martes, 21 de junio de 2016

Diez años de impunidad en transparencia (tercera parte)

El Sur de Acapulco
El 14 de junio se cumplieron 10 años de que entró en vigor la primera ley de transparencia en el estado. En ese tiempo no se aplicó ni una sola multa a los infractores de la ley de transparencia y acceso a la información del estado de Guerrero. Fue una década de impunidad en la que prevaleció no sólo la ausencia de políticas públicas en materia de transparencia, sino una gran complacencia para que cualquier dependencia gubernamental pudiera infringir la ley sin que nadie le dijera nada.
Esto explica por qué todas las oficinas gubernamentales de los tres órdenes y los tres poderes, además de todos los órganos autónomos, desafiaron abiertamente la norma, y el conjunto de todas las omisiones fueron también la fuente de los bajísimos niveles de transparencia en el estado.
En esta historia, el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado (Itaigro) no fue capaz de garantizar el cumplimiento de la ley, ya que hasta hoy no ha cubierto plenamente las funciones esenciales de la normatividad, tampoco nunca hubo certeza de que sus resoluciones se cumplieran, ya que no existe ningún registro, y él mismo, como el organismo que moralmente más obligación tenía, nunca cumplió ni siquiera al 80 por ciento con sus obligaciones de transparencia que le marcaba la ley.
Pero también fue permisivo en la aplicación de multas y otras sanciones, y en estas irregularidades, la Secretaría de Finanzas y Administración del gobierno del estado (Sefina) fue cómplice ya que su inacción contribuyó de manera directa a concretar 10 años de impunidad en el estado en materia de transparencia para que no se cobrara una sola multa.
En esta entrega documentaremos algunos pasajes sobre cómo el Itaigro y la Sefina no sólo incumplieron con la ley como sujetos obligados, sino que también fueron piezas clave para que en 10 años no se aplicara una sola multa en el estado a las dependencias gubernamentales por su incumplimiento a la ley de transparencia.
Los números de la impunidad
Los primeros consejeros del órgano garante de la transparencia, entonces denominada Comisión de Acceso a la Información del Estado de Guerrero (Caipegro) tuvieron mano “blanda” para la aplicación de sanciones, no obstante las numerosas y evidentes irregularidades cometidas por todas las dependencias gubernamentales, sin distingo.
En este periodo (de febrero de 2006 a febrero de 2014) predominaron, casi como única forma de presión para garantizar que se cumpliera la ley, los apercibimientos, y en menor medida, las amonestaciones privadas. Durante los ocho años que ocuparon el cargo, los primeros consejeros nunca aplicaron una sola multa económica o sanción más fuerte, no obstante que año tras año había infractores que incluso reincidían en los incumplimientos.
Por ejemplo, en 2006 el órgano garante aplicó un solo apercibimiento –advertencia o información de obligaciones que impone la ley a las dependencias públicas- al ayuntamiento de Mochitlán. Al siguiente año, se aplicaron 10 apercibimientos especialmente a ayuntamientos, por no rendir un informe anual de solicitudes de información al que están obligados.
En 2008 fueron siete los apercibimientos aplicados, en su mayoría también a ayuntamientos municipales; la razón también fue por no rendir su informe anual de solicitudes que establecía la ley. En 2009, la Caipegro impuso nueve apercibimientos, y en 2010, siete.
Ya con una nueva ley de transparencia, la número 374, los consejeros aplicaron en 2011 un total de siete apercibimientos, y en el año siguiente fueron 16 apercibimientos y una amonestación privada.
En el último año de los anteriores consejeros, 2013, se aplicaron nueve apercibimientos y siete amonestaciones privadas.
En total, los consejeros de la Caipegro aplicaron 66 apercibimientos y ocho amonestaciones privadas, una cantidad incipiente para el cúmulo de irregularidades que se observaron en las dependencias públicas.
Los actuales consejeros que comenzaron su encargo el 14 de febrero de 2014, llegaron con la espada desenvainada. No habían transcurrido ni tres meses de que asumieron el cargo y ya habían multado a 23 ayuntamientos y a un organismo público descentralizado por no entregar su informe de solicitudes de información correspondiente al ejercicio 2013.
