El derecho de acceso a la información, letra muerta en Ayutla

El Sur de Acapulco

A cien días de que comenzó su gestión el gobierno de Héctor Astudillo Flores y a más de cuatro meses de que se inició una nueva administración en el ayuntamiento de Ayutla de los Libres, estos dos órdenes de gobierno no atendieron las solicitudes de información que presentaron los ciudadanos, ni tampoco cumplen todavía con sus obligaciones de transparencia establecidas en la legislación local.
Lo anterior se desprende de un proyecto de promoción del derecho de acceso a la información que se ejecuta con habitantes indígenas de colonias populares de la cabecera municipal de Ayutla, una de cuyas actividades fue la presentación de más de 50 solicitudes de información ante diversas dependencias del gobierno federal, estatal y en el ayuntamiento de Ayutla –encabezada por la alcaldesa Hortensia Aldaco Quintana–, la mayoría de las cuales no recibieron respuesta.
Las actividades del proyecto se realizaron durante los meses de noviembre y diciembre de 2015, con el financiamiento del Programa de Sensibilización de Derechos (Prosede) del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).

El proyecto

Se realizaron ocho talleres de promoción del derecho de acceso a la información en otras tantas colonias de la cabecera municipal de Ayutla, así como la gestión de solicitudes de información y visitas de seguimiento. Participaron en los talleres un total de 213 personas de ocho colonias, la mayor parte fueron mujeres, con 178 asistentes, que representan 76.7 por ciento del total. La colonia donde se registró mayor asistencia fue la Luis Donaldo Colosio, con 38 personas; y la que menos tuvo fue la colonia Justicia Agraria, con 17 participantes.
En total, se presentaron 51 solicitudes de información, de las cuales 14 fueron al Ayuntamiento de Ayutla, 23 al gobierno del estado (Sedesol, Secretaría de Salud, Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, Comisión de Agua Potable y Alcantarillado, Instituto Guerrerense de Infraestructura Educativa) y 14 al gobierno federal (Sedesol, Comisión Nacional del Agua, Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Semarnat).
En el caso de las solicitudes al Ayuntamiento, se realizaron los oficios correspondientes y se presentaron personalmente en las oficinas del Ayuntamiento, unas firmadas por el facilitador de Comunica AC, otras por los propios vecinos. Cabe mencionar que un Ayuntamiento como Ayutla debe tener un mecanismo electrónico para la presentación de solicitudes de información, pero evidentemente no cuenta con él.
En el caso de las peticiones al gobierno del estado y el federal, el coordinador regional del proyecto creó una cuenta en los sistemas Info Mex y otra en Info Guerrero. Las cuentas se abrieron a nombre de la Organización de los Pueblos Indígenas Me’phaa, y se anotó a su presidenta como responsable.

No responden

Ninguna de las 14 solicitudes de información presentadas ante el ayuntamiento de Ayutla fueron respondidas en los plazos que marca la ley. Una vez transcurrido el plazo legal, como corresponde cuando no hay respuesta a una solicitud, se presentaron los respectivos recursos de revisión ante el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Guerrero (ITAIG) los días 8 y 19 de enero de 2016. Actualmente están en proceso de estudio y resolución.
Cabe mencionar que esta falta de respuesta a las solicitudes de información y también de transparencia –a la fecha, el ayuntamiento no cuenta con portal electrónico u otro mecanismos que le permita cumplir con su información de oficio– contrasta con el despliegue de publicidad, en redes sociales y periódicos, de las actividades que realiza la presidenta municipal como promoción personal.
Entre la información que se solicitó al ayuntamiento destacan los expedientes técnicos de diversas obras, así como información específica de obras que afectan a la ciudadanía por falta de mantenimiento o por haber sido mal realizadas. También se requirió la propuesta de inversión del Fondo de Infraestructura Social Municipal del Ramo 33 del ejercicio 2015, y la descripción y reglas de operación de los programas de apoyo a la población en situación de pobreza.
Destaca también el oficio donde se solicitó la inversión municipal canalizada al programa de fertilizante, los resultados de los análisis realizados al producto y las empresas proveedoras de fertilizante contratadas por el Ayuntamiento de Ayutla. Esta pregunta surgió porque los productores perciben que el insumo ya no “les rinde” como en años anteriores.
Toda esta información es competencia del gobierno municipal de Ayutla de los Libres y, sin embargo, no hubo ninguna respuesta.
Una actitud similar encontramos entre algunas secretarías del Ejecutivo que encabeza Héctor Astudillo Flores. Lleva ya 100 días de gobierno y las unidades de transparencia de estas dependencias no responden las solicitudes de información que se les presentan.
Como resultado de este ejercicio de promoción del derecho de acceso a la información en el municipio de Ayutla, auspiciado por el Prosede del INAI, se presentaron 23 solicitudes de información por medio de la plataforma Info Guerrero, de las cuales 13 fueron para la Secretaría de Salud, tres para la Secretaría de Desarrollo Social, igual número para la Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, y dos para el Instituto Guerrerense para la Infraestructura Física Educativa.
Predominaron las solicitudes para conocer acerca de los servicios de salud, pues hay una tensión muy grande entre la “pésima” atención que reciben y lo que los vecinos consideran que debe ser una “adecuada” atención, por lo que pidieron conocer, del hospital general de Ayutla, horarios de médicos, cuadro básico de medicamentos, cantidad de especialistas, enfermeras, servicio de ambulancias, enfermedades que atiende, costo de los servicios para afiliados y no afiliados al Seguro Popular, etc.).
Todas las solicitudes de la Secretaría de Salud no fueron respondidas por la dependencia, por lo que se presentaron los correspondientes recursos de revisión ante el ITAIG el 19 de enero de 2016, y actualmente están en proceso de resolución.
Asimismo, tres solicitudes se le hicieron a la Capaseg, y tampoco respondió nada. En este caso se requirió principalmente información sobre proyectos de agua potable y drenaje construidos en el municipio de Ayutla. La solicitud presentada ante la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Rural (antes Seder), tampoco fue respondida.
Es decir, de las dependencias del gobierno del estado, soló respondió la Sedesol (3 solicitudes), el IGIFE (2), Seduop (1) y Secretaría de Seguridad y Protección Civil (1). Esto significa que el Ejecutivo del estado fue omiso en responder en 17 (73.9 por ciento) de las 23 solicitudes que se le presentaron en este proyecto. Una cantidad que no lo deja bien parado.
Respecto de las solicitudes del orden federal, se presentaron un total de 14 peticiones ante diversas dependencias federales, entre las que destacan la Secretaría de Desarrollo Social (7 solicitudes), la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (3), la Comisión Nacional del Agua (2), y las secretarías de Medio Ambiente y Recursos Naturales (1) y la de Economía (1).
Los habitantes de las colonias de Ayutla solicitaron particularmente información sobre requisitos y reglas de operación de los programas sociales del gobierno federal, así como datos sobre diversas obras que se construyen en el municipio.
Dos dependencias solicitaron prórroga para responder, tres dijeron que lo solicitado no es de su competencia y dos declararon la inexistencia de la información. No se presentó ningún recurso de revisión pues todas las solicitudes fueron respondidas en tiempo y forma.

Las lecciones

El proyecto que ejecutamos en Ayutla evidenció las dificultades técnicas, de disposición política, de impunidad, etcétera, que obstaculizan el ejercicio del derecho a la información entre los guerrerenses. Una de ellas es el escaso acceso de la gran mayoría de los habitantes de las colonias populares –y de las comunidades rurales del estado– a una computadora que les permita presentar solicitudes de información por la vía electrónica e incluso, ver la información de oficio que publican las dependencias.
Los índices de analfabetismo y analfabetismo digital y la barrera del idioma también son dificultades adicionales para el acceso a la información, sin contar que el planteamiento de preguntas pertinentes y conocer la lógica del funcionamiento de las dependencias tienen de por sí su grado de dificultad.
En estas circunstancias, es necesaria la mediación de las organizaciones sociales y civiles para apoyar los procesos de promoción del derecho de acceso a la información, mediante un acompañamiento que incluya una intervención pedagógica dirigida a que estos sectores se “apropien” de las herramientas suficientes para el ejercicio de este derecho. Por eso la difusión que hacen el órgano garante y el gobierno del estado para que la gente solicite información no tiene ninguna eficacia en este sector de la población, ya que no va acompañada de este proceso pedagógico.
Pero las mayores dificultades se ubican en los procedimientos y prácticas institucionales para solicitar información. Como se observa en el proyecto ejecutado en Ayutla, 31 de 51 solicitudes de información, que representan un altísimo 60 por ciento, no fueron respondidas en el tiempo que establece la ley, y no es casual que sean todas ellas del ámbito municipal y estatal, donde persisten con mucha frecuencia estas prácticas de opacidad.
Desde luego, se presentaron 31 recursos de revisión ante el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información del estado, órgano que estará a prueba en sus procedimientos tanto en el análisis de los casos como en el cumplimiento de sus resoluciones y aplicación de las sanciones correspondientes.
Si no hay respuestas expeditas, si no hay resoluciones firmes y especialmente, si no se hacen cumplir dichas resoluciones, la promoción del derecho a saber no enraizará y la gente lo percibirá como una simulación.
La expectativa es que las dificultades que hoy se observan tanto en el ejercicio de acceso a la información como en la publicación de información de oficio se subsanen en alguna medida con la incorporación de Guerrero al Sistema Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, que es una de las novedades que incluye la nueva Ley General de Transparencia, que por cierto, el Congreso del estado deberá armonizar antes del 4 de mayo.

