martes, 22 de diciembre de 2015

Urgente la armonización de la Ley de Transparencia

El Sur de Acapulco
Guerrero se perfila a convertirse de nueva cuenta en uno de los estados que legisla de última hora su ley de transparencia. Ya en procesos legislativos anteriores, el Congreso del estado dio muestra de su desinterés y apatía, desacatando incluso un mandato constitucional (la reforma al sexto constitucional de julio de 2007) para contar en tiempo y forma con una ley que realmente facilite el acceso a la información, mejore los niveles de transparencia y siente las bases para el escrutinio ciudadano y la rendición de cuentas.
La reforma al sexto constitucional de febrero de 2014, así como la aprobación de la Ley General de Transparencia en mayo de 2015, abrieron un nuevo capítulo en esta materia, que debe ser respaldado y ratificado por las legislaturas de las entidades federativas, con la modificación de sus actuales leyes locales de transparencia o la creación de otras nuevas, para estar acordes a los principios y las bases que exige la nueva ley general.
Como lo establece el artículo quinto transitorio de esta ley general –aplicable en todo el país-, las entidades federativas y la federación tienen hasta un año a partir de la entrada en vigor para homologar sus leyes, es decir, el tiempo límite es a mayo de 2016.
La pelota está pues en la cancha de las legislaturas estatales.
Armonización en los estados
Al 4 de diciembre, sólo cuatro entidades federativas habían armonizado sus leyes de transparencia con la ley general en la materia: Coahuila, Jalisco, Querétaro y Tabasco. A escasos cuatro meses de que venza el plazo legal en mayo de 2016, aún 27 estados y el Distrito Federal no cuentan con leyes adecuadas. “Es evidente que los congresos locales dejan para el final temas fundamentales que deben tratarse con la mayor apertura y discusión pública”, advirtió Guillermo Noriega Esparza, coordinador del Colectivo por la Transparencia, que aglutina a 16 organizaciones especializadas en la materia. 
Noriega Esparza comentó que “si bien entre estos 28 estados, existen 8 estados que cuentan con al menos una iniciativa formal dentro de los registros de los Congresos locales, en 20 entidades no se ha documentado ni siquiera la existencia de un proyecto de iniciativa”.
Más preocupante aún –insistió Noriega-, “solamente dos estados: Baja California y Quintana Roo han implementado procesos de participación ciudadana amplios y formales para que la sociedad civil pueda acompañar, vigilar y opinar sobre estos procesos legislativos”.
En efecto, en Baja California se ha organizado varios foros de consulta. Y en Quintana Roo se ha elaborado un proyecto de ley con la participación de amplios sectores de la sociedad civil. Sin embargo, “en general, los estados obstaculizan la apertura de los procesos legislativos. Por ejemplo, el gobierno poblano se sigue oponiendo a la participación de los ciudadanos a pesar de las reiteradas demandas de organizaciones”, concluyó.
El primer caso conflictivo
Un editorial de la Red por la Rendición de Cuentas destacó que la ley de transparencia y acceso a la información más recientemente aprobada, la de Tabasco, “limita seriamente la garantía ciudadana de acceso a la información pública”. El texto explica que la iniciativa de ley se presentó sin mucha discusión y contó con el voto favorable de 31 de los 35 diputados que integran la legislatura tabasqueña.
La ley contiene avances importantes en lo referente a los plazos de respuesta, las obligaciones de transparencia, el reconocimiento de la prueba de daño y los procedimientos sancionadores; sin embargo, en la norma se estableció que las resoluciones del órgano de transparencia local serían vinculantes, definitivas en inatacables, salvo si a juicio del coordinador general de asuntos jurídicos del poder ejecutivo del Estado se pone en riesgo la seguridad estatal.