Sobre el asunto, el entonces presidente del Itaigro, Crescensio Almazán Tolentino –hoy defenestrado consejero-, explicó que era la primera ocasión, desde la creación del órgano garante en 2006, que se aplicaban este tipo de medidas.
En 2014 se aplicaron nueve amonestaciones públicas, y por vez primera, multas económicas: 32 multas equivalentes a 50 días de salarios mínimos de la región. Sin embargo, las cifras que presentó el Itaigro por diferentes medios no cuadran. Por ejemplo, en respuesta a dos solicitudes presentadas en diferentes oportunidades, el órgano garante dio versiones distintas: en una de ellas, dijo que en 2014 se aplicaron 32 multas; en la otra solicitud, solo registró 21. Y por otro lado, en su informe anual de labores de ese año publicó 20 multas.
Respecto al ejercicio 2015, en su sesión extraordinaria Itaig/09/2015, celebrada el 20 de abril de 2015, el pleno del Itaigro aprobó la aplicación de multas económicas a 72 dependencias gubernamentales y partidistas, equivalentes a 983 mil 232 pesos. A la fecha, ni las multas de 2014 ni de 2015 se han cobrado.
No sabemos cuándo los consejeros del Itaigro se dieron cuenta del vacío legal que impedía cobrar las multas, pero ellos continuaron aplicando ese tipo de sanciones, sin informar nada de manera pública.
Hace unas semanas, ya en 2016, uno de los consejeros del Itaigro reconoció que en Guerrero no se había cobrado ninguna multa a infractores de la ley de transparencia, esto no obstante que casi desde su llegada al organismo comenzaron a “aplicar” este tipo de sanciones a sabiendas de que serían incobrables.
En efecto, el 27 de abril de 2016 el consejero Joaquín Morales Sánchez dijo que ninguna de las instituciones multadas por el órgano garante habían pagado una sanción porque la ley no establece el mecanismo de cobro, por lo que no se han hecho efectivas 300 multas aprobadas por el pleno en los últimos años.
“Hay una laguna legal, la Ley 374 (de transparencia) no contempla un procedimiento concreto de cómo hacer efectivas las multas. Nos da la atribución de multar, imponer medidas de apremio, pero no nos establece el mecanismo (de cobro)”, dijo al periódico El Sur.
Agregó que en para realizar su informe de labores, 39 dependencias públicas no entregaron su informe de solicitudes de información que les fueron requeridas, y para esos casos la ley establece una multa de 14 mil pesos, por lo que en total 546 mil pesos de sanciones no serán pagados, afirmó el consejero.
Intentos de cobro
El 3 de julio de 2015, se publicaron en el periódico oficial del estado dos acuerdos para el cobro de multas relacionadas con la opacidad o la falta de cumplimiento de la ley de transparencia.
El primero es el Acuerdo mediante el cual se crea el fondo auxiliar del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero. Dicho fondo tendría la finalidad de administrar los recursos obtenidos por concepto de multas impuestas a los sujetos obligados, donaciones, entre otros; para ello, la Secretaría de Finanzas y Administración sería la encargada de hacer efectivo el cobro de las multas económicas impuestas por el Instituto sujetándose al procedimiento legal correspondiente, posteriormente, depositará los recursos a la cuenta concentradora del Fondo.
En la misma fecha, se publicó en el periódico oficial el Acuerdo por el que se aprueba el tabulador para la imposición de multas económicas por parte del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales del Estado de Guerrero. En ese documento, el Itaigro propuso sancionar los siguientes incumplimientos: por no rendir los informes relativos a los recursos de revisión tramitados en el Instituto; por no rendir los informes anuales de solicitudes de información; y por el incumplimiento a las resoluciones definitivas dictadas en los recursos de revisión.
Cabe destacar que una de las multas incluidas en este Acuerdo es “por la omisión de difundir la información pública de oficio en los portales de internet oficiales de manera permanente y actualizada”, las cuales tendrían una multa hasta por 200 salarios mínimos.
Al respecto hay que comentar que ninguno de los más de 180 dependencias públicas del estado, que estaban obligadas a difundir su información de oficio, cumplió con esta obligación, por lo cual todos ellos, incluyendo al Itaigro, debieron ser multados a lo largo de seis años que tuvo vigencia la Ley 374 de Transparencia. Pero todos gozaron de impunidad.