¿Y la contraloría social?

El gobierno de Astudillo en diferentes discursos se ha referido a la participación ciudadana como un componente importante de su gobierno. Sin embargo, el tipo de participación que concibe es la misma que la de sus antecesores: una participación que sólo acompañe, que aporte mano de obra, que opine sobre las acciones de gobierno, pero que no sea parte de la toma de decisiones. Es decir, una participación limitada y hasta decorativa.
Uno de los propósitos del proyecto del derecho a saber en el municipio de Ayutla de los Libres fue promover la vigilancia ciudadana a través de contralorías, como una forma de participación ciudadana. Pero esto es materialmente imposible, si no hay información pública y abierta hacia los ciudadanos, como en esta ocasión fue el caso del Ayuntamiento de Ayutla y del gobierno del estado, aunque la cerrazón suele ser generalizada entre las dependencias de la entidad.
Los esfuerzos que realizan instituciones como el Prosede del INAI para promover los derechos de acceso a la información y la protección de datos personales, derivados de una política sistemática de la dependencia, en los estados y municipios del país se diluyen fácilmente porque persisten resistencias muy fuertes a la transparencia y la rendición de cuentas.
Además de contar con mejores mecanismos que faciliten el acceso a la información e incrementen los niveles de transparencia en el estado, sería una excelente iniciativa incluir un tipo de contraloría social con capacidad de decisión, autonomía, nacida de la sociedad, con acceso a la información pública, como un componente importante del entramado que actualmente se diseña en torno al Sistema Estatal Anticorrupción, y lo sería más en un estado que tiene altos índices de marginación, como Guerrero.
Pero no, Guerrero siempre ha estado a expensas de las políticas nacionales, y ésta no será la excepción.

El foro de transparencia de Astudillo

El Sur de Acapulco

La transparencia y la rendición de cuentas son temas de reciente inclusión en los planes estatales de desarrollo. Antes de la administración de Zeferino Torreblanca Galindo (2005-2011), los gobernadores apenas enunciaban en estos documentos frases aisladas e incompletas respecto al ejercicio transparente de los recursos y sobre el propósito de informar a la ciudadanía de los resultados de gobierno. Fue hasta 2006, al entrar en vigor la ley de transparencia del estado, cuando los más recientes mandatarios se vieron obligados a considerar estos temas en sus planes de desarrollo de manera más consistente.
Sin embargo, enunciada o no la transparencia en los planes estatales de desarrollo, las prácticas de opacidad de las administraciones no son muy diferentes una de otra. Apenas se perciben diferencias entre los gobiernos de Francisco Ruiz Massieu y el de Ángel Aguirre Rivero, o entre el de Rubén Figueroa Alcocer y el de René Juárez Cisneros.
Vistas así, todas las políticas y acciones en materia de transparencia y rendición de cuentas que se proponen en los planes de desarrollo han sido sólo buenos propósitos, giros retóricos y letra muerta, ya que los logros, al final de las gestiones, son imperceptibles en comparación con los altos índices de opacidad, los escándalos de corrupción y en general, el descrédito con el que concluyen las administraciones.
El jueves anterior, el gobierno de Héctor Astudillo Flores organizó el Foro Especial de Transparencia, en la cabecera municipal de Taxco, al que por cierto no asistió. No soy muy optimista de que las ideas que ahí se emitieron sean utilizadas para construir una política clara y consistente de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
Y sostengo esto porque tradicionalmente en Guerrero los foros de consulta para confeccionar documentos como un plan estatal de desarrollo sólo se utilizan para cumplir un requisito legal (ley estatal de planeación), pero sobre todo, para legitimar políticas que regularmente ya están cocinadas; y también para cubrir al gobierno que las organiza con el barniz de la participación ciudadana.
En los foros convocados por el gobierno de Astudillo no hubo discusión ni análisis –base de un verdadero foro participativo– porque los formatos no se pensaron para ese fin; pocos conocen las propuestas, y al contrario de los que dicen los organizadores, no pueden ser consultadas en el internet. Tampoco hay representación ciudadana y de especialistas de la sociedad civil para hacer la sistematización, y en su caso, la elección de las mejores propuestas; y menos hay alguna garantía de que las ideas de los foros se reflejen en el Plan Estatal de Desarrollo. Así ha sucedido en todos los casos.
Según los organizadores, en este foro se presentaron 250 ponencias. Por tratarse de un acto político más que de análisis, no podían anunciar menos, incluso trascendió que muchas de esas ponencias fueron elaboradas por empleados de la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental, por encargo de sus jefes. Es difícil comprobarlo, pero tampoco son muy extrañas este tipo de prácticas para simular que hay participación.

Las propuestas

Las ideas principales vertidas en el foro se pueden resumir en dos hechos ya sabidos en Guerrero: uno, que las dependencias públicas no son transparentes y tampoco rinden cuentas; y dos, que es inminente y obligatoria la incorporación de las entidades federativas, entre ellas Guerrero, a los sistemas nacional de transparencia y nacional anticorrupción.
El ponente invitado, Filiberto Otero Salas, puso el dedo en la llaga: hay plazos perentorios, que marca la Constitución, para que los estados se suban a esta política nacional. En el caso del sistema nacional de transparencia, las legislaturas estatales tienen de plazo hasta el 4 de mayo de 2016 para armonizar las leyes locales a la Ley General de Transparencia.
Para el caso del sistema nacional anticorrupción, cuyas bases constitucionales se aprobaron el 27 de mayo de 2015, el plazo para los estados se vence el 27 de noviembre de 2016, por lo que todos los actores que están involucrados deben de iniciar ya los trabajos de armonización de leyes y de construcción del sistema estatal anticorrupción.
Otero Salas fue contundente con el diagnóstico: “Se debe partir de que el estado de Guerrero no cuenta con los medios, instrumentos, normas e instituciones a través de los cuales se pueda conformar un sistema integral de rendición de cuentas para poder enfrentar la corrupción en las diferentes áreas del gobierno”.
El trabajo que está por delante, explicó el académico, debe iniciarse con un estudio cuidadoso de las normas que regulan la actuación de las autoridades, pero deben analizarse también el modo y la forma en que el cumplimiento de las leyes es vigilado y controlado.
“Se deben estudiar los procedimientos que se siguen en el estado para justificar la rendición de cuentas; se deben evaluar los resultados que dichos procedimientos ofrecen. Una vez realizado el estudio, se debe proceder a elaborar la propuesta de reformas a la constitución”. Dimensionó las modificaciones que es necesario realizar a las leyes secundarias, y enumeró algunas que requerirán cambios en el corto plazo: la ley de transparencia, la de responsabilidades de los servidores públicos, fiscalización, presupuesto y disciplina fiscal, del sistema de coordinación hacendaria, de planeación, de hacienda, de deuda pública, del código de procedimientos administrativos. Y legislar una nueva que dé origen al sistema estatal anticorrupción.
Para ello, propuso también crear, a través de un decreto del Ejecutivo del estado, un órgano interinstitucional que prepare la instrumentación y el diseño de todas las reformas encaminadas a crear el sistema estatal anticorrupción y la adhesión al sistema nacional de transparencia y acceso a la información.
El gobierno de Astudillo y el Congreso del estado no la tienen fácil. Otros estados ya realizan los trabajos necesarios para cumplir en tiempo y forma con esta obligación nacional, y en Guerrero no se sabe si hay algún avance sobre los cambios legislativos y la adecuación de instituciones.
Es muy probable que en el foro de mañana miércoles, al presentar su programa estatal de ética, transparencia y combate a la corrupción, Astudillo Flores dé inicio a los trabajos para modificar lo que es obligatorio.

