos en marzo de 1988 –según el histórico del Periódico Oficial del Estado de Guerrero y el registro de la Consejería Jurídica del gobierno del estado–, cuando se emitió el Acuerdo que establece las reglas de operación del Fondo de Fomento Agropecuario y Forestal para el estado de Guerrero. Y desde esa fecha hay un salto de ocho años para encontrar la segunda referencia a reglas de operación, específicamente en julio de 1996, cuando se publicó el Acuerdo por el que se establecen las reglas de operación y los criterios de selección de beneficiarios del Fondo de Fomento Agropecuario del estado de Guerrero. En ambos casos, se desconocen los alcances y limitaciones de dichas reglas, ya que no existen archivos electrónicos sobre su contenido.
Hay otro lapso importante que va de 1996 hasta octubre de 2004, fecha en que se publican las reglas de operación del programa Fondo de Tierras e Instalación del Joven Emprendedor Rural en el estado de Guerrero. En 2005 aparecieron las reglas de los programas de Apoyo a Personas con Capacidades Diferentes y las de Pensión Guerrero; y fue hasta 2007, en el gobierno de Zeferino Torreblanca Galindo, cuando se generalizó la elaboración y publicación de reglas de operación.
Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, que tiene un inventario de programas y acciones estatales de desarrollo social del periodo 2010-2016, en 2010 Guerrero tenía 46 programas, en el siguiente año los incrementó a 74 y en el primer año de Ángel Aguirre Rivero aumentaron a 138 programas.
Sin embargo, en 2013 la cifra bajó a 77 programas, para incrementarse nuevamente a 84 en 2014; finalmente, en 2016 la cifra de programas en el estado bajó drásticamente a 50 (no se tienen datos para 2015).
En cuanto a las bases jurídicas de las reglas de operación, en el Decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2006 no se lee ninguna alusión a la aplicación de reglas de operación para los programas de subsidio, y en el caso del presupuesto del año 2007, es un documento que no se halló por ningún lado.
En el presupuesto de egresos del ejercicio 2008, en el artículo 65 ya se señala expresamente la obligación de formular reglas de operación en los siguientes términos: “Con el objeto de asegurar la aplicación eficiente, eficaz, oportuna, equitativa y transparente de los recursos públicos, los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 10 de este Decreto”, y remite a la Secretaría de Finanzas y Administración y al entonces Comité de Planeación para el Desarrollo de Guerrero para establecer la normatividad respectiva.
En el gobierno de Héctor Astudillo Flores se continuó con la publicación de reglas de operación para diversos programas y a través de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional expidió los Lineamientos para la Elaboración de las Reglas de Operación de los Programas Sociales Estatales en 2017 que permitieron homologar y tener un piso mínimo para los diferentes programas
De acuerdo con el registro de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, en 2018 se publicaron 39 reglas de operación para otros tantos programas gubernamentales; en 2019 apenas se han publicado los documentos de cuatro programas en el Periódico Oficial del Estado.
Guerrero, en el ejercicio del gasto público con reglas de operación, le lleva ventaja al gobierno federal, ya que la mayor parte de sus programas para el desarrollo social cuentan con reglas de operación, lo cual no sucede en el ámbito de la Federación.
Hay, sin embargo, varios temas donde esas reglas estatales pueden mejorarse, por ejemplo, en el apartado de la transparencia de la información y el ejercicio de los recursos, se requiere una extensa difusión de las reglas, especialmente entre la población que puede ser beneficiaria, y hacer la traducción a las lenguas indígenas, como lo establece la norma. Pero especialmente es necesario que los informes sobre el presupuesto ejercido sean del conocimiento público, además de que cada dependencia detalle y difunda información relativa a la “localización geográfica, beneficiarios con enfoque de género, metas, unidad de medida, periodo de construcción y resultados esperados en términos del Presupuesto basado en resultados”.
Asimismo, se requiere que las reglas de operación se elaboren y publiquen en los plazos que establece el PEEG, pues, por ejemplo, de las de 2019 sólo se han publicado cuatro.
En cuanto a los indicadores para la evaluación de los programas, es un acierto publicar esos instrumentos de medición como parte del contenido de las reglas de operación, sin embargo, también se requiere que se dé a conocer cómo se van comportando dichos indicadores, pues al no existir información al respecto, la rendición de cuentas simplemente no se cumple.
Otro de los aspectos primordiales de las reglas de operación son las contralorías sociales. Antes de 2012, el tema de la vigilancia ciudadana de los programas no se consideraba dentro de las reglas; hoy, aunque ya se las incluye, hace falta un diseño y procedimientos diferentes para su formación y operación, pues todavía se les considera sólo como un requisito (tanto por funcionarios como por la población beneficiaria) y no como un órgano importantísimo para la vigilancia de las actividades y el ejercicio de los recursos de los programas.
Finalmente, en las reglas no se establecen mecanismos específicos para la promoción de la participación social, simplemente se apunta que realizarán actividades de promoción para “supervisar la gestión gubernamental, y que el manejo de los recursos públicos se realice en términos de transparencia, eficacia, legalidad y honradez”. No se dice cómo, quiénes, con qué procedimientos. Sólo generalidades que las dependencias regularmente omiten.
Participación ciudadana necesaria
Las reglas de operación son útiles en la medida en que realmente se utilizan como un referente que guía la operación de los programas. La ciudadanía tiene una función primordial en la vigilancia de la ejecución de los programas, a efecto de que se apegue literalmente a lo que dictan estas reglas. Si bien los órganos fiscalizadores estatal y federal tienen entre sus actividades revisar que haya esta congruencia entre la norma y la operación, a las y los ciudadanos les toca hacer su parte vigilando que efectivamente así sea y hacer las denuncias correspondientes cuando así se requiera.

Nueva política para el gasto en publicidad oficial

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador anunció la aplicación de nuevos lineamientos en materia de comunicación social. Según el Ejecutivo federal, con esta nueva política se busca evitar los premios o castigos a periodistas y medios de comunicación por medio de la publicidad gubernamental, y de acuerdo con su dicho, el presupuesto ya no será un mecanismo de coerción o castigo. Estos lineamientos buscan establecer los criterios que deberán seguir las dependencias y entidades federales para el uso de los recursos asignados a publicidad oficial.
Sin embargo, organizaciones especializadas en el tema, como Artículo 19 y Fundar, Centro de Análisis e Investigación consideraron la medida como un paso importante pero insuficiente, ya que para promover un cambio real en la relación entre medios y gobierno es necesaria la abrogación de la Ley General de Comunicación Social, la discusión y emisión de una nueva, y un cambio profundo de las prácticas institucionales.