Sefina, cómplice de la impunidad
Mucho tuvo que ver la Secretaría de Finanzas y Administración con la impunidad en el estado en materia de transparencia. La ley 374 de transparencia (derogada el 5 de mayo de 2016) en su artículo 96, fracción IV, dice claramente que “El cobro de la multa se efectuará por la Secretaría de Finanzas y Administración a través del procedimiento económico coactivo”.
Pero ni en la administración de Zeferino Torreblanca, ni en la de Ángel Aguirre ni de Rogelio Ortega y tampoco en la de Héctor Astudillo se establecieron los procedimientos correspondientes para contribuir a hacer respetar la ley de transparencia.
Para corroborar lo anterior, el 12 de diciembre de 2015 se presentó en el Info Guerrero la solicitud de información folio 155715 donde se requirió la Sefina las “Multas aplicadas a dependencias públicas, por no acatar la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del estado, con base en las resoluciones que el Itaigro envía a la Sefina. Esta información, desglosada por nombre de la dependencia, concepto de la multa, monto y fecha de aplicación”.
La respuesta provino del director general de recaudación, cuyo titular Jorge Arrieta Jiménez, indicó “que a la fecha en esta Dirección General de Recaudación a mi cargo, no se ha recibido ninguna multa” proveniente de infracciones a la ley de transparencia.
En la misma fecha, se solicitó a la Sefina con el folio 155815 la descripción del “Procedimiento que sigue la Sefina para la aplicación de las multas en materia de transparencia. [Además] Copia de los recibos pagados por las dependencias públicas por no acatar la ley de transparencia”.
La Sefina respondió exactamente lo mismo que en el requerimiento anterior, sin explicar si contaba con algún procedimiento.
Al Itaigro también se le solicitó que explicara el procedimiento para gestionar cada una de las medidas de apremio. El 9 de febrero de 2016, respondió que “hasta el momento no existe un procedimiento específico para gestionar dichas medidas de apremio”.
Agregó que “si bien es cierto que el artículo 96 de la ley número 374 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de Guerrero, en su último párrafo señala que ‘El cobro de la multa se efectuará por la Secretaría de Finanzas y Administración a través del procedimiento económico coactivo’, también lo es, que la misma ley no establece el mecanismo que deba seguirse para el cobro de las multas ante la Sefina”.
Y concluye: “En consecuencia, las multas que hasta el momento se han impuesto a los sujetos obligados (…) no han sido ejecutadas”.
Evidentemente, tampoco exhibió los oficios enviados a la Sefina para informar sobre el cobro de las multas, como se le requirió en una solicitud de información.
Un convenio que no se firmó
En los primeros meses de 2015, el Itaigro le propuso a la administración de Rogelio Ortega Martínez la firma de un convenio entre el órgano garante y el gobierno del estado, a través de la Secretaría de Finanzas, que serviría para establecer el procedimiento de aplicación de sanciones.
En la primera cláusula del convenio se proponía que la Sefina “asumiera las funciones operativas de administración y cobro de las multas impuestas por el ‘ITAIG’ a los Sujetos Obligados en el ejercicio de la atribución señalada en la fracción IX del artículo 123 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero V, 96 de la Lev Número 374 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, por la inobservancia a las disposiciones en materia de transparencia y acceso a la información pública, o, en aquellos casos que incumplan con las determinaciones y/o resoluciones de dicho órgano autónomo”.
Pero nunca se concretó.
Con el gobierno de Héctor Astudillo tampoco se firmó nada, y con el pretexto de que en 2016 la ley de transparencia local se armonizaría con la Ley General de Transparencia, los actores institucionales que deben promover y garantizar la transparencia y el acceso a la información en Guerrero sepultaron cualquier posibilidad de sancionar a los infractores.
Así fue la historia de 10 años de impunidad.

martes, 7 de junio de 2016

El derecho de acceso a la información, a medias en Guerrero (segunda parte)

El Sur de Acapulco
A 10 años de que en Guerrero se estableció un mecanismo legal para solicitar información pública gubernamental, en el estado se presentaron, al 31 de diciembre de 2015, según datos del órgano garante, 24,270 solicitudes de información. Estos números hacen parecer a Guerrero como un estado donde las dependencias ofrecieron todas las facilidades para el acceso a la información.