La transparencia en los planes estatales de desarrollo

Desde el gobierno de Miguel de la Madrid (1983), se introdujo como un componente de la gestión gubernamental, la planeación del desarrollo; posteriormente, cada estado legisló su propia ley de planeación (la primera de Guerrero en 1991, la vigente, en 2008). Esta ley es la que obliga a los gobiernos estatales a elaborar un Plan Estatal de Desarrollo.
El documento elaborado en la administración de Alejandro Cervantes Delgado, no consideró la transparencia ni la rendición de cuentas en ninguno de sus aparatados.
En el caso del gobierno de José Francisco Ruiz Massieu (1987-1993), el tema tampoco fue importante, al menos en el plan, y sólo consideró que las acciones y decisiones de gobierno se informarían a través de los medios de comunicación; también se comprometió a “Garantizar la vigencia del derecho de acceso a la información”, pero no describió mediante qué mecanismos. Asimismo, en el renglón de planeación y finanzas públicas, Ruiz Massieu propuso el “manejo de las finanzas públicas bajo criterios de transparencia, honestidad y eficiencia”.
Al Plan Estatal de Desarrollo del gobierno de Rubén Figueroa Alcocer (1993-1996) tampoco le mereció ninguna importancia la transparencia gubernamental. En el tema de modernización administrativa propuso “reforzar la Contraloría del Estado y fortalecer los órganos administrativo que regulan y controlan el ejercicio público; actualizar el sistema de control y gestión interna y establecer los sistemas de control y evaluación del gasto público”. Ni una palabra más sobre la transparencia.
El gobierno interino de Ángel Aguirre (1996-1999) también contó con su plan de desarrollo. En el renglón de Libertad de expresión y prensa, y derecho a la información propuso la constitución de un “consejo de participación ciudadana para vigilar el cumplimiento de la libertad de expresión y el derecho a la información”.
En el rubro de Honestidad y eficiencia de la administración pública consideró hacer “una reforma de gobierno para que la función pública sea realizada con eficiencia administrativa y transparencia en el manejo de los recursos”, y entre sus estrategias, “establecer mecanismos eficientes de rendición de cuentas del gobierno estatal y de los ayuntamientos sobre el ejercicio de los recursos y uso del patrimonio”.
Por vez primera, se incluía la vigilancia ciudadana: “consolidar la Contraloría Social como mecanismo de supervisión y vigilancia comunitaria en el ejercicio del gasto público”.
Por otra parte, en el gobierno de René Juárez Cisneros (1999-2005) se consideraron la transparencia, rendición de cuentas y contraloría social. Por ejemplo, en el capítulo de Rendición de cuentas a la sociedad, se establecía que “Para que las instituciones y sus responsable cumplan sus objetivos y funciones, deben existir mecanismos que los obliguen a rendir cuentas a la sociedad y que al mismo tiempo les den instrumentos a las y los ciudadanos para solicitarlas”.
Asimismo, en el apartado de Modernización de la Administración Pública propuso la estrategia de “Establecer mecanismos para la rendición de cuentas y la participación social, de manera que se refuerce la relación estrecha y cercana de la sociedad, y que asegure una administración pública más eficiente, eficaz y honesta”, y entre las acciones consideró la actualización de la Ley Estatal de Adquisiciones y Obra Pública, para “hacer transparentes y públicos los mecanismos administrativos de asignación de contratos, adquisiciones, licencias y concesiones por ser áreas susceptibles a mayor corrupción”. En este gobierno también se dijo que se mejorarían los sistemas de la contraloría social.
Los programas estatales de desarrollo de Torreblanca y Aguirre

En 2005 ya se habían legislado leyes de transparencia y acceso a la información en varios estados y obligaba a los gobiernos a abordar este tipo de prácticas. A partir del gobierno de Zeferino Torreblanca (2005-2011) fue notoria la inclusión de objetivos y políticas de una manera más específica.
Así, el Plan Estatal de Desarrollo de la administración zeferinista se propuso “establecer un sistema de gobierno honesto y eficiente que garantice resultados en la operación y aplicación de los recursos con transparencia y cumplimiento con el principio de rendición de cuentas”.
Se planteó lograr esto mediante estrategias como informar a la sociedad de forma periódica, oportuna y transparente sobre la aplicación y utilización de recursos públicos federales y estatales, proponer una reforma integral al marco jurídico de fiscalización estatal y municipal, establecer políticas y acciones integrales de combate a la corrupción dentro de la administración pública estatal.
Otras estrategias fueron desarrollar sistemas de administración digital que agilicen y den soporte a los procesos de gestión pública y hagan transparente su operación, generar un marco jurídico y normativo que garantice el derecho a la información y constituir la Comisión Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
En el Plan Estatal de Desarrollo del segundo periodo de Ángel Aguirre se propuso “hacer de la transparencia y rendición de cuentas un fundamento de la gestión gubernamental del estado”, y entre las estrategias destacó la incorporación plena de la ciudadanía en la vigilancia y seguimiento del uso de los recursos públicos, y del desempeño de los servidores públicos, así como impulsar los ordenamientos legales que den certeza a la conformación y funcionamiento de consejos consultivos de participación ciudadana, juntas vecinales o comunitarias, y demás instancias.
También propuso establecer mecanismos para una contraloría social efectiva, y promover la participación de los ciudadanos en la evaluación de las acciones de buen gobierno; crear un centro de denuncia anónima ciudadana, como medio accesible y confiable para que se puedan denunciar actos ilegales o de corrupción.
Finalmente, propuso “mejorar y modernizar el portal de transparencia, para que resuelva las necesidades específicas de información de los ciudadanos, y para que las dependencias cumplan con las obligaciones previstas en la Ley de Transparencia”.
En el gobierno de Astudillo Flores no hay que hacer cuentas alegres. La experiencia dice que aun cuando establezca en el Plan Estatal de Desarrollo una política de transparencia consistente, ésta se quedará en un buen propósito; las acciones que se pongan en práctica serán resultado inercial de las políticas que se llevan a cabo en el nivel nacional.

La agenda de ética, transparencia y anticorrupción de Astudillo

El Sur de Acapulco

En estos días, el gobierno del estado de Guerrero que encabeza Héctor Astudillo Flores presentará su agenda de ética, transparencia y combate a la corrupción. No se esperan grandes anuncios ni cambios espectaculares, sino más bien modificaciones de forma o cosméticas que en muy poco recompondrán los graves problemas de falta de rendición de cuentas y corrupción que gangrenan toda la estructura gubernamental en el estado. Todo indica que será un acto más para la foto.

Es probable que en el marco de esta actividad, el gobernador anuncie medidas que prometió en su campaña electoral, las que, por cierto, ni todas juntas configuran una política bien pensada y sólida sobre el tema. Se espera que se pronuncie sobre la obligatoriedad de que todos los funcionarios del Ejecutivo presenten sus tres declaraciones (fiscal, patrimonial y de intereses); asimismo, la creación de un sistema estatal anticorrupción, un exhorto para que todos los funcionarios públicos ajusten su conducta a un código de ética –que es como un llamado a misa-, y probablemente la elaboración y presentación de una propuesta de ley de transparencia, a efecto de armonizarla con la ley general de transparencia.

Esas serán probablemente las medidas de mayor peso, pero entre ellas no se observa una sola propuesta que modifique de raíz el actual sistema de la rendición de cuentas en el estado. Esperemos el contenido de su agenda de ética, transparencia y combate a la corrupción.

Tres de tres

Trascendió que una de las medidas que anunciará en los próximos días el gobernador es la obligación de que sus colaboradores y funcionarios de primer nivel presenten sus tres declaraciones (fiscal, patrimonial y de intereses), como una forma de transparentar sus bienes. Sin duda, es una medida saludable, pero insuficiente y parcial para la rendición de cuentas de los servidores públicos.

Cabe recordar que este recurso fue propuesto en las recientes elecciones de junio de 2015 y se le denominó 3 de 3. Al respecto, hubo dos campañas ciudadanas que se difundieron más o menos ampliamente sobre la transparencia de los candidatos. A una de ellas se le denominó Candidato Transparente, y fue convocada por las organizaciones Transparencia Mexicana y el Instituto Mexicano de Competitividad.

En el estado de Guerrero, esta campaña no tuvo buenos resultados, pues los aspirantes a puestos de elección dejaron ver un enorme desprecio por la ciudadanía: en el caso de los candidatos (as) a gobernador, sólo hicieron públicas sus declaraciones tres de los nueve aspirantes: Beatriz Mojica Morga, Héctor Astudillo Flores y Jorge Camacho Peñaloza. Nadie más.