Y aunque las organizaciones reconocen que la nueva política ofrece mayor certeza sobre algunos puntos controversiales como la transparencia del gasto y las ampliaciones presupuestales, los criterios de asignación, la evaluación de las campañas y la prohibición del uso propagandístico de estos recursos o para influir en la línea editorial de los medios de comunicación, opinan que algunas “medidas son insuficientes y perpetúan las malas prácticas, como la discrecionalidad en la asignación presupuestaria y la desigualdad en la repartición”.
Mientras esto sucede en el ámbito federal, en Guerrero ni siquiera existe la intención de establecer reglas claras para el gasto de publicidad oficial. Recientemente los diputados locales de oposición se quejaron de la opacidad de los criterios, los contratos y el monto de los recursos asignados en el Congreso del Estado, pero en el Ejecutivo también prevalece la falta de transparencia, pues en ninguno de sus portales contiene información básica sobre cómo se gasta el rubro de publicidad oficial.
Tampoco la gran mayoría de ayuntamientos guerrerenses tiene a la vista este tipo de información, ni muchos de los organismos autónomos ni el poder Judicial; tampoco partidos políticos ni sindicatos. La opacidad en este rubro es generalizada en Guerrero, no obstante que la ley de transparencia exige que se publique de manera detallada toda la información relativa a los gastos de comunicación social.
La nueva política
El 17 de abril se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se establece la Política de Comunicación Social del Gobierno Federal, y entre los puntos destacados propone que dicha política debe estar alineada con los tres principios básicos que promueve el actual gobierno: austeridad, honestidad y combate a la corrupción.
Según el documento, el principio de austeridad considera varias acciones como la disminución del gasto en comunicación social, el aprovechamiento del ciento por ciento de los tiempos oficiales y “la optimización de los recursos humanos, materiales y financieros disponibles en cada una de las áreas de comunicación social del Gobierno Federal”. De hecho, el vocero de la Presidencia de la República, Jesús Ramírez Cuevas, afirmó que en lo que va de 2019 todas las campañas institucionales en radio y televisión se han difundido en los tiempos oficiales, a diferencia de anteriores gobiernos.
También en el renglón de la austeridad, el gobierno de la república procurará que el gasto máximo en publicidad institucional no rebase en ningún ejercicio fiscal el 0.1 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación. Adicionalmente, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se gestionó la reducción de tarifas con los medios de comunicación de hasta 10 por ciento, en promedio; y además la política de comunicación se apoyará en la infraestructura de los medios públicos con la finalidad de que ya no se contrate a empresas privadas en la elaboración de las campañas publicitarias.
El segundo principio que rige la política de comunicación social del gobierno federal, la honestidad, establece que se erradicará la discrecionalidad en la contratación de medios de comunicación para la aplicación de la estrategia de comunicación social del gobierno federal, por lo que se deberán seleccionar los medios y las vías de comunicación de acuerdo a la normativa aplicable para cumplir con este principio.
Finalmente, el principio de combate a la corrupción se logrará con la transparencia, es decir, a través de informar, por medio de las vías que se estimen pertinentes, sobre el destino de los recursos asignados para la contratación de medios de comunicación.
Durante la presentación de esta política, Ramírez Cuevas informó que se evitará la concentración del presupuesto en pocos medios –como ocurrió con las televisoras en gobiernos pasados–, ya que con los nuevos lineamientos ningún medio de comunicación podrá concentrar un porcentaje mayor al 25 por ciento de la pauta publicitaria.
También confirmó que se mantiene la decisión de recortar al 50 por ciento el gasto para publicidad gubernamental, es decir, si durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, en el ejercicio 2018 se aprobaron 8 mil 988 millones de pesos, el 50 por ciento de esa partida son 4 mil 494 millones de pesos, pero el gasto aprobado por la Cámara de Diputados para el gobierno de López Obrador fue de 4 mil 711 millones de pesos, es decir, 217 millones de pesos más, según expuso el vocero presidencial.
La voz de las organizaciones
La política de comunicación presentada por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador fue comentada por las organizaciones Artículo 19 y Fundar, Centro de Análisis e Investigación, a la cual le reconocieron “algunos avances importantes” pero insuficientes para garantizar un mejor uso del gasto en publicidad oficial. Expresaron, por ejemplo, que es una política que da mayor certeza sobre la transparencia del gasto y de las ampliaciones presupuestales, los criterios de asignación, la evaluación de las campañas y sobre la prohibición del uso propagandístico de estos recursos o como mecanismo para influir en la línea editorial de los medios.
Advirtieron, sin embargo, que algunas medidas son insuficientes y permiten que continúen las malas prácticas, entre ellas, la discrecionalidad en la asignación presupuestaria y la desigualdad en la repartición. Ejemplificaron que la nueva política no establece topes presupuestarios, ya que, si bien, se busca que el límite del gasto en publicidad institucional no rebase el 0.1 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación en ningún ejercicio, la propia política permite ampliaciones presupuestales, previa justificación y autorización. El artículo 11 del Acuerdo permite estas ampliaciones y sólo obliga a que las dependencias den a conocer por medio de un comunicado de prensa el monto autorizado, así como la justificación respecto a la ampliación autorizada.
También se refirieron a que entre 45 y 50 por ciento del gasto en publicidad oficial se concentra en 10 medios de comunicación, y si bien en el artículo 12 del Acuerdo se prohíbe que uno solo reciba más del 25 por ciento del gasto, esta medida de avanzada está acompañada de excepciones.
Artículo 19 y Fundar mencionaron que la nueva política establece algunos criterios de asignación de la publicidad oficial, pero falta claridad y precisión en su redacción, lo que da un margen importante de interpretación y de discrecionalidad.
Propusieron que la actual Ley General de Comunicación Social –publicada en mayo de 2018 y conocida como la “ley chayote”– se abrogue y en su lugar legislar una nueva de acuerdo con lo estipulado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y retomando los estándares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en sus “Principios sobre regulación de la publicidad y libertad de expresión”.
Recordaron que a finales del año pasado, el Colectivo Medios Libres elaboró una iniciativa de ley general, y solicitaron al gobierno que se discutiera y revisara por el Congreso bajo un modelo de parlamento abierto. Pero no hubo respuesta y al parecer, con la emisión de esta política, no habrá una participación de organizaciones especializadas en la confección de una nueva ley general de comunicación social.