Pero cualquiera que haya tenido la experiencia de presentar una solicitud de información, sabe que eso no es cierto, ya que detrás de las “cifras alegres” que registra el órgano garante respecto al número de peticiones de información, hay un ejercicio parcial de este derecho derivado de numerosas historias de reticencias y negativas para la entrega de información a las y los ciudadanos, desinterés de todas las dependencias por promover este derecho y hasta la difusión de cifras “maquilladas” por el órgano garante.
Hoy, en Guerrero se presentan entre 2 mil 500 y 3 mil solicitudes cada año, pero esta cifra es resultado más del interés y tesón de la ciudadanía que de la promoción de las instituciones públicas y el órgano garante.
Sin duda, en los próximos meses habrá un incremento significativo de solicitudes debido a que los guerrerenses y todos los mexicanos tendrán mecanismos más apropiados que facilitarán el acceso a la información (una plataforma nacional, entre otros) derivados de una política nacional que busca resarcir las carencias e ineficiencias locales en casi todos los estados.
Cifras maquilladas
Para desmenuzar qué sucedió en 10 años de acceso a la información en el estado, se observan dos etapas claramente diferenciadas: antes y después de la instalación del sistema electrónico Info Guerrero, el cual entró en funcionamiento el 1 de febrero de 2011 y contribuyó enormemente a quitar algunos de los serios obstáculos que había para acceder a la información.
Del 14 de junio de 2006 al 31 de enero de 2010 el derecho de acceso a la información de los guerrerenses fue obstaculizado seriamente por una ley de transparencia –la primera que rigió en el estado- que establecía requisitos no solo intimidantes, sino poco operativos para un estado como Guerrero, ya que requería que los solicitantes se apersonaran en las dependencias y además que presentaran una identificación. Hoy, ninguna ley en México exige esos requisitos.
Por estas restricciones y también porque nunca se hizo una buena promoción de la ley, el número de solicitudes de información auténticas fue menor del que presentaba el órgano garante, entonces denominado Comisión de Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero (Caipegro) de manera muy optimista en sus informes.
Por ejemplo, del 14 de junio de 2006 al 31 de marzo de 2007, la Caipegro reportó un total de 2,814 solicitudes de información y destacaba que 1,595 habían sido presentadas ante el ayuntamiento de Acapulco, es decir 56.6 por ciento de todas las que se registraron en el estado. La Caipegro también decía que en el pequeño municipio de Zitlala se presentaron en ese periodo 178 solicitudes, cifra mayor incluso que la del municipio de Chilpancingo, que registró 90 solicitudes, o del Congreso de estado, que tuvo 40 peticiones de información.
El segundo año de vigencia del derecho de acceso a la información, del 1 de abril de 2007 al 31 de marzo de 2008, la Caipegro reportó que en el estado se presentaron 4,236 solicitudes de información, de las cuales 1,432 correspondieron al ayuntamiento de Acapulco, y 1,321 al ayuntamiento de Zirándaro. En ambos municipios, según el órgano garante, se presentó el 64.9 por ciento de todas las solicitudes del estado.
Por otra parte, del 1 de abril al 31 de diciembre de 2008, la cifra de solicitudes tuvo un decremento significativo y sólo se contabilizaron 1,118 solicitudes. Lo curioso es que en este año el municipio líder en esta materia fue Tecoanapa, donde según la Caipegro, se presentaron 357 solicitudes, por arriba de Acapulco que en esta ocasión sólo alcanzó 278 peticiones registradas.
En 2009 la cifra se incrementó para llegar a 3,453, y en esta ocasión el municipio “sorpresa” fue Azoyú, en cuyo ayuntamiento se presentaron 1,719 solicitudes de información.
Al año siguiente, en 2010, el número de solicitudes presentadas en todo el estado decreció a 2,406, y fue nuevamente el municipio de Acapulco el que registró más peticiones, con 721. Este año, el municipio que tuvo un número atípico de solicitudes fue Iliatenco, con 291, por arriba de dependencias como el Congreso del estado (102), el ex Instituto Electoral del estado (81) o el ayuntamiento de Zihuatanejo, que obtuvo 76 peticiones.