Por cierto, a partir de la información que publicó el ex candidato Astudillo Flores, éste recibió muchas críticas sobre el monto de su salario, y especialmente por el extraño hallazgo de que él no contara con ninguna propiedad, y su esposa sí tuviera hasta 12 bienes inmuebles ubicados en Guerrero y el Distrito Federal. En esa ocasión, el aspirante a gobernador reportó ingresos anuales por 885 mil pesos por su labor como diputado del Congreso del estado. Sin embargo, su cónyuge, según los documentos que presentó, percibió 3 millones 521,244 pesos al año.

No está de más comentar que ese es uno de los efectos que se busca conseguir con la presentación de 3 de 3, es decir, el escrutinio público que es propio de una sociedad democrática, y por eso se requiere de la transparencia de los datos y la información gubernamental y de quienes ejercen ese gobierno, a efecto de que puedan ser valorados, criticados por la ciudadanía.

Ley general de transparencia

Otra de las acciones que tal vez proponga el gobernador es la homologación de la ley de transparencia local a la Ley general de transparencia. Como se sabe, en febrero de 2014 se reformó el sexto constitucional y en mayo de 2015 se aprobó la ley general de transparencia dándose un año para que las legislaturas de los estados armonicen sus leyes con la ley general.

Si la anuncia el gobernador, ésta será una medida significativa solo si cumple por lo menos con dos criterios: que el Ejecutivo elabore y envíe al Congreso del estado una propuesta de ley realmente de avanzada, que coloque a la de Guerrero, por vez primera, entre las mejores del país. Y el otro criterio es que el gobierno del estado junto con el Congreso local organicen una consulta amplia e incluyente para que esa ley nazca con amplio consenso social. Sin embargo, ambas condiciones será difícil que se cumplan.

Si Astudillo Flores sólo se pronuncia por enviar la iniciativa para que la discuta el Legislativo, no puede considerarse una medida significativa, pues de hecho es un mandato que deberá cumplirse tarde o temprano porque así lo ordena la constitución.  

¿Un sistema estatal anticorrupción?

Durante los debates entre los aspirantes a la gubernatura del estado, el ex candidato Astudillo Flores se comprometió a crear el sistema estatal anticorrupción, “que contará con los controles necesarios para minimizar los actos de corrupción y castigar hasta sus últimas consecuencias a los corruptos”.

Sin duda, ese compromiso es tan grande y complejo que si lo anuncia y además genera los mecanismos para disminuir los niveles de corrupción en el estado, Astudillo pasará a la historia como uno de los mejores mandatarios de la entidad. Pero nadie espera que vaya a fondo, se auguran más bien medidas más mediáticas que efectivas, y esta omisión será uno de los fantasmas que lo perseguirán todo su gobierno.

La corrupción no es un asunto menor, se encuentra metida hasta en los resquicios más escondidos de las estructuras gubernamentales. Ya el anterior contralor general del estado, Eduardo Loría Casanova, ratificaba que de acuerdo con un estudio, Guerrero reprobaba en materia de corrupción y ocupaba los primeros lugares. “Los índices de corrupción son altos en Guerrero, Transparencia Internacional indica que se encuentra en el número 30 de los 32 existentes. De 1 a 10 estamos en 3.5, estamos reprobados”, reconoció el ex contralor (Enfoque Informativo).

Otra fuente gubernamental afirmó que “Guerrero ocupa, según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el primer lugar en corrupción en manejo de recursos, servicios públicos y trámites, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental”, realizada por el organismo público en 2013 (El Universal).  

De cualquier forma, si el gobernador de Guerrero no se compromete a nada, en el plano nacional ya se tienen avances importantes en la creación del sistema nacional anticorrupción –al que inevitablemente tendrá que incorporarse el estado-, ya que el 27 de mayo de 2015 se publicó en el DOF el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción.

Esto fue posible en gran medida a la importante participación de las organizaciones de la sociedad civil y especialistas expertos en materia de transparencia, fiscalización y responsabilidad de servidores públicos, que colaboraron en todo el proceso de seguimiento y aprobación de la reforma constitucional anticorrupción. Su colaboración y empuje sin duda fue determinante para que el documento alcanzara óptimos niveles de calidad y fuese aprobado pese a las resistencias políticas que se encontraron en el Congreso.

Max Kaiser, especialista del ITAM, opinó que si bien la creación del sistema nacional anticorrupción es un momento histórico, también es cierto que es la “parte fácil”, porque se aprobaron solo las bases constitucionales, los grandes rasgos, los principios del sistema. Advirtió que ahora viene la parte compleja y es confeccionar las leyes secundarias, que son las que le darán forma, cuerpo, estructura, funciones, misión, herramientas, capacidades al sistema.

El investigador del ITAM agregó que se deben crear por lo menos tres leyes generales: una que establezca las funciones básicas del sistema; una ley anticorrupción o de responsabilidades graves, que establecerá las grandes hipótesis sobre actos de corrupción que serán sancionados; y una ley de fiscalización del estado mexicano, que establecerá cómo funcionarán los distintos órganos en torno a la debida utilización de los recursos públicos y la consecución de metas y objetivos de todo el sistema.

Por su parte, Mauricio Merino, investigador del CIDE y coordinador de la Red por la Rendición de Cuentas, explicó que la llave maestra para combatir la corrupción en los próximos años estará en la ley general de responsabilidades que legislará el Congreso de la Unión antes de mayo de 2016. Abundó que se trata de una más de las piezas legislativas que se derivan del sistema nacional anticorrupción pero, a diferencia de las demás, la de responsabilidades está llamada a rediseñar la sanción jurídica al abuso del poder en todo el país.

Expuso que la confección de esta ley no será sencilla, pues entre los especialistas “está vigente una fuerte corriente conservadora que sigue concibiendo el combate a la corrupción como un asunto de servidores públicos corrompidos a quienes debe perseguirse y sancionarse individualmente y que se resiste, en consecuencia, a comprender que el fenómeno ocurre generalmente en redes y que en éstas no solamente actúan funcionarios sino personas físicas y morales”.

Merino advirtió que una ley general de responsabilidades que se limite a describir conductas sancionables de servidores públicos, individualmente planteadas, acabaría castigando sólo a los operadores más débiles de la cadena de corrupción o produciendo chivos expiatorios tras cada escándalo; es decir, acabaría reproduciendo las mismas prácticas que ya tenemos en México.

¿Qué va a proponer el licenciado Astudillo? ¿Será sólo un pacto y un llamado a la buena voluntad de los actores públicos locales?  ¿O esperará hasta que llegue la inercia del sistema nacional anticorrupción?

Lo que anuncie no tendrá ninguna credibilidad si no denuncia ante quien corresponda los atracos que hubo en los gobiernos de Ángel Aguirre y Rogelio Ortega a los responsables de todas las irregularidades financieras que han encontrado hasta la fecha, incluyendo Acabús, déficit financiero por 18 mil millones de pesos, obras no realizadas, depredación de aguinaldos, etc.

Qué se necesita en Guerrero

Lo que requiere el estado en materia de transparencia y acceso a la información es simple: que se cumpla la ley. Hasta hoy, las dos normas de transparencia que se han legislado en el estado (septiembre de 2005 y mayo de 2010) no han sido cumplidas ni por el gobierno del estado, ni los ayuntamientos, ni el Congreso; tampoco por la Suprema Corte de Justicia, ni los organismos autónomos. Nadie lo ha hecho cabalmente.

El diagnóstico es apabullante: las 160 dependencias públicas del estado registradas como sujetos obligados de la ley de transparencia tienen un irrisorio 27.8 por ciento de cumplimiento de su información de oficio, en promedio. Y no solo eso: las dependencias continúan reticentes a entregar la información que solicitan los ciudadanos.

El gobernador puede comenzar con acciones simples. Para lograr que haya un aceptable cumplimiento en la publicación de la información de oficio y mejorar los mecanismos de acceso a la información que exige ya la Ley General de Transparencia, sólo requiere dictar e instrumentar una política clara y vigorosa de transparencia hacia las dependencias del Ejecutivo. Si no lo hace, cualquier declaración de que su gobierno es transparente será una simulación.   

También puede exhortar a los otros poderes a hacer lo mismo. En el diagnóstico de la transparencia, el Congreso del estado y el poder judicial del estado tienen puntuaciones de cumplimiento muy bajas. El Legislativo, además, por mandato constitucional debe armonizar la ley local a la Ley General de Transparencia, y tiene de plazo hasta mayo de 2016.

En breve, Guerrero deberá adherirse obligatoriamente al Sistema Nacional de Transparencia, y eso requiere de recursos financieros para la operación de una plataforma electrónica similar al Info Guerrero y para la publicación de la información de oficio de las dependencias del estado. El gobernador puede anunciar ya medidas y no esperar hasta que se armonice la ley local.