Cabe recordar que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) cuenta con la facultad de atracción sobre asuntos estatales, y con esto, el coordinador general de asuntos jurídicos estatal puede interponer recursos de revisión en materia de seguridad estatal directamente ante el órgano garante nacional “cuando considere que las resoluciones emitidas por el Instituto ponen en peligro la seguridad del Estado”.
A juicio del Colectivo por la Transparencia, este recurso de revisión en materia de seguridad estatal es violatorio al derecho de acceso a la información y va en contra del espíritu de la reforma constitucional de transparencia, así como de la propia Ley General de Transparencia.
Continúa el Colectivo que si bien la ley general contempla el recurso de revisión en materia de seguridad nacional, esta facultad fue criticada por los defensores del derecho a saber como una práctica regresiva. Y agrega que ésta es una facultad constitucional de uso exclusivo del Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, por lo que no puede ser replicada en las leyes estatales para facultar a los poderes ejecutivos a recurrir las sentencias cuando se trate de posible información que ponga en riesgo la seguridad estatal.
Guerrero, siempre retrasado
La historia de Guerrero en materia de legislación en transparencia no es muy afortunada. Mientras en el estado la LVII Legislatura del Congreso local aprobaba, en septiembre de 2005, la primera ley de transparencia que estuvo vigente en el estado, en 25 entidades del país ya habían aprobado sus respectivas leyes. El retraso respecto de otros estados fue indicativo del poco interés que exhibió el Legislativo guerrerense por estos temas, ya que por otra parte había desde 2003 en el Congreso del estado una propuesta de ley y hasta entonces no se había tomado en cuenta.
La aprobación de la Ley número 374 de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero, la segunda en el estado, se concretó el 11 de mayo de 2010, es decir 22 meses después del plazo perentorio que mandató el artículo segundo transitorio del sexto constitucional reformado. Otra vez, el desinterés de los legisladores retrasó también la oportunidad de contar con mecanismos más ágiles para el acceso a la información y mayores exigencias de transparencia gubernamental.
Nada indica que en esta tercera ocasión donde está en puerta el requisito de homologar la ley local, se vaya a realizar en el tiempo que exige la Constitución.
Cómo están las leyes actuales
Los resultados 2015 del Índice del Derecho de Acceso a la Información en México (IDAIM), elaborado por la organización Fundar, centro de análisis e investigación, ratifican la necesidad de que todas las leyes de los estados tengan un piso mínimo del cual partir.
El estudio de Fundar concluyó que persisten los grandes rezagos en el marco legal de las entidades federativas. De acuerdo con los resultados de su estudio, “la mitad de las leyes estatales siguen reprobadas. Más preocupante aún es que entre estas 17 leyes reprobadas, 16 fueron reformadas de 2007 a la fecha y no lograron mejorar las condiciones de la transparencia”.
Abundó la organización, que según el IDAIM 2015, a la fecha sólo nueve leyes locales cumplen con la reforma constitucional en materia de transparencia del 2007. Esta tendencia de los congresos locales en no cumplir con los plazos y los estándares es un obstáculo a la garantía del derecho de acceso a la información pública en el país.
De acuerdo con la puntuación del IDAIM 2015, la legislación del estado de Guerrero se ubica entre las “regulares” del país, con una calificación de 6.870, apenas arriba del promedio nacional que es de 6.038. Con esa puntuación, Guerrero ocupa el quinto lugar entre las leyes del país, sólo por debajo de las legislaciones de Coahuila y el Distrito Federal, que se consideran “buenas” por su calificación de entre ocho y diez puntos; y de Colima y Puebla, que también se calificaron como “regulares” por haber obtenido un puntaje de entre 6 y 7.9.
Las peores calificaciones del país fueron para las leyes de los estados de Hidalgo (4.594 puntos), Baja California Sur (4.741), Yucatán (4.929), Querétaro (4.951) y Campeche (4.976).