En esta etapa, que abarca desde la entrada en vigor de la primera ley de transparencia (14 de junio de 2006) hasta la puesta en funcionamiento del sistema electrónico Info Guerrero (1 de febrero de 2011) se presentaron en el estado, según cifras de la Caipegro, 14,027 solicitudes de información.
Hay muchas razones para desconfiar de estos datos, el principal de los cuales es que no había condiciones para que la ciudadanía presentara un número tan elevado de solicitudes, especialmente por las restricciones que imponía la ley.
Estos datos “maquillados” fueron cuestionados y denunciados en su momento. Por ejemplo, en esos cuatro años, la Caipegro informó que el Ejecutivo estatal tuvo 2,084 solicitudes de información, mientras que los datos de la Dirección General de Transparencia del propio Ejecutivo arrojan que fueron apenas 864 las solicitudes en el periodo, es decir, hay una diferencia de 141 por ciento.
Otro dato revelador es que al ayuntamiento de Acapulco el órgano garante le adjudicaba cientos de solicitudes, que en algunos años incluso rebasaron el millar. Sin embargo, desde que hace tres años ese ayuntamiento cuenta con una unidad de transparencia, hay un control y registro más estricto de solicitudes, y el resultado es que en los últimos tres años se presentaron un promedio de 188 solicitudes anuales auténticas.
Sin ninguna explicación razonable, cada año algunos municipios registraron cifras atípicas de solicitudes de información, entre ellos Azoyú, con 1,719 peticiones, el propio Acapulco con 1,595, Zirándaro con 1,321, Tecoanapa con 357 o Iliatenco, con 291.
Cabe mencionar que la Caipegro nunca explicó la inconsistencia de estas cifras, sólo se limitaba a decir “es lo que nos envían los ayuntamientos”, pero se observaba que su propósito era rendir “cuentas alegres” y justificar una función que no realizaba de promover el derecho de acceso a la información en el estado.
El affaire del Info Guerrero
En la administración de Zeferino Torreblanca Galindo se inició la gestión para instalar el sistema Info Guerrero. La iniciativa provino del hoy denominado Instituto Nacional de Acceso a la Información (antes IFAI), que promovió en los estados la instalación de una plataforma tecnológica para la recepción y respuesta a solicitudes de información por vía electrónica.
Hasta Guerrero llegó el extinto presidente del ex IFAI, Alonso Lujambio, en marzo de 2008, para firmar un convenio de colaboración con el gobierno del estado y el órgano garante. La colaboración tenía el propósito de establecer las “bases y mecanismos operativos para que ‘El IFAI’ otorgue el sistema electrónico de solicitudes de acceso a la información pública, acceso y corrección de datos personales, sus respuestas, así como la presentación y resolución en su caso, de los recursos de queja, y reconsideración, denominado ‘Sistema Infomex’ a ‘el poder ejecutivo’ y ‘la Caipegro’”.
Sin embargo, el desinterés y la falta de coordinación entre el gobierno del estado y la Caipegro propiciaron que hasta el 1 de febrero de 2011, a casi tres años de firmado el convenio con el IFAI, entrara en funcionamiento la plataforma Info Guerrero. Desde el primer año se palpó su utilidad con el incremento sustancial de solicitudes de información, ya que de 2006 a 2010, el promedio anual de peticiones presentadas ante el Ejecutivo del estado era de 145, y en el primer año de funcionamiento del Info Guerrero, de febrero a diciembre de 2011, la cifra se multiplicó a 1,061 solicitudes por vía electrónica, y en 2015 ya era de 1,569 peticiones.
La explicación del incremento es evidente: en un estado como Guerrero, con una orografía difícil y numerosos municipios y poblaciones dispersas, era un sinsentido que la ley incluyera la exigencia de presentar solicitudes de información de manera personal. Durante cinco años, la ciudadanía guerrerense vivió con esta severa restricción a su derecho de acceso a la información, ante la contemplación pasiva del órgano garante y las dependencias públicas.