Guerrero
Recientemente diputados locales de oposición, integrantes de la Junta de Coordinación Política, hicieron pública su inconformidad por la concentración de las decisiones en su presidente Antonio Helguera Jiménez, y por la falta de transparencia en el manejo de recursos en el Congreso del estado.
De acuerdo con una nota de El Sur del 18 de abril, el coordinador de los diputados del PRD Celestino Cesáreo Guzmán, y las representaciones del PT y del PAN, Leticia Mosso Hernández y Guadalupe González Suástegui, expresaron que no se les incluye en la toma de decisiones administrativas, jurídicas o financieras de la Jucopo y de paso reprobaron la política de comunicación social que se sigue en el Congreso.
En específico, Cesáreo Guzmán indicó que los diputados perredistas están inconformes con el trabajo de la Dirección de Comunicación Social, pues consideran que “hay opacidad total, (y) está al servicio de Morena, no del Congreso”, según la misma fuente.
Por su parte, la diputada panista Guadalupe González Suástegui comentó que ha insistido en que se les informe cómo se gasta el dinero obtenido con el descuento de 30 por ciento de los sueldos de los 46 diputados, así como los recursos destinados a la Dirección de Comuni-cación Social, pero no le han respondido. La diputada del PT Leticia Mosso Hernández también se refirió a que en el área de comunicación existe inconformidad porque no hay información sobre los medios que tienen convenios, y además se percibe un favoritismo hacia la fracción de Morena, dijo la petista.
Pero el Congreso del estado no es la única institución gubernamental que acusa falta de transparencia en materia de comunicación social. El Ejecutivo del estado, el Poder Judicial, varios organismos autónomos, partidos, sindicatos y particularmente ayuntamientos no publican su información o lo hacen parcialmente sobre los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y publicidad. Es una opacidad generalizada.
La dependencia denominada Jefe de la Oficina del Gobernador, que de acuerdo con la Ley orgánica de la administración pública del estado de Guerrero es la responsable de “Conducir, coordinar y evaluar las tareas de comunicación social de la Oficina del Gobernador y coordinar en esta materia, las acciones de las secretarías, dependencias y entidades de la administración pública estatal”, omite publicar tanto en la plataforma nacional de transparencia como en su portal electrónico cualquier información sobre los gastos de comunicación social, contratos, uso de los tiempos oficiales o cualquier otra información que permita conocer el gasto del gobierno del estado en la materia.
En la misma situación de opacidad se encuentran el ayuntamiento de Chilpancingo, cuyo portal electrónico lleva seis meses en mantenimiento, y parcialmente el gobierno de Acapulco, que manifiesta haber erogado 1.9 millones de pesos en el último trimestre de 2018 y además publica las facturas de las empresas contratadas. El ayuntamiento de Iguala parece ser uno de los pocos que cumple en mayor medida con la ley de transparencia, al publicar los contratos y facturas de medios que recibieron recursos públicos por concepto de publicidad oficial, aunque su información está desactualizada, ya que corresponde al último trimestre de 2018.
De última hora
El día de ayer nos enteramos que el grupo del PRD en el Congreso propuso un reglamento para regular las actividades de la Dirección de Comunicación Social (El Sur, 22 de abril). Entre los puntos destacados están la creación de un comité integrado “de manera plural, hasta por cinco legisladores” de diferentes partidos, que supervisará el desempeño de esa Dirección y propondrá la política de comunicación y difusión del Congreso.
El tenor del reglamento propone que las decisiones se tomen de manera colegiada (por la Jucopo o el comité), como establecer los criterios que regirán los convenios de publicidad con los medios, autorizar el personal técnico y administrativo que requiera la Dirección, y proponer al pleno al director de esta área del Congreso, entre otros.
Aunque se les puede reprochar a varios de los diputados del PRD por qué no propusieron en anteriores legislaturas una medida igual, lo cierto es que cualquier iniciativa que sea útil para ordenar, transparentar y poner reglas al tema de la publicidad oficial será bienvenida. El reglamento que propone el PRD, si bien limitado, puede ser un primer paso.

Ineficiencia en los organismos operadores de agua

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Los organismos operadores de agua potable municipales son fuente permanente de inconformidades de la población que utiliza el servicio. En Guerrero hay dos casos muy notorios que ilustran la complejidad y dimensión del problema que enfrentan los organismos operadores. Se trata de las comisiones de agua potable y alcantarillado de Acapulco y Chilpancingo (CAPAMA y Capach), que “atienden” al mayor número de personas en el estado y reciben todos los días numerosas expresiones de inconformidad por las deficiencias en el suministro de agua, quejas que con mucha frecuencia se trasladan y afectan a terceros cuando se traducen en cierre de avenidas, toma de instalaciones hidráulicas y oficinas o la negativa a pagar un servicio que, argumentan, no reciben.
Los ayuntamientos, salvo algunas excepciones en el país, no han logrado ofrecer un servicio de agua potable eficiente, desde que adquirieron esa responsabilidad en 1983, con la modificación del artículo 115 constitucional, que a la letra dice: “Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales (…)”, que por cierto, producto de otra modificación a ese artículo en 1999, quedó como sigue: “a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de residuos”.
La intención de prestar el servicio de agua a través de organismos operadores municipales y estatales data de 1989, cuando se implementó una política específica para tratar de resolver los problemas del servicio de agua potable, y la principal estrategia fue la asignación del servicio a estos organismos especializados con autonomía administrativa y autosuficiencia financiera. Dichos organismos podrían ser estatales o municipales, pero tenían una clara orientación empresarial y mercantil.
De acuerdo con la definición del sitio electrónico agua.org.mx, los organismos operadores se encargan de operar, conservar y administrar los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, con el objeto de dotar estos servicios a los habitantes de un municipio o de una entidad federativa. Según el Inegi, el abastecimiento de agua en el país se realiza a través de 2 mil 356 organismos operadores, según; de éstos, mil 567 proporcionan el servicio a poblaciones urbanas, 98 a poblaciones rurales y 691 a poblaciones de los dos tipos antes mencionados. El 95 por ciento de los organismos son de carácter público y el resto están en manos de la iniciativa privada.
La Capach, en quiebra
El problema de la ineficiencia en los organismos de agua potable tiene su cara más visible en los déficits financieros por una operación inadecuada. En Chilpancingo, por ejemplo, el alcalde Antonio Gaspar Beltrán aseguró que el organismo operador de agua potable de la capital enfrenta una situación financiera muy grave. Informó que el costo de la energía eléctrica para que operen las bombas de distribución es de 5 millones de pesos, y adicionalmente se pagan 3 millones de nómina, pero la paramunicipal apenas logra recaudar 4 millones de pesos, debido a que 70 por ciento de los 42 mil usuarios no pagan el servicio. A esto se agrega que hay unas 10 mil tomas clandestinas estimadas (El Universal, 21 de marzo 2019).