Los ayuntamientos de Guerrero son de los más opacos del país, y escudándose en una autonomía que manejan a conveniencia, los alcaldes desafían abiertamente la normatividad en transparencia.  Algo se debe hacer, pues ahí se localizan los casos de mayor impunidad. El gobierno del estado y el Congreso pueden proponer y establecer controles para que los ayuntamientos ya no vivan en la impunidad en el ejercicio del gasto.

Todo lo anterior no requiere de actos espectaculares ni de grandes inversiones, simplemente disposición y voluntad de los actores políticos.

Urgente la armonización de la Ley de Transparencia

El Sur de Acapulco

Guerrero se perfila a convertirse de nueva cuenta en uno de los estados que legisla de última hora su ley de transparencia. Ya en procesos legislativos anteriores, el Congreso del estado dio muestra de su desinterés y apatía, desacatando incluso un mandato constitucional (la reforma al sexto constitucional de julio de 2007) para contar en tiempo y forma con una ley que realmente facilite el acceso a la información, mejore los niveles de transparencia y siente las bases para el escrutinio ciudadano y la rendición de cuentas.

La reforma al sexto constitucional de febrero de 2014, así como la aprobación de la Ley General de Transparencia en mayo de 2015, abrieron un nuevo capítulo en esta materia, que debe ser respaldado y ratificado por las legislaturas de las entidades federativas, con la modificación de sus actuales leyes locales de transparencia o la creación de otras nuevas, para estar acordes a los principios y las bases que exige la nueva ley general.

Como lo establece el artículo quinto transitorio de esta ley general –aplicable en todo el país-, las entidades federativas y la federación tienen hasta un año a partir de la entrada en vigor para homologar sus leyes, es decir, el tiempo límite es a mayo de 2016.

La pelota está pues en la cancha de las legislaturas estatales.

Armonización en los estados

Al 4 de diciembre, sólo cuatro entidades federativas habían armonizado sus leyes de transparencia con la ley general en la materia: Coahuila, Jalisco, Querétaro y Tabasco. A escasos cuatro meses de que venza el plazo legal en mayo de 2016, aún 27 estados y el Distrito Federal no cuentan con leyes adecuadas. “Es evidente que los congresos locales dejan para el final temas fundamentales que deben tratarse con la mayor apertura y discusión pública”, advirtió Guillermo Noriega Esparza, coordinador del Colectivo por la Transparencia, que aglutina a 16 organizaciones especializadas en la materia. 

Noriega Esparza comentó que “si bien entre estos 28 estados, existen 8 estados que cuentan con al menos una iniciativa formal dentro de los registros de los Congresos locales, en 20 entidades no se ha documentado ni siquiera la existencia de un proyecto de iniciativa”.

Más preocupante aún –insistió Noriega-, “solamente dos estados: Baja California y Quintana Roo han implementado procesos de participación ciudadana amplios y formales para que la sociedad civil pueda acompañar, vigilar y opinar sobre estos procesos legislativos”.

En efecto, en Baja California se ha organizado varios foros de consulta. Y en Quintana Roo se ha elaborado un proyecto de ley con la participación de amplios sectores de la sociedad civil. Sin embargo, “en general, los estados obstaculizan la apertura de los procesos legislativos. Por ejemplo, el gobierno poblano se sigue oponiendo a la participación de los ciudadanos a pesar de las reiteradas demandas de organizaciones”, concluyó.

El primer caso conflictivo

Un editorial de la Red por la Rendición de Cuentas destacó que la ley de transparencia y acceso a la información más recientemente aprobada, la de Tabasco, “limita seriamente la garantía ciudadana de acceso a la información pública”. El texto explica que la iniciativa de ley se presentó sin mucha discusión y contó con el voto favorable de 31 de los 35 diputados que integran la legislatura tabasqueña.

La ley contiene avances importantes en lo referente a los plazos de respuesta, las obligaciones de transparencia, el reconocimiento de la prueba de daño y los procedimientos sancionadores; sin embargo, en la norma se estableció que las resoluciones del órgano de transparencia local serían vinculantes, definitivas en inatacables, salvo si a juicio del coordinador general de asuntos jurídicos del poder ejecutivo del Estado se pone en riesgo la seguridad estatal.

Cabe recordar que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) cuenta con la facultad de atracción sobre asuntos estatales, y con esto, el coordinador general de asuntos jurídicos estatal puede interponer recursos de revisión en materia de seguridad estatal directamente ante el órgano garante nacional “cuando considere que las resoluciones emitidas por el Instituto ponen en peligro la seguridad del Estado”.

A juicio del Colectivo por la Transparencia, este recurso de revisión en materia de seguridad estatal es violatorio al derecho de acceso a la información y va en contra del espíritu de la reforma constitucional de transparencia, así como de la propia Ley General de Transparencia.

Continúa el Colectivo que si bien la ley general contempla el recurso de revisión en materia de seguridad nacional, esta facultad fue criticada por los defensores del derecho a saber como una práctica regresiva. Y agrega que ésta es una facultad constitucional de uso exclusivo del Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, por lo que no puede ser replicada en las leyes estatales para facultar a los poderes ejecutivos a recurrir las sentencias cuando se trate de posible información que ponga en riesgo la seguridad estatal.

Guerrero, siempre retrasado
La historia de Guerrero en materia de legislación en transparencia no es muy afortunada. Mientras en el estado la LVII Legislatura del Congreso local aprobaba, en septiembre de 2005, la primera ley de transparencia que estuvo vigente en el estado, en 25 entidades del país ya habían aprobado sus respectivas leyes. El retraso respecto de otros estados fue indicativo del poco interés que exhibió el Legislativo guerrerense por estos temas, ya que por otra parte había desde 2003 en el Congreso del estado una propuesta de ley y hasta entonces no se había tomado en cuenta.

La aprobación de la Ley número 374 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, la segunda en el estado, se concretó el 11 de mayo de 2010, es decir 22 meses después del plazo perentorio que mandató el artículo segundo transitorio del sexto constitucional reformado. Otra vez, el desinterés de los legisladores retrasó también la oportunidad de contar con mecanismos más ágiles para el acceso a la información y mayores exigencias de transparencia gubernamental.

Nada indica que en esta tercera ocasión donde está en puerta el requisito de homologar la ley local, se vaya a realizar en el tiempo que exige la Constitución.

Cómo están las leyes actuales

Los resultados 2015 del Índice del Derecho de Acceso a la Información en México (IDAIM), elaborado por la organización Fundar, centro de análisis e investigación, ratifican la necesidad de que todas las leyes de los estados tengan un piso mínimo del cual partir.

El estudio de Fundar concluyó que persisten los grandes rezagos en el marco legal de las entidades federativas. De acuerdo con los resultados de su estudio, “la mitad de las leyes estatales siguen reprobadas. Más preocupante aún es que entre estas 17 leyes reprobadas, 16 fueron reformadas de 2007 a la fecha y no lograron mejorar las condiciones de la transparencia”.

Abundó la organización, que según el IDAIM 2015, a la fecha sólo nueve leyes locales cumplen con la reforma constitucional en materia de transparencia del 2007. Esta tendencia de los congresos locales en no cumplir con los plazos y los estándares es un obstáculo a la garantía del derecho de acceso a la información pública en el país.

De acuerdo con la puntuación del IDAIM 2015, la legislación del estado de Guerrero se ubica entre las “regulares” del país, con una calificación de 6.870, apenas arriba del promedio nacional que es de 6.038. Con esa puntuación, Guerrero ocupa el quinto lugar entre las leyes del país, sólo por debajo de las legislaciones de Coahuila y el Distrito Federal, que se consideran “buenas” por su calificación de entre ocho y diez puntos; y de Colima y Puebla, que también se calificaron como “regulares” por haber obtenido un puntaje de entre 6 y 7.9.

Las peores calificaciones del país fueron para las leyes de los estados de Hidalgo (4.594 puntos), Baja California Sur (4.741), Yucatán (4.929), Querétaro (4.951) y Campeche (4.976).

Aun cuando la actual ley de Guerrero se ubica entre las denominadas “regulares” por su diseño normativo e institucional y sus procesos de acceso a la información y obligaciones de transparencia, lo cierto es que en la aplicación de esta ley, el estado reprueba rotundamente, ya que hay un marcado desinterés e impunidad de los sujetos obligados, como lo muestran los monitoreos realizados en el estado.

Recomendaciones a la ley

El Colectivo por la Transparencia, que lanzó la campaña #Armonizatuley, emitió una serie de recomendaciones a cada uno de los estados que no han homogeneizado su norma a la Ley General de Transparencia.

En el caso de Guerrero, ese grupo de organizaciones sugiere que “La ley debe hacer un reconocimiento expreso del acceso a la información como derecho humano que comprende solicitar, difundir, buscar y recibir información”.