Aun cuando la actual ley de Guerrero se ubica entre las denominadas “regulares” por su diseño normativo e institucional y sus procesos de acceso a la información y obligaciones de transparencia, lo cierto es que en la aplicación de esta ley, el estado reprueba rotundamente, ya que hay un marcado desinterés e impunidad de los sujetos obligados, como lo muestran los monitoreos realizados en el estado.
Recomendaciones a la ley
El Colectivo por la Transparencia, que lanzó la campaña #Armonizatuley, emitió una serie de recomendaciones a cada uno de los estados que no han homogeneizado su norma a la Ley General de Transparencia.
En el caso de Guerrero, ese grupo de organizaciones sugiere que “La ley debe hacer un reconocimiento expreso del acceso a la información como derecho humano que comprende solicitar, difundir, buscar y recibir información”.
Asimismo, propone que se incorporen como sujetos obligados para cumplir con la ley, a los partidos políticos de manera directa (actualmente los partidos lo deberían hacer a través del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del estado), los sindicatos cuando reciban recursos públicos, y toda persona que por mandato de ley ejerza actos de autoridad, realice funciones públicas o de interés público. También se sugiere que la nueva ley de Guerrero establezca la obligación de participar en el Sistema Nacional de Transparencia.
Una de las aportaciones de la Ley General del Transparencia, consideradas por el Colectivo por la Transparencia entre sus recomendaciones al legislativo del estado, es la constitución de un consejo consultivo del ITAIG, cuyos encargos deberán ser honoríficos y se sugiere que no rebasen los siete años en el cargo. Asimismo, la legislación contemplará el procedimiento de designación y renovación de consejeros del Consejo Consultivo y establecerá entre sus facultades, la de opinar sobre el programa anual de trabajo del organismo garante, así como su cumplimiento, además sobre el proyecto de presupuesto del organismo garante.
Para garantizar que se cumpla con la Ley General de Transparencia, los legisladores guerrerenses deberán incluir en la ley local la obligación de que el estado se incorpore a la plataforma nacional de transparencia. Lo anterior será posible siempre que se establezca la obligación del ITAIG de desarrollar, administrar, implementar y poner en funcionamiento la plataforma electrónica, crear un sistema de solicitudes de acceso a la información, crear un sistema de gestión de medios de impugnación, crear un sistema de obligaciones de transparencia, y promover la generación de información en formatos abiertos.
En cuanto a medidas de apremio, el Colectivo por la Transparencia sugiere que la ley local considere la amonestación como medida de apremio, así como multas de 50 hasta mil quinientas veces el salario mínimo, a efecto de que sean aplicados por el organismo garante en el ámbito de su competencia.
En materia de sanciones, la propuesta del Colectivo es que en la ley de Guerrero se establezcan las causas de las sanciones, las cuales no podrán ser menores a las establecidas en la ley general de transparencia, y éstas deberán ser aplicadas por el ITAIG, pero en el caso de las multas a los partidos políticos, ésta facultad deberá tenerla el IEPC. Otro asunto muy importante es que la ley deberá incluir un procedimiento sancionador, ya que la actual ley no lo tiene y hasta hoy, no se ha cobrado una sola multa en el estado por irregularidades en la ley de transparencia estatal. También, la ley otorgará al ITAIG la facultad para denunciar la presunta comisión delitos ante la autoridad competente.
Los retos para Guerrero
Está pendiente la armonización de la ley local a la Ley General de Transparencia que corresponde a la LXI Legislatura del Congreso del estado. Será un proceso cuesta arriba porque al iniciar enero de 2016 restarán sólo cuatro meses de los 12 que ordenó la Constitución, y aún no se conoce alguna iniciativa que se esté trabajando y mucho menos que se esté consultando con la ciudadanía.
Pero tan importante como la armonización de la ley es que el Ejecutivo del estado, el Congreso, la Suprema Corte de Justicia, los ayuntamientos y organismos autónomos comiencen a diseñar estrategias que les permita organizar y difundir la información pública, pues la Ley General de Transparencia es mucho más rigurosa y exigirá una especie de “estandarización” de los procedimientos tanto para el acceso a la información como de las obligaciones de transparencia en todo el país, por medio de un sistema nacional.