La imposibilidad de pagar la nómina y el costo de la energía eléctrica se traduce en paros de labores de los trabajadores y en el corte del servicio por parte de la Comisión Federal de Electricidad. Por ejemplo, a finales de febrero de este año los empleados del organismo capitalino pararon labores por un adeudo estimado por ellos en 8 millones de pesos para 202 agremiados, algunos de cuyos conceptos provienen desde 2015 (estímulos económicos, uniformes y calzado; impermeables; vales de despensa; pago para brigadas que salen a hacer cortes, entregar recibos; gastos funerarios; seguros de vida; becas y cuotas sindicales).
La actual directora de la Capach, Irma Lilia Garzón Bernal, declaró recién asumió el encargo, que el organismo presentaba pasivos por 61.4 millones de pesos, que lo colocaban ante una “crisis económica sin precedentes”. En esa ocasión informó que la paramunicipal cuenta con una plantilla de 370 trabajadores, de los cuales 201 son sindicalizados, y la nómina mensual cuesta 3.3 millones de pesos. También se refirió al padrón de usuarios de la capital, que es de 39 mil 63 registros de servicio activo a la ciudadanía, pero muchos de éstos están en mora y sus adeudos alcanzan los 190 millones de pesos de (Objetivo Diario, 30 de octubre 2018).
CAPAMA, números rojos
El penúltimo director del organismo operador de agua de Acapulco, Mario Pintos Soberanis, declaró en octubre de 2018 que la Capama tenía un déficit de mil 500 millones de pesos, que también lo colocaba en una situación de quiebra financiera y técnica y mantenía sin servicio al 70 por ciento de la población. Agregó que el déficit correspondía a deudas con proveedores y falta de pago a trabajadores por una mala administración. (Televisa.News, 29 de octubre, 2019).
Según la CAPAMA, todos los días se bombean entre 700 y mil litros de agua por segundo para la red que abastece la zona de la Costera, pero se facturan 450 litros por segundo, lo que significa que alrededor de 50 por ciento del agua potable que consumen los empresarios hoteleros es gratis.
El actual director del organismo, Leonel Galindo González, el 8 marzo declaró que con base en auditorías se logró detectar un desfalco por más de 400 millones de pesos en gastos sin comprobar durante la administración del ex director de la CAPAMA, Javier Chona Gutiérrez y Guillermo Galeana Salas, como administrador directo de las finanzas del organismo.
Al hacer un desglose de esta información, Galindo González explicó que en 2016 no se comprobaron gastos por 64.5 millones de pesos, mientras que en 2017 no se comprobaron 152.2 millones de pesos. Sin embargo, destacó que en 2018, la cifra aumentó a 154.3 millones de pesos; además de 78.5 millones de pesos de facturación ilegal. Concluyó el funcionario que por este faltante por 427.5 millones, hoy no tiene los recursos para el pago de energía eléctrica a la CFE y por ello Acapulco no tiene agua. (Novedades Acapulco).
De acuerdo con el documento Estado Analítico del Ejercicio del Presupuesto de Egresos, Clasificación por Objeto de Gasto, la CAPAMA tuvo un gasto de 954.7 millones de pesos durante el ejercicio 2018, de los cuales 408.9 millones se destinaron a servicios personales (pago de nómina) y sólo 47.8 millones a inversión pública.
En complemento de esta información, el auditor general del Estado, Alfonso Damián Peralta, informó que desde diciembre del año pasado se inició un procedimiento contra cuatro ex funcionarios de la CAPAMA que deberán resarcir 100 millones de pesos a ese organismo. Recordó que durante una auditoría practicada a esa paramunicipal durante el periodo de gobierno de Evodio Velázquez Aguirre como alcalde porteño, se detectó un faltante de casi 200 millones de pesos, y en el procedimiento la ASE recibió comprobaciones prácticamente por la mitad del monto. (El Sol de Chilpancingo, 10 de enero 2019).
Motivos de la ineficiencia
Muchas son las causas por las que los organismos operadores enfrentan serios problemas, por ejemplo, el factor político, que limita cualquier ejercicio de planeación, pues la dirección de los organismos se modifica cada tres años con la llegada de un nuevo alcalde. Las deudas con la Comisión Nacional del Agua y con la CFE por derechos y tarifas no pagados son también problemas que ponen en jaque a los organismos de agua.
Como se observó en el caso de la Capach, regularmente el costo de operación es mayor que los ingresos, y como parte de estos costos, las abultadas nóminas distraen recursos financieros que deberían emplearse en otros rubros, como en la inversiones, que cuando las hay, son resultado de largas gestiones con las autoridades federal y estatal para conseguir recursos a fondo perdido, dado que la mayoría no son capaces de generar recursos suficientes para este fin.
Según datos del Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) –recabados por el portal Inteligencia Pública– del total del agua potable que se produce en el país, sólo 60 por ciento se consume y el restante 40 por ciento se pierde por ineficiencias en la infraestructura, como son fugas y tomas clandestinas. Pero esto no es todo, dice el IMTA, la ineficiencia también incluye fallas en la facturación del servicio, ya que únicamente el 40 por ciento del suministro de agua se factura y de éste, sólo el 73 por ciento se cobra. Lo anterior se traduce en que hay una significativa ineficiencia comercial o recaudatoria, ya que del total del agua potable producida en el país, tan sólo se cobra el 30 por ciento.
Como un indicador de eficiencia de los organismos operadores se considera la utilización de la fuerza laboral; a nivel nacional los organismos cuentan con 5.2 empleados por cada mil tomas de agua. Tabasco, por ejemplo, es la entidad con mayor mano de obra en sus organismos operadores, ya que tiene 10.3 empleados por cada mil tomas; en tanto que Nayarit tiene el menor número, con 3.2 empleados por cada mil tomas.
En el caso de Guerrero, la Capach, con 42 mil tomas y 370 empleados, ocupa 8.8 trabajadores por cada mil tomas. Mientras que la CAPAMA, con un total de mil 900 empleados, según su anterior director Mario Pintos Soberanis, estimó que hay 13 empleados por cada mil tomas. “El ideal sería que se tuvieran alrededor de siete personas por cada mil tomas”.