El Info Guerrero fue sin embargo, una solución parcial, ya que sólo funcionó para las dependencias del Ejecutivo del estado, dejando fuera a los 81 municipios, el Congreso del estado, el poder Judicial y los organismos autónomos, que en conjunto representaban más de la mitad de todas las oficinas públicas obligadas por la ley de transparencia.
Mediante el sistema, tampoco podían presentarse quejas o recursos de revisión –como sí podía hacerse en otros estados y en el ámbito federal-, limitando con esto un ejercicio pleno de este derecho.
Una vez que comenzó a funcionar el Info Guerrero, ni la Caipegro ni posteriormente el Itaigro gestionaron la ampliación del sistema a más sujetos obligados ni la incorporación de más funciones.
Multiplicación de solicitudes
En 2011 se registraron 2 mil 341 solicitudes de información en todo el estado, de las cuales mil 61 correspondieron a las dependencias del Ejecutivo del estado a través de Info Guerrero. Según la Caipegro, de ese total estatal, 748 solicitudes fueron presentadas en el ayuntamiento de Acapulco, cifra que continuaba siendo poco creíble.
Al siguiente año, el número de solicitudes se incrementó a 3 mil 61; de éstas, mil 572 se presentaron al gobierno del estado mediante el Info Guerrero, y correspondió nuevamente al ayuntamiento de Acapulco, según la Caipegro, el dudoso primer sitio en solicitudes presentadas con 979 peticiones.
Consideramos que en 2013 por vez primera el órgano garante de la transparencia en el estado hizo una auténtica contabilización de solicitudes de información. En ese año, por cierto el último de los anteriores consejeros, se registraron mil 844 peticiones en todo el estado. De este total, mil 251 fueron para el Ejecutivo del estado y el resto se distribuyeron entre más de 100 dependencias públicas.
En el caso de los ayuntamientos, sector preferido del órgano garante para “inflar” las cifras, éstos tuvieron cifras más verídicas, como el caso de Acapulco, que en este año registró sólo 94 peticiones, Petatlán con 71, Zihuatanejo con 27, y Chilpancingo, que tuvo 19. En total, los ayuntamientos registraron 247 solicitudes, número muy por debajo de los informados por la Caipegro en años anteriores.
En 2014, se presentaron en el estado 2 mil 714 solicitudes de información, de las cuales mil 327 correspondieron al Ejecutivo estatal por medio del sistema Info Guerrero. En este año, el ayuntamiento con más peticiones fue Acapulco, con 159, y después de éste, Zihuatanejo con 16 y Técpan con 15 solicitudes.
Finalmente, en su último informe correspondiente a 2015, el Itaigro publicó que en el estado se presentaron 2 mil 689 solicitudes de información, de las cuales mil 686 se presentaron mediante el sistema Info Guerrero y correspondieron a las dependencias del Ejecutivo del estado.
Acapulco fue el municipio que tuvo mayor número de solicitudes, con 313, y muy lejos los ayuntamientos de Coyuca de Benítez, con 19 y Zihuatanejo con 13.
Detrás de las cifras
A excepción del Ejecutivo del estado con el sistema Info Guerrero, y de algunas dependencias como el Congreso, el ayuntamiento de Acapulco, la Auditoría General del Estado, y algunos otros pocos que gestionaron mecanismos electrónicos de acceso a la información, la mayoría de las oficinas gubernamentales, especialmente los ayuntamientos, nunca estableció dispositivos para que la ciudadanía solicitara información de manera sencilla y expedita, como lo establece la constitución. Ni siquiera el Itaigro tuvo en esta década un sistema electrónico de recepción y respuesta de solicitudes.
Y aunque no está documentado, se estima que un número significativo de esas solicitudes no fueron respondidas en tiempo, o los datos fueron negados con el argumento de que la información era inexistente, reservada o confidencial; y de éstas, sólo unas cuantas se convirtieron en quejas o recursos de revisión ante el Itaigro. Incluso muchas resoluciones del órgano garante nunca fueron cumplidas por las dependencias y tampoco nunca se multó a ninguna de ellas.
Nadie puede afirmar que en Guerrero el derecho de acceso a la información estuvo garantizado, ni medianamente, en los 10 años previos.