Si no hay una reacción pronta, se evidenciará por enésima ocasión a las dependencias públicas del estado por sus opacidad, negligencia o reticencia.

Regresamos con Monitor de Guerrero el 19 de enero.

martes, 8 de diciembre de 2015

Guerrero, reprobado en transparencia presupuestaria

El Sur de Acapulco
El gobierno del estado anunció que la propuesta de presupuesto de egresos para el año 2016, que someterá a la consideración del Congreso del estado, es por 48,409 millones de pesos, es decir, casi 10 por ciento más que en 2015. Sin embargo, para la mayoría de los guerrerenses éstas son cifras a las que nunca tienen acceso porque los políticos y funcionarios tienen vetado este tipo de información a los ciudadanos, y la manejan como si fuera de su patrimonio.
El presupuesto de egresos es uno de los instrumentos más importantes de política pública de un gobierno, ya que ahí se establecen las acciones, programas y proyectos que se realizan durante un ejercicio fiscal. No obstante, el ciudadano común desconoce totalmente cómo se realiza la formulación, discusión, ejecución, fiscalización y evaluación de esos recursos.
Particularmente, el presupuesto y el ejercicio de los recursos siempre han representado un espacio de amplia opacidad, en el cual los servidores públicos han efectuado un uso discrecional del erario.
El ejercicio del presupuesto del año entrante no parece que será diferente de como lo hicieron las administraciones anteriores, por lo menos, nadie ha anunciado medidas ni establecido condiciones para hacerlo transparente y rendir cuentas sobre su ejercicio.
Aun cuando hay una amplia normatividad para que todo el sector público que administra y gasta recursos del erario lo haga de manera transparente y rinda cuentas de ellos, lo cierto es que persiste una gran opacidad sobre su ejercicio y un gran escepticismo ciudadano por el tipo de informes y declaraciones que emiten los funcionarios y políticos simulando una rendición de cuentas.
En el plano local, en los decretos de presupuesto de egresos del estado de cada año, claramente se establece que “la aplicación del presupuesto deberá realizarse con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendición de cuentas y con enfoque de género”.
Asimismo, menciona que los poderes legislativo y judicial, los órganos autónomos, así como las dependencias y entidades de la administración pública estatal, deberán cumplir las obligaciones de transparencia en materia presupuestaria establecidas en los artículos 3, 7, 13 y 15 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Guerrero.
Los decretos de cada año también incluyen la obligación del gobierno del estado y otras instituciones de publicar en su página web información financiera que le exige la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
Pero de esta información poco se sabe. Los interesados que ingresan a las páginas electrónicas de las dependencias encuentran información parcial, aislada, desactualizada o que no corresponde con lo que deben publicar. Sólo cuando brota algún escándalo de corrupción –como resultado de algún ajuste de cuentas político y no tanto porque funcionen los sistemas de control y fiscalización institucionales-, las y los guerrerenses se enteran de algunos datos. Pero es la excepción, no la regla.
Evaluaciones a la información presupuestal
Más allá de la percepción que tienen los guerrerenses sobre su gobierno en esta materia, se han realizado evaluaciones a los estados para cuantificar su transparencia presupuestaria. Una de las revisiones a la información presupuestal más conocidas es la que realiza cada año, desde 2008, el Instituto Mexicano de Competitividad (Imco).
Para realizarla considera indicadores como el acceso a las leyes de ingresos y presupuestos de egresos, la disponibilidad de datos abiertos y estructura de las leyes de ingresos, el uso de clasificaciones emitidas por el Consejo Nacional de Armonización Contable, el desglose de recursos destinados a las dependencias y oficinas de gobierno, información sobre recursos que las entidades federativas transfieren a los municipios, el desglose de recursos destinados al pago de plazas y sueldos de funcionarios públicos.