Problema político
El problema de la ineficiencia de los organismos operadores no sólo es de Guerrero, sino de todo el país. Juan Enrique Anda, especialista en el tema, entrevistado por la revista Siempre en 2017, explica que los organismos operadores se crearon hace poco más de 29 años porque el del agua se convirtió en un problema político. Para los presidentes municipales era un problema suministrar el agua sin tener presiones de los diversos actores políticos, por lo que los organismos operadores se crearon para despolitizar el agua y para que tuvieran autonomía”.
Sin embargo, a lo largo de los años la mayoría de los organismos se hicieron “ineficientes y opacos” y funcionan con criterios políticos y clientelares, no están debidamente profesionalizados, dependen de cuantiosos subsidios y no están constituidos como empresas públicas sujetas a reglas claras y transparentes, señala el Consejo Consultivo de Agua, según reseña de la misma revista Siempre.
Ramón Aguirre Díaz, ex titular del organismo de agua de la hoy ciudad de México, opina que el problema de la mala administración de los organismos encargados de abastecer de agua a la población tiene su origen en los intereses políticos que predominan en la gestión, como la contratación de exceso de personal o sin la calificación necesaria para el cargo, o no cobrar las tarifas a los usuarios con lo que se evita tener problemas políticos.
Mencionó que el servicio se puede mejorar con la regulación, que vigile a las paramunicipales, y con la toma de decisiones basadas en criterios técnicos y de buen servicio, y no con criterios políticos. (El Sur, 22 de marzo de 2019).
Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad AC en su estudio Guía para la creación de organismos metropolitanos de agua potable y saneamiento en México concluye que el mal desempeño de la mayoría de los organismos operadores está directamente relacionado con un diseño institucional inadecuado, que no crea los incentivos adecuados ni les permite desarrollar las capacidades necesarias para operar eficazmente. Tampoco les otorga la autonomía necesaria para operar como empresas eficientes –lo cual implicaría, entre otras cosas, crear mecanismos de fijación de precios que reflejaran el costo real del líquido y que no fueran potestad de los gobiernos estatales. Por lo tanto, la solución a los problemas de los organismos operadores pasa por su rediseño institucional.
Sin información
En Guerrero la mayoría de los organismos operadores no difunden la información importante sobre su funcionamiento en sus portales electrónicos –cuando los tienen– o en la plataforma nacional de transparencia. Los datos de esta columna fueron captados de declaraciones de actores involucrados en los organismos operadores y publicadas en la prensa, pues aun cuando son sujetos obligados a cumplir la ley de transparencia, brillan por su opacidad y en sus páginas no cuentan con la información obligatoria. Es así que la ineficiencia se junta con la opacidad y el resultado es desastroso.

¿Pueden las comunidades ejercer el Ramo 33?

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

Hace unos días, habitantes de la localidad de Pueblo Hidalgo, en el municipio de San Luis Acatlán, retuvieron al presidente municipal Agustín Ricardo Morales, junto a 13 otros funcionarios de esa demarcación, a efecto de que los ediles les entregaran recursos del Ramo 33 para que una comisión del pueblo los administrara y ejecutara obras.
No justificamos este tipo de acontecimientos, pero las explicaciones parecen muy claras. Regularmente detrás de estos hechos encontramos enojo e inconformidad por vacíos de poder y abandono gubernamentales que se reflejan en la carencia o insuficiencia de obras y servicios básicos. Los ciudadanos de Pueblo Hidalgo también argumentaron, como justificación de la retención de los funcionarios, “desconfianza a los integrantes del Ayuntamiento por las irregularidades que han detectado en la ejecución de las obras en administraciones anteriores” (El Sur, 15 de marzo), es decir, también encontramos un componente de desconfianza porque perciben que no hay transparencia en el ejercicio de los recursos ni tampoco rendición de cuentas, y esto se traduce en “obras de muy mala calidad y sobrecostos”, según los pobladores. Es un tema que antes no era esgrimido, o por lo menos, no con tanta contundencia.
El ejercicio de los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) del Ramo 33 constantemente está en el centro de debate. Es el Fondo más cuantioso que envía la Federación a los municipios y tiene reglas más o menos claras –fórmulas establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal– para que el gobierno federal distribuya estos recursos entre los municipios del país; sin embargo, al llegar a los ayuntamientos se observa una gran discrecionalidad de los alcaldes y los cabildos para destinarlos a las comunidades y colonias populares, pues no hay normas ni criterios objetivos para su distribución equitativa. Dicha discrecionalidad se traduce en inconformidad de no pocas localidades, pues no es extraño que las autoridades municipales construyan obras sólo en sus pueblos de origen, o donde obtuvieron más votos en las elecciones, o en las localidades que tienen más capacidad de gestión o hay presencia de organizaciones que presionan, todo esto en detrimento de miles de habitantes del municipio a los que no se les construye ninguna obra.
Pero hay otro tema muy ligado a la discrecionalidad y a la carencia de obras o a su construcción deficiente: es la opacidad y falta de rendición de cuentas en el ejercicio de los recursos del FISM, pues la mayoría de los ayuntamientos no dan a conocer entre los habitantes los datos básicos del fondo, como su presupuesto anual, la propuesta de inversión de obras o los avances físicos y financieros. Sumado a esto, los órganos fiscalizadores federal y estatal tienen en este fondo municipal uno de los focos principales de sus observaciones al ejercicio del gasto.
La experiencia de Oaxaca
La exigencia de los habitantes de Pueblo Hidalgo, municipio de San Luis Acatlán, para que el ayuntamiento les asigne recursos del FISM y sean ellos quienes los ejerzan, quizás suene sorpresiva en Guerrero, pero en el estado de Oaxaca es una práctica frecuente, ya que la Ley de Coordinación Fiscal local, en su artículo 24 ordena que “Las Agencias Municipales (que en Guerrero tienen su equivalente en las comisarías municipales) y de Policía recibirán mensualmente de los Ayuntamientos, los montos que el propio Ayuntamiento destine en su presupuesto de egresos a cada una de ellas, de los recursos que ingresen a la hacienda municipal, derivados de participaciones federales, fondos de aportaciones federales, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales, a través de sus autoridades municipales auxiliares”.
Las reglas para la distribución entre las localidades oaxaqueñas son dos: los recursos (tanto del FISM como del Ramo 28) se asignarán en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada núcleo de población tomando en cuenta el último censo general de población emitido por el Inegi. Y segundo criterio, según la capacidad recaudatoria de cada una de ellas, del ejercicio inmediato anterior. Agrega el mismo artículo que la comprobación de los recursos se hará ante el órgano de fiscalización del Congreso del Estado de Oaxaca, a través de los ayuntamientos.