Asimismo, propone que se incorporen como sujetos obligados para cumplir con la ley, a los partidos políticos de manera directa (actualmente los partidos lo deberían hacer a través del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del estado), los sindicatos cuando reciban recursos públicos, y toda persona que por mandato de ley ejerza actos de autoridad, realice funciones públicas o de interés público. También se sugiere que la nueva ley de Guerrero establezca la obligación de participar en el Sistema Nacional de Transparencia.

Una de las aportaciones de la Ley General del Transparencia, consideradas por el Colectivo por la Transparencia entre sus recomendaciones al legislativo del estado, es la constitución de un consejo consultivo del ITAIG, cuyos encargos deberán ser honoríficos y se sugiere que no rebasen los siete años en el cargo. Asimismo, la legislación contemplará el procedimiento de designación y renovación de consejeros del Consejo Consultivo y establecerá entre sus facultades, la de opinar sobre el programa anual de trabajo del organismo garante, así como su cumplimiento, además sobre el proyecto de presupuesto del organismo garante.

Para garantizar que se cumpla con la Ley General de Transparencia, los legisladores guerrerenses deberán incluir en la ley local la obligación de que el estado se incorpore a la plataforma nacional de transparencia. Lo anterior será posible siempre que se establezca la obligación del ITAIG de desarrollar, administrar, implementar y poner en funcionamiento la plataforma electrónica, crear un sistema de solicitudes de acceso a la información, crear un sistema de gestión de medios de impugnación, crear un sistema de obligaciones de transparencia, y promover la generación de información en formatos abiertos.

En cuanto a medidas de apremio, el Colectivo por la Transparencia sugiere que la ley local considere la amonestación como medida de apremio, así como multas de 50 hasta mil quinientas veces el salario mínimo, a efecto de que sean aplicados por el organismo garante en el ámbito de su competencia.

En materia de sanciones, la propuesta del Colectivo es que en la ley de Guerrero se establezcan las causas de las sanciones, las cuales no podrán ser menores a las establecidas en la ley general de transparencia, y éstas deberán ser aplicadas por el ITAIG, pero en el caso de las multas a los partidos políticos, ésta facultad deberá tenerla el IEPC. Otro asunto muy importante es que la ley deberá incluir un procedimiento sancionador, ya que la actual ley no lo tiene y hasta hoy, no se ha cobrado una sola multa en el estado por irregularidades en la ley de transparencia estatal. También, la ley otorgará al ITAIG la facultad para denunciar la presunta comisión delitos ante la autoridad competente.

Los retos para Guerrero

Está pendiente la armonización de la ley local a la Ley General de Transparencia que corresponde a la LXI Legislatura del Congreso del estado. Será un proceso cuesta arriba porque al iniciar enero de 2016 restarán sólo cuatro meses de los 12 que ordenó la Constitución, y aún no se conoce alguna iniciativa que se esté trabajando y mucho menos que se esté consultando con la ciudadanía.

Pero tan importante como la armonización de la ley es que el Ejecutivo del estado, el Congreso, la Suprema Corte de Justicia, los ayuntamientos y organismos autónomos comiencen a diseñar estrategias que les permita organizar y difundir la información pública, pues la Ley General de Transparencia es mucho más rigurosa y exigirá una especie de “estandarización” de los procedimientos tanto para el acceso a la información como de las obligaciones de transparencia en todo el país, por medio de un sistema nacional.

Si no hay una reacción pronta, se evidenciará por enésima ocasión a las dependencias públicas del estado por sus opacidad, negligencia o reticencia.

Regresamos con Monitor de Guerrero el 19 de enero.

Guerrero, reprobado en transparencia presupuestaria

El Sur de Acapulco

El gobierno del estado anunció que la propuesta de presupuesto de egresos para el año 2016, que someterá a la consideración del Congreso del estado, es por 48,409 millones de pesos, es decir, casi 10 por ciento más que en 2015. Sin embargo, para la mayoría de los guerrerenses éstas son cifras a las que nunca tienen acceso porque los políticos y funcionarios tienen vetado este tipo de información a los ciudadanos, y la manejan como si fuera de su patrimonio.

El presupuesto de egresos es uno de los instrumentos más importantes de política pública de un gobierno, ya que ahí se establecen las acciones, programas y proyectos que se realizan durante un ejercicio fiscal. No obstante, el ciudadano común desconoce totalmente cómo se realiza la formulación, discusión, ejecución, fiscalización y evaluación de esos recursos.

Particularmente, el presupuesto y el ejercicio de los recursos siempre han representado un espacio de amplia opacidad, en el cual los servidores públicos han efectuado un uso discrecional del erario.

El ejercicio del presupuesto del año entrante no parece que será diferente de como lo hicieron las administraciones anteriores, por lo menos, nadie ha anunciado medidas ni establecido condiciones para hacerlo transparente y rendir cuentas sobre su ejercicio.

Aun cuando hay una amplia normatividad para que todo el sector público que administra y gasta recursos del erario lo haga de manera transparente y rinda cuentas de ellos, lo cierto es que persiste una gran opacidad sobre su ejercicio y un gran escepticismo ciudadano por el tipo de informes y declaraciones que emiten los funcionarios y políticos simulando una rendición de cuentas.

En el plano local, en los decretos de presupuesto de egresos del estado de cada año, claramente se establece que “la aplicación del presupuesto deberá realizarse con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y con enfoque de género”.

Asimismo, menciona que los poderes legislativo y judicial, los órganos autónomos, así como las dependencias y entidades de la administración pública estatal, deberán cumplir las obligaciones de transparencia en materia presupuestaria establecidas en los artículos 3, 7, 13 y 15 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero.

Los decretos de cada año también incluyen la obligación del gobierno del estado y otras instituciones de publicar en su página web información financiera que le exige la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Pero de esta información poco se sabe. Los interesados que ingresan a las páginas electrónicas de las dependencias encuentran información parcial, aislada, desactualizada o que no corresponde con lo que deben publicar. Sólo cuando brota algún escándalo de corrupción –como resultado de algún ajuste de cuentas político y no tanto porque funcionen los sistemas de control y fiscalización institucionales-, las y los guerrerenses se enteran de algunos datos. Pero es la excepción, no la regla.

Evaluaciones a la información presupuestal

Más allá de la percepción que tienen los guerrerenses sobre su gobierno en esta materia, se han realizado evaluaciones a los estados para cuantificar su transparencia presupuestaria. Una de las revisiones a la información presupuestal más conocidas es la que realiza cada año, desde 2008, el Instituto Mexicano de Competitividad (Imco).

Para realizarla considera indicadores como el acceso a las leyes de ingresos y presupuestos de egresos, la disponibilidad de datos abiertos y estructura de las leyes de ingresos, el uso de clasificaciones emitidas por el Consejo Nacional de Armonización Contable, el desglose de recursos destinados a las dependencias y oficinas de gobierno, información sobre recursos que las entidades federativas transfieren a los municipios, el desglose de recursos destinados al pago de plazas y sueldos de funcionarios públicos.

El Imco también incluye entre sus indicadores la información sobre las condiciones de contratación de la deuda pública, los recursos transferidos de la federación a las entidades federativas, el presupuesto destinado a fideicomisos, subsidios y programas, y el tipo de reglas utilizadas por los gobiernos para realizar ajustes y reasignaciones del dinero público.

De acuerdo con la evaluación realizada en 2015, Guerrero se ubicó en el lugar 28 a nivel nacional, con 60 por ciento de puntuación, sólo arriba del Distrito Federal y Zacatecas, que obtuvieron 56 por ciento, y Michoacán y Quintana Roo, que obtuvieron 52 y 50 puntos, respectivamente.

El organismo ubicó entre los primeros lugares a los estados de Puebla, Jalisco y Coahuila, que alcanzaron 100 por ciento en la calidad de su información presupuestaria, mientras que los siguientes lugares fueron para Chiapas (97 por ciento), Guanajuato (95) y Tlaxcala y Tabasco (93 por ciento).

En el caso específico de Guerrero, los resultados históricos muestran una tendencia irregular. En el primer año que se aplicó esta evaluación, en 2008, el estado obtuvo la calificación de 69.7 por ciento, y al siguiente año se desplomó hasta 47.7 por ciento. En el 2010, el índice de transparencia presupuestaria fue de 56.8 por ciento y en los siguientes años alcanzó 70.8 por ciento (2011), 67.8 (2012), 60.9 (2013), 62 (2014) y 60 por ciento en 2015.

Como se observa, no hay un patrón uniforme de comportamiento en la información, sino que los bajos niveles son constantes, independientemente del partido o de la persona que gobierne, lo que echa por tierra aquellos frecuentes discursos auto complacientes de que son más transparentes que los otros.