El Imco también incluye entre sus indicadores la información sobre las condiciones de contratación de la deuda pública, los recursos transferidos de la federación a las entidades federativas, el presupuesto destinado a fideicomisos, subsidios y programas, y el tipo de reglas utilizadas por los gobiernos para realizar ajustes y reasignaciones del dinero público.
De acuerdo con la evaluación realizada en 2015, Guerrero se ubicó en el lugar 28 a nivel nacional, con 60 por ciento de puntuación, sólo arriba del Distrito Federal y Zacatecas, que obtuvieron 56 por ciento, y Michoacán y Quintana Roo, que obtuvieron 52 y 50 puntos, respectivamente.
El organismo ubicó entre los primeros lugares a los estados de Puebla, Jalisco y Coahuila, que alcanzaron 100 por ciento en la calidad de su información presupuestaria, mientras que los siguientes lugares fueron para Chiapas (97 por ciento), Guanajuato (95) y Tlaxcala y Tabasco (93 por ciento).
En el caso específico de Guerrero, los resultados históricos muestran una tendencia irregular. En el primer año que se aplicó esta evaluación, en 2008, el estado obtuvo la calificación de 69.7 por ciento, y al siguiente año se desplomó hasta 47.7 por ciento. En el 2010, el índice de transparencia presupuestaria fue de 56.8 por ciento y en los siguientes años alcanzó 70.8 por ciento (2011), 67.8 (2012), 60.9 (2013), 62 (2014) y 60 por ciento en 2015.
Como se observa, no hay un patrón uniforme de comportamiento en la información, sino que los bajos niveles son constantes, independientemente del partido o de la persona que gobierne, lo que echa por tierra aquellos frecuentes discursos auto complacientes de que son más transparentes que los otros.
Como dato adicional, que es registrado por el Imco, se observan puntos especialmente opacos de parte del gobierno del estado, como es la simulación en la difusión del presupuesto de egresos, que no es publicado por el periódico oficial del estado (aparece el vínculo, pero no un archivo que lo contenga). Este engaño es particularmente grave porque el gobierno del estado no ha tenido la intención de que se conozca el principal instrumento presupuestal del estado, el decreto de presupuesto de egresos de cada año.
Se espera que el gobierno de Héctor Astudillo Flores dé buenas señales, y su administración sí dé a conocer profusamente este importante documento junto con todos los anexos que de él se derivan.
Las plazas, de lo más opaco
Entre los rubros que le dan baja calificación al estado de Guerrero, en la revisión del Imco, es el de las plazas laborales. Nadie sabe a ciencia cierta cuántas personas cobran en el sector público, ya que éste ha sido usualmente uno de los asuntos de mayor controversia en el estado, y tan lo ha sido, que en varios momentos ha puesto en jaque las finanzas del estado por problemas de “aviadores”, plazas sin techo presupuestal, particularmente en los sectores educativos y de salud, y cada tres años son el dolor de cabeza de presientes municipales electos, quienes son recibidos con una andanada de demandas laborales en el escritorio.
Con dinero público, los sucesivos gobiernos de Guerrero han construido una obesa burocracia en detrimento de otros rubros urgentes para la población marginada del estado como es la inversión en infraestructura básica, servicios de calidad en educación y salud y programas de desarrollo social.
En la evaluación del Imco, la opacidad en la información sobre las plazas llevó al estado a obtener sus peores calificaciones. Por ejemplo, el instituto señala que desde 2008 no se describe en ningún documento público el número de plazas de la administración pública estatal, ni tampoco se publica el tabulador de plazas con desglose de empleados de confianza, base y honorarios.
Tampoco hay una distinción entre las remuneraciones base, de las remuneraciones adicionales y/o especiales, y no hay información sobre el monto destinado al pago de pensiones y de laudos labores. Tampoco hay información sobre las plazas del magisterio, y cuáles de éstas son estatales y federales.