El FIOB
En Oaxaca, incluir en la ley estatal de coordinación fiscal esta exigencia no fue fácil. Varias organizaciones, entre las que destaca la Federación Indígena de Organizaciones Binacionales (FIOB) fueron impulsoras de que en las comunidades de origen de los migrantes oaxaqueños radicados en California, Estados Unidos, los ciudadanos ejercieran directamente los recursos de los Ramos 28 y 33.
Hace algunos años (2013) estuvimos precisamente en algunas comunidades rurales de Oaxaca para corroborar esta experiencia casi única en el país relativa a la gestión, vigilancia y rendición de cuentas comunitaria de los recursos municipales.
El entonces coordinador del FIOB nos comentó que a principio de cada año representantes de la organización informaban a las localidades sobre estos fondos. “Convocamos a un taller una vez que tenemos el periódico oficial (donde se publica la asignación de las participaciones y aportaciones para cada municipio) y el censo del Inegi (para conocer el número de habitantes de cada localidad). Con estos documentos decimos a la gente cuántos recursos corresponden a su comunidad, esto para darles la herramienta que les permita negociar con los alcaldes”, según publicamos en Monitor de Guerrero del 18 de febrero de 2014.
La exigencia de información y transparencia en los gobiernos municipales son temas clave en los que mayormente se ha involucrado el FIOB. “Siempre hemos dicho que pelearemos por que los recursos lleguen a nuestra comunidad, pues a ella corresponden, y también buscamos involucrar a las autoridades (comunitarias) para que sean parte del Consejo de Desarrollo Social Municipal, a efecto de que ellos se enteren, para que exijan saber dónde se está aplicando el recurso”.
Los resultados, sin embargo, no han sido todos exitosos, ya que en la mayoría de las comunidades, los presidentes no cumplen con lo que establece la ley de coordinación fiscal estatal.
En su estudio Incidencia para la distribución equitativa y transparente del Ramo 33, el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, a través de su grupo CCciudadano, explica que el FIOB “no cuenta con un número y seguimiento exacto de las obras de infraestructura social realizadas por el gobierno. En parte por esto, los resultados del trabajo de incidencia del FIOB son difíciles de medir. Los criterios de distribución del FISM siguen siendo a discreción de los presidentes municipales, es decir, el trabajo de incidencia de la organización no se ha traducido en prácticas institucionalizadas de rendición de cuentas, a pesar de los cambios logrados en la ley”.
Y concluye ese centro de estudios que el trabajo de incidencia que la organización “realiza para la distribución efectiva del FISM es un proceso permanente, con éxitos aislados de gestión de infraestructura social de las comunidades, pero sin éxito en la consolidación de mecanismos sólidos de transparencia y distribución equitativa de los recursos. Este es un problema que puede adjudicarse en mayor medida al sistema y al funcionamiento político del país y no al trabajo de incidencia de la sociedad civil”.
FISM en Guerrero
El 29 de enero de 2019 se publicó en el Periódico Oficial del estado el Acuerdo por el que se da a conocer la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, entre los municipios del estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2019. El monto asignado a los municipios de la entidad es por 6 mil 66 millones de pesos.
Dice el artículo tercero del Acuerdo que las aportaciones de este Fondo sólo podrán ser utilizadas en el financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social.
La novedad para este año, es que los ayuntamientos deberán destinar el ciento por ciento de los recursos a construir obras municipales, pues en años anteriores distraían recursos de este fondo –de manera irregular– para la adquisición de fertilizante, compromiso que ya se trasladó a la federación.
Los ayuntamientos que recibirán más recursos del FISM en 2019 son Acapulco, con 646.9 millones; Chilapa (292.6 millones); Chilpancingo (210.1); Ayutla (188.4); San Luis Acatlán (154.1); Tlapa (147.4); Ometepec (141.4); General Heliodoro Castillo (138.1) y San Miguel Totolapan, con 136.3 millones de pesos.
Y los que menos recibirán son Alpoyeca, con 12.6 millones de pesos; Ixcateopan con 14 millones; Buenavista (16.1); Xochihuehuetlán (16.0); Atenango (19.1); Juchitán (19.2); Cualác (19.7); Tlalixtaquilla (20.1); Pilcaya (20.3) y Tlalchapa, al que se le asignaron 21.5 millones de pesos. (ver todos los municipios en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero del 29 de enero de 2019).
En Guerrero no se tiene una legislación que expresamente permita a las comunidades rurales o colonias populares del estado recibir y administrar de manera directa los recursos de los ramos 28 y 33, pero tampoco lo prohíbe.
Hay en la Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33, una serie de lineamientos que obligan a la transparencia del ejercicio de los recursos, a la intervención de los beneficiarios en las decisiones de cómo se gastan, y al cumplimiento de requisitos de información y control que deben entregar a otras dependencias federales y estatales.
Así, por ejemplo, los ayuntamientos deben cumplir compromisos formales con las dependencias normativas y fiscalizadoras. Con la Secretaría de Desarrollo Social (hoy de Bienestar), los ayuntamientos proporcionarán a través del gobierno del estado la información sobre la utilización del FISM que les sea requerida, además de reportar trimestralmente a la misma secretaría y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el seguimiento sobre el uso de los recursos del Fondo.
Asimismo, el mismo artículo 33 de la ley establece que los gobiernos municipales deben dar a conocer a los habitantes de la demarcación los montos que reciben, las obras y acciones que van a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios, así como informar cada trimestre y al final del año sobre los avances del ejercicio de los recursos.
En materia de transparencia, los ayuntamientos están obligados a “publicar en su página oficial de Internet las obras financiadas con los recursos de este Fondo. Dichas publicaciones deberán contener la información del contrato bajo el cual se celebra, informes trimestrales de los avances y, en su caso, evidencias de conclusión”, y agrega que los municipios que no cuenten con portal electrónico convendrán con el gobierno del estado para que se publique la información correspondiente al municipio.
Finalmente, uno de los puntos más importantes del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal es que los ayuntamientos promoverán la participación de las comunidades beneficiadas en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.
La mayoría de los ayuntamientos son omisos en el cumplimiento del artículo 33, no hay información hacia los habitantes y con frecuencia se escatima su flujo a las dependencias normativas y fiscalizadoras. Tampoco puede afirmarse que las autoridades municipales sean partidarias de la vigilancia ciudadana de los recursos públicos ni de dar facultades amplias de decisión a los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal; los vocales de control y vigilancia y los comités de obra, simplemente no funcionan o están cooptados por los ayuntamientos.