Como dato adicional, que es registrado por el Imco, se observan puntos especialmente opacos de parte del gobierno del estado, como es la simulación en la difusión del presupuesto de egresos, que no es publicado por el periódico oficial del estado (aparece el vínculo, pero no un archivo que lo contenga). Este engaño es particularmente grave porque el gobierno del estado no ha tenido la intención de que se conozca el principal instrumento presupuestal del estado, el decreto de presupuesto de egresos de cada año.

Se espera que el gobierno de Héctor Astudillo Flores dé buenas señales, y su administración sí dé a conocer profusamente este importante documento junto con todos los anexos que de él se derivan.

Las plazas, de lo más opaco

Entre los rubros que le dan baja calificación al estado de Guerrero, en la revisión del Imco, es el de las plazas laborales. Nadie sabe a ciencia cierta cuántas personas cobran en el sector público, ya que éste ha sido usualmente uno de los asuntos de mayor controversia en el estado, y tan lo ha sido, que en varios momentos ha puesto en jaque las finanzas del estado por problemas de “aviadores”, plazas sin techo presupuestal, particularmente en los sectores educativos y de salud, y cada tres años son el dolor de cabeza de presientes municipales electos, quienes son recibidos con una andanada de demandas laborales en el escritorio.

Con dinero público, los sucesivos gobiernos de Guerrero han construido una obesa burocracia en detrimento de otros rubros urgentes para la población marginada del estado como es la inversión en infraestructura básica, servicios de calidad en educación y salud y programas de desarrollo social.

En la evaluación del Imco, la opacidad en la información sobre las plazas llevó al estado a obtener sus peores calificaciones. Por ejemplo, el instituto señala que desde 2008 no se describe en ningún documento público el número de plazas de la administración pública estatal, ni tampoco se publica el tabulador de plazas con desglose de empleados de confianza, base y honorarios.

Tampoco hay una distinción entre las remuneraciones base, de las remuneraciones adicionales y/o especiales, y no hay información sobre el monto destinado al pago de pensiones y de laudos labores. Tampoco hay información sobre las plazas del magisterio, y cuáles de éstas son estatales y federales.

Las instituciones gubernamentales son todavía una agencia de colocación de empleados que se recicla con cada cambio de gobierno. Las nuevas administraciones despiden a cientos de empleados, argumentando que eficientarán la gestión, pero al poco tiempo colocan a los suyos y comienza la misma historia de un gobierno que destina una alto porcentaje de los recursos públicos al pago de una abultada nómina.

Rubros específicos

Otros de los temas que el Imco señala como opacos en Guerrero es la publicación de información específica sobre el financiamiento de partidos políticos. Cabe mencionar que la ley general de transparencia, aprobada en mayo de 2015 y que rige ya a todo el país, incluye como nuevos sujetos obligados para que transparenten sus actividades y recursos a los partidos políticos. De hecho, la ciudadanía ya puede solicitarles información como a cualquier otra entidad gubernamental.

También con base en la evaluación del Imco, el gobierno del estado de Guerrero no publica información tan importante como es la que corresponde al rubro del gasto en comunicación social, ni un desglose sobre las transferencias al Seguro Popular, ni los recursos que destinan a las organizaciones de la sociedad civil.

Tampoco hay información sobre el desglose de los destinatarios que reciben subsidios, ni tampoco acerca del fondo para enfrentar desastres naturales. El organismo también observó que no existen indicadores estratégicos y de gestión de los programas.

Más sobre información financiera

Aunque la Ley de General de Contabilidad Gubernamental obligó a todas las entidades a publicar la información financiera sobre activos, pasivos, ingresos, egresos y deuda a partir de 2008, hoy es casi imposible que los ciudadanos conozcan esta información con claridad debido a que los gobiernos estatales sólo han publicado información de manera parcial y desarticulada.

La anterior es una de las conclusiones de un estudio realizado por el Centro de Análisis e investigación Fundar, el cual también encontró que uno de los rubros más opacos es la deuda que los estados adquieren en el presupuesto anual, ya que ningún gobierno estatal informa de manera detallada en qué lo gastan. 

De acuerdo con esta investigación, sólo 14 entidades reportan el destino de los recursos por concepto de deuda, pero lo hacen de manera general, ya que no explican cuáles son los montos que corresponderían a las supuestas obras o proyectos. Agrega que el resto de las entidades, entre ellas Guerrero, ni siquiera mencionan cuál sería el destino del dinero de la deuda.

Aunque la Ley General de Contabilidad Gubernamental obliga a que los gobiernos presenten la información de manera accesible a los ciudadanos, no hay un estándar entre los documentos de los estados, y más bien hay una tendencia a no hacerlo.

“Muchos estados cumplen con la norma y enlistan los ingresos y egresos, pero no utilizan los documentos para realmente dar más información y explicación a los ciudadanos que no son expertos en los temas presupuestarios. No se presenta glosario de términos, explicación del proceso presupuestario o detalle sobre las prioridades presupuestales”, explicó Liliana Ruiz-Ortega, autora de la investigación.

El espíritu de La Ley General de Contabilidad Gubernamental fue homogenizar la presentación de la información financiera de los tres niveles de gobierno; esto permitiría comparar datos y cifras entre los entes públicos de manera más efectiva.

En 2012, la ley se modificó y se le agregaron nuevas obligaciones a las dependencias públicas en materia de transparencia presupuestaria, con el propósito de dar mayor detalle y más información sobre variables como los ingresos, los gastos y la deuda de los gobiernos federal, estatal y municipal. Uno de los cambios fue la incorporación del título quinto denominado De la Transparencia y Difusión de la Información Financiera, que describe las nuevas obligaciones de las dependencias en esta materia.

Sin embargo, a la fecha no se ha alcanzado la transparencia ni la armonización en todo el país, según la investigadora de Fundar, quien agrega que no obstante este incumplimiento, ningún funcionario público ha sido sancionado.

La impunidad también se manifiesta en la transparencia y la rendición de cuentas. 

En 2016, bajo presupuesto para Guerrero

El Sur de Acapulco

El gobernador Héctor Astudillo Flores tendrá que esperar mejores tiempos para contar con recursos que permitan financiar sus compromisos y promesas de campaña. Con un magro presupuesto en puerta, la nueva administración estatal tendrá muy poco margen de maniobra en 2016 para ejecutar los proyectos que trae en su agenda, pues el presupuesto de egresos de la federación 2016, de donde provienen la mayor parte de los recursos que se gastan en Guerrero -96.1 por ciento, según el presupuesto de egresos del estado de Guerrero 2015-, se augura que tendrá un incremento marginal respecto al presupuesto del presente año.

A lo anterior hay que sumar un déficit financiero de 13 mil millones de pesos, destapado por el gobierno anterior, pero cuyas responsabilidades provienen desde hace varias administraciones, y del que no se sabe aún cómo será cubierto. También debe sumarse el engrosamiento de la nómina del Ejecutivo estatal con la creación de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Regional.

No sólo Guerrero será objeto de un estancamiento en el presupuesto, sino todo el país. De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2016, aprobado por la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, se tendrá un gasto total equivalente a 4 billones 763 mil 874 millones de pesos, superior en 16,928.3 millones a lo planteado por el Ejecutivo federal en su propuesta de paquete económico que envió al Congreso el 8 de septiembre pasado.

Comienza pues, el amargo despertar que presenta un cuadro desalentador donde, en el mejor de los casos, todo permanecerá igual, y en el que difícilmente podrán experimentarse mejoras con un presupuesto que apenas alcanza para la operación de la gran burocracia estatal. Esto adicionado con la ausencia de propuestas específicas, viables y efectivas para hacer realidad el lema de orden y paz.

Aportaciones federales

Las aportaciones federales del Ramo 33 son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los estados, Distrito Federal, y en su caso, de los municipios, cuyo gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de metas específicas. Para el estado representan los recursos más cuantiosos provenientes de la Federación, ya que sumados los ocho fondos, alcanzan un monto de 29,738.5 millones de pesos para el ejercicio 2016, y esto representará más de la mitad del presupuesto total del estado en el año siguiente.

El sector que más dinero tiene en Guerrero es el educativo, pues ocupa poco más de la mitad de las aportaciones (Ramo 33) provenientes de la Federación, y cerca de la tercera parte del presupuesto total del estado de Guerrero. Estas inversiones contrastan con los enormes rezagos que aún se observan en el estado en materia de educación.

Desde este ejercicio se inició la operación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), antes FAEB, recursos que ahora son administrados a nivel central por la Federación es decir, presupuestalmente son cargados al Estado pero ya no serán radicados a la Entidad.