Las instituciones gubernamentales son todavía una agencia de colocación de empleados que se recicla con cada cambio de gobierno. Las nuevas administraciones despiden a cientos de empleados, argumentando que eficientarán la gestión, pero al poco tiempo colocan a los suyos y comienza la misma historia de un gobierno que destina una alto porcentaje de los recursos públicos al pago de una abultada nómina.
Rubros específicos
Otros de los temas que el Imco señala como opacos en Guerrero es la publicación de información específica sobre el financiamiento de partidos políticos. Cabe mencionar que la ley general de transparencia, aprobada en mayo de 2015 y que rige ya a todo el país, incluye como nuevos sujetos obligados para que transparenten sus actividades y recursos a los partidos políticos. De hecho, la ciudadanía ya puede solicitarles información como a cualquier otra entidad gubernamental.
También con base en la evaluación del Imco, el gobierno del estado de Guerrero no publica información tan importante como es la que corresponde al rubro del gasto en comunicación social, ni un desglose sobre las transferencias al Seguro Popular, ni los recursos que destinan a las organizaciones de la sociedad civil.
Tampoco hay información sobre el desglose de los destinatarios que reciben subsidios, ni tampoco acerca del fondo para enfrentar desastres naturales. El organismo también observó que no existen indicadores estratégicos y de gestión de los programas.
Más sobre información financiera
Aunque la Ley de General de Contabilidad Gubernamental obligó a todas las entidades a publicar la información financiera sobre activos, pasivos, ingresos, egresos y deuda a partir de 2008, hoy es casi imposible que los ciudadanos conozcan esta información con claridad debido a que los gobiernos estatales sólo han publicado información de manera parcial y desarticulada.
La anterior es una de las conclusiones de un estudio realizado por el Centro de Análisis e investigación Fundar, el cual también encontró que uno de los rubros más opacos es la deuda que los estados adquieren en el presupuesto anual, ya que ningún gobierno estatal informa de manera detallada en qué lo gastan. 
De acuerdo con esta investigación, sólo 14 entidades reportan el destino de los recursos por concepto de deuda, pero lo hacen de manera general, ya que no explican cuáles son los montos que corresponderían a las supuestas obras o proyectos. Agrega que el resto de las entidades, entre ellas Guerrero, ni siquiera mencionan cuál sería el destino del dinero de la deuda.
Aunque la Ley General de Contabilidad Gubernamental obliga a que los gobiernos presenten la información de manera accesible a los ciudadanos, no hay un estándar entre los documentos de los estados, y más bien hay una tendencia a no hacerlo.
“Muchos estados cumplen con la norma y enlistan los ingresos y egresos, pero no utilizan los documentos para realmente dar más información y explicación a los ciudadanos que no son expertos en los temas presupuestarios. No se presenta glosario de términos, explicación del proceso presupuestario o detalle sobre las prioridades presupuestales”, explicó Liliana Ruiz-Ortega, autora de la investigación.
El espíritu de La Ley General de Contabilidad Gubernamental fue homogenizar la presentación de la información financiera de los tres niveles de gobierno; esto permitiría comparar datos y cifras entre los entes públicos de manera más efectiva.
En 2012, la ley se modificó y se le agregaron nuevas obligaciones a las dependencias públicas en materia de transparencia presupuestaria, con el propósito de dar mayor detalle y más información sobre variables como los ingresos, los gastos y la deuda de los gobiernos federal, estatal y municipal. Uno de los cambios fue la incorporación del título quinto denominado De la Transparencia y Difusión de la Información Financiera, que describe las nuevas obligaciones de las dependencias en esta materia.
Sin embargo, a la fecha no se ha alcanzado la transparencia ni la armonización en todo el país, según la investigadora de Fundar, quien agrega que no obstante este incumplimiento, ningún funcionario público ha sido sancionado.

La impunidad también se manifiesta en la transparencia y la rendición de cuentas.