Así pues, los recursos destinados a obra pública municipal en Guerrero están a merced de la discrecionalidad de los alcaldes, que los ejercen sin transparencia ni eficacia, por lo que los beneficios que llegan a la población son magros. Por razones como éstas, los habitantes de las comunidades se inconforman y exigen transparencia, rendición de cuentas y que se construyan obras de calidad y de impacto social.
Pueblo Hidalgo dio un paso más y exigió que el ayuntamiento le destinara recursos para que la comunidad los ejerza. Habrá que esperar a ver cómo lo hacen, pues este ejercicio ciudadano requiere de una gran capacidad de organización y además cuidar los aspectos de transparencia, rendición de cuentas y su comprobación.

Trabajadores fuera del Fone, el problema por resolver

Marcos Méndez Lara
El Sur, periódico de Guerrero

El sector educación nuevamente vuelve a ser noticia. Casi 6 mil empleados gubernamentales que laboran en la Secretaría de Educación de Guerrero están en riesgo de ser despedidos porque el gobierno federal no los reconoce dentro del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y el Gasto Operativo (Fone), y la administración estatal anunció que no tiene dinero para continuar pagando sus salarios.
Es un problema espinoso que se fue gestando a lo largo de los últimos 15 años por lo menos y detrás del cual hay actores (sean éstos autoridades sindicales o funcionarios gubernamentales) con diferentes niveles de responsabilidad porque tuvieron en sus manos la decisión de contratar a personal fuera del techo presupuestal federal, lo cual está fuera de los protocolos normativos.
Se trata nada menos que de una nómina que suma 100 millones de pesos mensuales e involucra a 5 mil 700 trabajadores de la educación, que en números redondos equivale al 2 por ciento del gasto público total que tendrá el estado en 2019. Desde su inicio, el pago a los trabajadores al margen del Fone abrió un gran boquete en las finanzas estatales, que se fue acumulando de una administración a otra y que distrajo recursos frescos –algunas veces obtenidos de la Federación por medio de negociaciones– que tanto se requieren en el estado para destinarlos a disminuir la pobreza.
Algunos antecedentes
Aunque el problema se había abordado en diferentes ocasiones por el actual gobierno, adquirió notoriedad cuando el gobernador Héctor Astudillo Flores anunció en febrero que su administración ya no tenía los recursos necesarios para cubrir los salarios de los trabajadores que estaban fuera del Fone.
De acuerdo con una nota periodística, “el gobernador advirtió que sólo tiene dinero para cubrir la segunda quincena de febrero (de 2019), y precisó que el gasto anual en educación (para el estado) asciende a mil 200 millones de pesos. Para justificar la petición de rescate al gobierno federal, alertó que podría generarse un conflicto político social como el que se vivió en el estado de Michoacán”.
Antes, el secretario de Administración y Finanzas, Tulio Samuel Pérez Calvo explicó que la anterior administración federal entregaba recursos para estas plazas a través del ramo 23, pero, aseguró, en 2019 “el gobierno de López Obrador transfirió directamente 2 mil 500 millones para cubrir ese rubro que representa un boquete financiero en la entidad”, es decir, dinero para cubrir el pago de las plazas que se mantienen sin techo presupuestal en la SEG y en el sector salud. Pero la decisión cambió y el gobernador anunció que a partir de marzo su administración ya no se haría cargo.
Este problema ya se advertía en el Presupuesto de Egresos del gobierno del estado de Guerrero del ejercicio 2019, aprobado por la 62 Legislatura del Congreso del estado, documento en el que el Ejecutivo argumentó que “uno de los principales riesgos (a las finanzas públicas estatales) proviene de la existencia de más de 5 mil 700 plazas sin techo presupuestal dentro del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo hasta el momento; la erogación que representa esa nómina se está solucionando con los recursos extraordinarios correspondientes a los convenios celebrados entre la SHCP y el gobierno del estado; tal circunstancia se enfrenta favorablemente por la disponibilidad de recursos en la federación y, por la voluntad política, colaboración y respaldo de la SHCP a la administración del gobernador Héctor Astudillo Flores”.
Problema heredado
La creación de plazas sin techo presupuestal federal no es nuevo en la Secretaría de Educación de Guerrero y proviene por lo menos desde el gobierno de René Juárez Cisneros –actual coordinador de los diputados federales del PRI– y continuó o se intensificó con Zeferino Torreblanca, Ángel Aguirre Rivero y Rogelio Ortega Martínez, todos ellos gobernadores que conocieron de cerca el problema y poco o nada hicieron para resolverlo.
En Guerrero, el sistema educativo ha requerido de mucha inversión, es el sector que más ocupa recursos en el estado, pero si se revisan los indicadores, sus resultados han sido desalentadores. No hay planeación educativa y cuando la hay, ésta no es importante en el funcionamiento del sector. Durante muchos años prevalecieron sobre cualquier otro factor, los criterios políticos o clientelares para el ejercicio del gasto y especialmente para la asignación y administración de plazas docentes y administrativas, arena de las disputas entre las autoridades gubernamentales, los sindicatos y las agrupaciones de egresados de diferentes normales.
Las pugnas por las plazas en la SEG presionaron cada año la creación de nuevos puestos –que bajo la óptica de una verdadera planeación no se necesitaban en el número de las que se generaron– incluso sin tener los recursos para financiarlas, ya que el procedimiento formal es que la SEG y la SHCP aprueban y dan el visto bueno a las nuevas plazas y sólo de esta manera son financiadas por la Federación. Salirse de este esquema, como se hizo en Guerrero y otros estados, propició que el estado se hiciera cargo de pagar estas plazas con recursos estatales que podrían invertirse en disminuir la marginación o financiándolas con el dinero destinado a pagar obligaciones (como ISR, SAR, Fovisste, etc.), propiciando grandes deudas con la SHCP.
Hay muy poca información de carácter público que permita documentar esta problemática, sólo datos aislados. En octubre de 2012 escribimos en Monitor de Guerrero que la SEG ya tenía muy bien identificado el tema, pues encontramos el seguimiento que hacía esta dependencia al gasto del FAEB (antecedente del Fone) del segundo y tercer trimestres de 2011. “En el primer caso, en el apartado de observaciones se reconoce un déficit de 874 millones de pesos ‘el cual se origina de diez mil plazas sin techo presupuestal, incluyendo sus prestaciones sociales’. Para el tercer trimestre de 2011, el déficit se había incrementado a mil 359 millones de pesos”.