De acuerdo con el presupuesto de egreso del estado, en 2014 la federación envió recursos por 13,197.2 millones de pesos y en 2015 por 13,512.9, para un incremento de 2.4 por ciento.

En el proyecto de presupuesto de egresos de la federación de 2016, el FONE se presenta integrado por varias partidas, para servicios personales se destinarán 15,575.5 millones de pesos, a “Otros de Gasto Corriente” 697.6 millones, a gastos de operación 441.8 millones de pesos, y a fondo de compensación no se destina nada, en total 16,714.9 millones de pesos.

Cabe recordar que el sector educativo guerrerense enfrenta un fuerte déficit por el pago de plazas a docentes “sin techo presupuestal”, que según funcionarios del gobierno anterior, eran de por lo menos 12,326 plazas que se fueron creando desde 2001.

Estos son los tradicionales problemas financieros que provocan los gobernadores, secretarios de estado, diputados y los propios sindicatos de maestros, por sus pésimas administraciones; el déficit en el sector educativo comenzó cuando, para atender a sus “clientelas” o apoyadores electorales, los colocaron en la Secretaría de Educación, sin que hubiera dinero autorizado por la Federación –casi todo el presupuesto de la SEG proviene de los recursos federales- para pagar sus salarios.

Hoy se paga esa irresponsabilidad y nadie se atreve a tocar con denuncias a René Juárez Cisneros, a Zeferino Torreblanca Galindo y a Ángel Aguirre Rivero y a sus secretarios de educación, así como a las diferentes expresiones gremiales de los maestros, que tuvieron una responsabilidad directa en este déficit.

Con el nuevo esquema presupuestario del FONE, los estados ya no ejercerán el recurso para la nómina del sector educación, sino esta operación se realizará desde la Federación. La creación de nuevas plazas sin techo presupuestal ya no será posible, por lo menos en el estado.

Sector salud

El segundo fondo más importante que recibe el estado es el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud o Fassa. De este fondo del ramo 33, se recibieron del orden de 3,344.7 millones de pesos en 2014, y en el año siguiente fueron 3,675.4 millones, para un incremento de 9.9 por ciento.

De acuerdo con el proyecto de presupuesto de egresos para 2016, los recursos destinados a los servicios de salud se integrarán como sigue: Protección Social en Salud, 3,093.6 millones de pesos; prestación de Servicios de Salud a la Comunidad, 758 millones; y rectoría del sistema de salud, 218.6 millones de pesos. En total, el estado de Guerrero recibiría 4,070.2 millones para este rubro.

En el sector salud también hay un déficit financiero de operación de alrededor de 800 millones de pesos anuales, correspondientes al pago de cerca de 5 mil trabajadores contratados desde 2004 “para eficientar el programa de Seguro Popular”, según informó el ex gobernador interino Rogelio Ortega Martínez.

Por su parte, el ex secretario de Salud del gobierno del estado, Edmundo Escobar Habeica, dijo, respecto a las responsabilidades, que “estamos hablando de la administración anterior y de la anterior a la anterior, esto no lo hemos detectado al detalle, pero empezó con el Seguro Popular en 2004. Empieza a haber una inyección financiera con el Seguro Popular y empieza a haber una mayor demanda de servicios y esto es una mayor demanda de inversión”.

Más recientemente, el 17 de noviembre, la secretaria general de la Sección 36 del Sindicato Nacional de la Secretaría de Salud (SNTSA) y diputada federal, Beatriz Vélez Núñez, aseguró que el déficit en la Secretaría de Salud Guerrero es de casi 5 mil millones, y eso ha dificultado cumplir puntualmente las obligaciones.

“Cada día encuentran que hace falta más dinero en la Secretaría de Salud, o que está sin comprobar ese recurso, y eso está deteniendo la operatividad de los servicios”, indicó.

Obra pública estatal

Respecto al fondo de infraestructura social estatal (Fise), destinado a la obra pública estatal, en 2014 el gobierno del estado recibió 608.5 millones de pesos, mientras que en 2015, el monto por este concepto fue de 604 millones de pesos. De acuerdo con el proyecto de presupuesto de egresos de la federación, en 2016 se enviarán a Guerrero 630.5 millones de pesos, lo que representa un incremento marginal respecto de los años previos.

Cabe mencionar que alrededor de este fondo también se conocen escándalos financieros. Por ejemplo, en la más reciente revisión a la cuenta pública de este fondo (2013) por la Auditoría Superior de la Federación, se encontró un probable daño o perjuicio por un monto de 23.5 millones de pesos “por no haber presentado la documentación comprobatoria y justificativa correspondiente a un traspaso de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Estatal 2013, a la Secretaría de Salud del Estado de Guerrero”.

El órgano fiscalizador de la federación aseguró que al estado le fueron entregados 565.1 millones, que sumados con los intereses dieron un total de 570.6 millones. Agregó la ASF que al 31 de diciembre de 2013, el estado gastó 368.6 millones, para un subejercicio de 35.4 por ciento, y al 31 de mayo de 2014 se habían gastado 506.8 millones teniéndose un subejercicio de 11.2 por ciento.

Por otro lado, la ASF también denunció que la Secretaría de Desarrollo Rural ejerció 4.7 millones de pesos en la ejecución de 10 obras y 2 acciones que no tienen un beneficio regional o intermunicipal, lo que refleja debilidades en la orientación de los recursos del fondo.

Los ejemplos anteriores ilustran la discrecionalidad con la que son ejercidos los recursos públicos, pues en un estado con tantas carencias parece difícil concebir que se presenten subejercicios y que además el dinero se invierta en obras que no tienen el mayor impacto.

Recursos a los municipios

Hay dos fondos del Ramo 33 que se destinan a los municipios, el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun).

Del FISM en 2014, la federación envió 4,409.5 millones de pesos, y al año siguiente fueron 4,454 millones. De acuerdo con el proyecto de presupuesto de egresos 2016, esa cantidad se incrementará a 4,571.2 millones destinados a obras y acciones de infraestructura social en los municipios para un incremento de solo 117.2 millones de pesos que representan 2.6 por ciento.

Respecto al Fortamun, éstos son recursos que se destinan a la satisfacción de diversos requerimientos de los ayuntamientos, pero sobre todo al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, descargas de aguas residuales, a la modernización de los sistemas de recaudación locales, mantenimiento de infraestructura, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

En 2014 los municipios guerrerenses recibieron globalmente 1,730.2 millones de pesos del Fortamun, en tanto que en 2015 la cantidad fue de 1,736.9 millones. El proyecto de PEF 2016 considera enviar 1,819.2 millones, es decir, una diferencia de 82.3 millones de pesos, que equivalen a 4.7 por ciento de incremento.

Especialmente del FISM hay mucho que decir, y entre las irregularidades más sobresalientes que cometen los ayuntamientos destacan el uso de altos porcentajes de recursos para la compra de fertilizante, y no para obra pública; la inversión en obras que no se consideran de impacto para superar rezagos sociales, y la poca o nula información de los ayuntamientos hacia la ciudadanía y hacia las dependencias normativas y fiscalizadoras.

Otros fondos del Ramo 33

El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) se orienta al financiamiento de los programas de asistencia social en materia alimentaria y de apoyo a la población en desamparo, así como a la atención de las necesidades relacionadas con la creación, mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura física de la educación básica y superior.

Según el proyecto de PEF 2016, se tiene previsto un monto por 458.4 millones de pesos para la vertiente de asistencia social, y no se tiene contemplado ningún monto para infraestructura de educación. El PEF considera 6,840.1 millones para educación básica, y de 3,847.5 millones de pesos para educación media superior y superior, pero bajo la denominación de “no distribuible geográficamente”.

Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) son aportaciones federales y se consideran recursos propios que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los estados y del DF. Estos recursos buscan fortalecer los presupuestos de los estados y del Distrito Federal y las regiones que conforman, así como su saneamiento financiero. Para el ejercicio 2016, se tiene programado un monto de 1,261.1 millones de pesos, que es mayor a los 1,192.5 que se establecieron en 2015.

Finalmente, el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) tiene el propósito de que los estados presten los servicios de educación tecnológica y de educación para adultos a través de los CONALEP y los Institutos Estatales para la Educación de los Adultos, para abatir el rezago en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo, así como proporcionar educación tecnológica.

En el proyecto de PEF 2016, para la vertiente de educación tecnológica el FAETA presupuestó un total de 124 millones de pesos, en tanto que para educación de adultos contará con 88.5 millones de pesos.

Son pocos los recursos que tendrá el estado para miles de carencias. El gobierno del estado se observa gris, de bajo perfil, sin iniciativa. Ojalá no sea la tónica de todo el sexenio.