En el gobierno de Rogelio Ortega Martínez, su secretario de finanzas, Eliseo Moyao Morales, dio a conocer en julio de 2015 que las finanzas del estado arrastraban un déficit de más de 13 mil millones de pesos como resultado de “diversos pasivos en las dependencias y del pago de plazas sin techo presupuestal, entre otros rubros”. También expresó que la merma al presupuesto del gobierno de Guerrero durante el 2015 era de mil 665 millones de pesos, de los que 573.2 millones se destinaron al pago de nómina educativa por las plazas no reconocidas, además que se tiene una afectación de mil 91 millones de pesos a las participaciones estatales”, de acuerdo con una nota del portal de noticias 20 Minutos Editora.
El ex secretario de Finanzas explicó que a la entrada en vigor del Fone había un total de 12 mil 326 plazas en el magisterio que no fueron reconocidas por la SEP ni por la SHCP, por lo que se cubrieron con fondos estatales. Hizo un llamado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del gobierno federal para que apoyara la situación financiera de Guerrero, “que es algo que trasciende a la administración de Rogelio Ortega Martínez”, según la misma fuente de noticias.
Cifras diferentes dio a conocer un funcionario de la Sefina, recién asumía la nueva administración de Héctor Astudillo. De acurdo con una nota del portal Síntesis de Guerrero del 7 de diciembre de 2015, el gobierno recibió 8 mil 542 plazas sin techo presupuestal y adelantaba que antes de concluir 2015, el gobierno del estado entregaría al menos mil plazas más a docentes.
“En base a las economías que están suscitándose con vacancias, con incidentes, jubilaciones, con incidentes, posiblemente para fin de año el gobernador tenga la posibilidad de anunciar, que al menos mil plazas van a tener techo presupuestal”, afirmó el funcionario –que no fue identificado por la fuente de la noticia.
El Plan Estatal de Desarrollo 2015-2021 del gobierno de Héctor Astudillo Flores también presenta números diferentes, pues en su diagnóstico del sector educativo afirma que las administraciones anteriores le dejaban el problema de 19 mil plazas en la SEG sin techo presupuestal, lo que equivalía a “un déficit presupuestal de cerca de 2 mil 400 millones de pesos, y un adeudo acumulado de 9 mil 241 millones de pesos. Hereda también 300 plazas de mandos medios fuera de presupuesto y un adeudo con proveedores y prestadores de bienes y servicios de más de 5 800 millones de pesos”.
Por su parte, la maestra Reyna Bello de Jesús, representante sindical de la Delegación III-XVI de la CETEG, advirtió en octubre de 2016 que cerca de 20 mil plazas docentes y administrativas otorgadas sin techo presupuestal por gobiernos del estado, se encontraban en riesgo de desaparecer.
En una nota de Bernardo Torres, la dirigente Bello de Jesús explicó que el problema se había vaticinado desde 2014 con la puesta en marcha de la Reforma Educativa, es decir, que todas las plazas otorgadas sin techo presupuestal por gobiernos anteriores quedarían fuera de la cobertura federal. Explicó que de las más de 100 mil plazas que había en Guerrero en esos años, sólo 80 mil fueron atraídas por el gobierno federal y el resto las seguía pagando el gobierno estatal, pero tomando recursos de otros ramos ajenos al sector educativo.
La discusión actual
En los últimos 15 días se han vertido declaraciones en torno a las 5 mil 700 plazas sin techo presupuestal. La mayoría apela a que la Federación se haga cargo y las incluya en los registros del Fone, pues de otra manera el gobierno del estado ya no podrá solventarlas y se generarían movilizaciones de maestros y administrativos de la SEG. Otros proponen que se revise caso por caso y que el gobierno federal sólo considere a aquellos trabajadores que realmente devenguen su salario.
Pero nadie habla de investigar a quienes estuvieron a cargo de estas pésimas gestiones y sancionarlos en caso de hallarlos responsables de alguna falta administrativa o un delito de corrupción. Es la última pieza del engranaje que se requiere para disminuir o erradicar la impunidad.
En noviembre de 2018, los diputados guerrerenses exhortaron al Congreso de la Unión para que en el presupuesto de egresos de la federación de 2019 incluyeran recursos para regularizar las plazas sin techo presupuestal y se reconocieran además los derechos laborales de los trabajadores (antigüedad, prestaciones y beneficios sociales).
Hace unos días, el senador Manuel Añorve, en conferencia de prensa, advirtió a los titulares de Hacienda y la SEP que podría haber protestas, como sucedió en Michoacán, si no se atendían las demandas de este sector, ya que sus movilizaciones podrían afectar al turismo, “la economía, la derrama económica, porque la Secretaría de Hacienda no ha liberado 100 millones de pesos mensuales para cubrir a 5 mil 700 plazas federales que están fuera del Fone, y que con regularidad los gobiernos federales anteriores lo cubrían”.
El secretario de Educación estatal, Arturo Salgado Urióstegui, aseguró que no tenía ninguna objeción de que las plazas que están dentro del Fone fueran revisadas. “Los que no estén ni en un lado ni en otro y que no justifiquen su presencia en las escuelas o centros de trabajo tendrán que dar una explicación, nosotros no tenemos nada, no tenemos al menos ni comisionados que no conozcamos, ni hemos dado en lo personal comisiones a nadie, y si hay personas que están cobrando y no van a trabajar pues que le piensen esas personas, nosotros no vamos a proteger a nadie que no esté haciendo su trabajo”, enfatizó el secretario, según una nota de El Sur.
Por su parte, el delegado del gobierno federal en Guerrero, Pablo Amílcar Sandoval, comentó que los 5 mil 700 maestros fuera del Fone fueron compromisos adquiridos por los sucesivos gobernadores a lo largo de varios años, y no es responsabilidad de la Federación pagar esos salarios. Sin embargo, en otra oportunidad el delegado federal destacó que se revisará caso por caso, porque, dijo, hay quienes cobran sin trabajar y otros tienen doble plaza, según reseñó El Sur.
Conclusión
El problema de los empleados de la SEG fuera del Fone tiene varias dimensiones: de derechos laborales, social, el componente de las finanzas públicas y uno que nadie quiere tocar: el de las responsabilidades administrativas o penales de quienes permitieron o alentaron estas actividades.
El más visible y que está en boga es el financiero, pues hoy se busca que el problema de la nómina educativa sea absorbido por la Federación, como ya se hizo con el programa de fertilizante: dos ejemplos de grandes problemas financieros que se generaron por irresponsabilidades locales cuyas facturas hoy se le pasan al gobierno federal.